農民工市民化過程中的戶籍因素分析

關宇　羅晶

摘要：隨著我國工業化和城市化進程的加快，農民工問題日益成為影響社會公平、和諧的重要因素。農民工市民化的過程中，在經濟、職業、教育和婚姻等影響農民工社會地位上升的各個環節中都有來自現行戶籍制度的阻礙。正是由于戶籍制度長期存在的不合理性，導致了農民工融入城市的進程阻力重重，使其長期處于主流社會之外。因此，破解農民工市民化進程中的戶籍制度阻礙，對于我們解決農民工問題，維護社會和諧、穩定具有重要意義。關鍵詞：農民工；市民化；戶籍制度

中圖分類號：C974 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4437（2013）02—0081—03

多數發達國家在實現城市化和工業化的進程中呈現出這樣一條經濟規律，即隨著農業部門生產效率的提高和工業化的推進，大量農業人口逐步轉移到城市，最終實現國家的工業化。隨中國工業化、城市化進程的不斷加快，社會中出現了農民工這一新的階層。新中國成立后，頒布實施了影響至今的現行二元制戶籍管理制度。農民工雖是職業工人，卻是農村戶籍；長期在城市生活，卻沒有市民待遇。這一制度阻礙了農民向城市遷移的通道，形成了農村和城市的分隔。不僅如此，戶籍制度逐漸演變成一系列特權的載體，不利于公民普遍權利的實現。它把一個社會的公民人為分成兩種不同身份的人，在一部分人享有權利的同時，另一部分人卻被剝奪了本該享有的權利和機會。本文主要論述了現行戶籍制度對農民工社會地位的影響，以及阻礙農民工市民化的各種因素。通過對上述方面的分析，提出應對辦法，為農民工問題的最終解決提供參考。

一、我國的戶籍制度與農民工的社會地位

改革開放以后，中國廣大農村地區開始推行“家庭聯產承包責任制”。這一政策極大提高農村勞動生產率的同時也使得農村勞動力富余問題開始突顯。而這一時期，東南沿海地區和城市經濟迅速發展帶來了對于勞動力的巨大需求。在這種形勢下，從1984年開始中國政府逐漸放松了對人口流動的管制，伴隨著這一歷史進程，農民工群體逐漸成為中國產業工人的重要組成部分，日益成為“中國制造”的戰略基石。他們的勤勞、刻苦和無私奉獻精神為國家經濟發展做出了重要貢獻，也使得城鄉原本相對封閉的社會有了交流的媒介，為城鄉的社會融合提供了良好的契機。但是，在當前戶籍制度下，農民工及其子女合法轉化成城市居民仍然困難重重。這意味著他們無法享受到城市居民所享有的權益和社會福利待遇。盡管中國在農民工的勞動保護和社會保障等方面已經出臺了一系列方針政策，但由于群體利益、地方利益和制度本身存在的問題，效果并不顯著。在城市，農民工與市民之間形成了一道無形的藩籬，他們經常遭受來自市民的歧視和排斥，被認為是導致城市社會問題的根源之一。

戶口包含兩方面信息，即“戶口所在地”和“戶口類別”。“戶口所在地”指居民所注冊的常住地，規定了居民的合法居住地。“戶口類別”則規定了居民是農業戶口還是非農戶口（城市、城鎮戶口）。按照我國戶籍制度規定，居民的常住地決定了“戶口所在地”，而居民的職業類別和社會經濟條件則決定“戶口類別”。后代的戶口從母親或父親那里承襲而來。中國政府對戶口的轉換進行嚴格控制，戶口類別的轉換，特別是從“農業”戶口到“非農業”戶口（即農轉非）的轉換就更加困難。戶口在中國發揮著“國內護照”的重要作用：一方面，“戶口所在地”限制了人口的空間流動；另一方面，“戶口類別”則限制了居民的社會經濟地位流動。現行的戶籍制度人為的將人們分成兩種不同類別的公民，城市戶口和農村戶口的區別決定了人們的權利和享受到的社會福利也存在差別。持有農村戶口的農民工在養老、就醫、子女教育、找工作等各方面都被排除在社會福利體系之外。他們大部分就業于“低等勞動力”市場，從事城市居民不愿意從事的“臟、累、差”的工作。隨著時間的推移，他們被阻擋在城市主流社會之外，成為城市中的邊緣人群，最終造成城市居民的社會經濟地位明顯優于農村居民的局面。城鄉分治，一國兩策的長期實施最終導致中國形成了“一個國家，兩個社會”的局面。

二、農民工市民化進程中的戶籍制度阻礙

廣大農民工階層渴望改變目前所遭受的被歧視和被排斥地位，并為此付出了巨大的努力。然而，事與愿違的是，城市中的農民工仍然處于整個城市分層的最底層。這其中的緣由，最重要的一點便是現行戶籍制度因素。

通常情況下，經濟、職業、教育和婚姻等渠道是人們為尋求社會地位的上升而選擇的主要渠道。然而，在這些社會流動渠道中，城市農民工的地位變遷幾乎都或多或少的受到來自現行戶籍制度的阻礙。

一是經濟渠道。改革開放以后，農民獲得了參與主體社會經濟利益的權利，在進城經商、務工等方面有了更多自主權。他們的辛勤勞動和努力對于提高家庭的收入水平起到了重要作用。但是，對于他們在社會中的經濟地位來說，并沒有隨著收入水平的提高而相應改變。不僅如此，農民工與城市居民的收入構成也有根本差別。如果將全部收入構成分析來看，農民工僅僅只能獲得工資性收入和獎金，而城市居民除了這些還可獲得養老金、醫療補貼、住房補貼、社區福利等。此外，在參與社會經濟網絡方面，農民工與市民之間也有很大差別。市民往往通過正式的制度安排參與到經濟生活中，從而得到經濟地位的提升，比如政府頒布的工資調整文件、政府規定的工資待遇標準等。這種正式的制度安排，與城市中的農民工關系不大。農民工在城市里形成了一個游離于主流社會之外的經濟網絡，他們所依賴的是一套非制度安排的傳統社會網絡關系。在這套社會網絡關系中，對于社會地位的定義與主流社會也有很大區別。因此，對于農民工來說通過正式的社會經濟地位的提升來獲得經濟地位的改變是非常困難的。當然，經濟地位的上升可以帶來身份地位的改變，例如有些地區規定投資和購買住房可以解決戶口問題。但是，能夠通過這種方法實現身份轉換的畢竟是少數，對于大多數農民工來說，通過經濟渠道獲得城市戶口還是難以企及。

二是職業渠道。現代社會中，人們的首要社會地位是職業地位，因此，通過職業改變來實現社會地位的上升是現代社會地位變遷的主要渠道。然而，對于農民工來說，這條主要渠道也是困難重重。在相當長的時間內，很多城市的勞動部門嚴格限制外來人口的職業和行業，設置了諸多門檻，以控制農民工的自由流動。近年來，隨著社會輿論壓力不斷增大，從中央到地方也都出臺了相關政策方針，對農民工進城務工的限制正在逐漸減少。然而，戶籍身份的烙印對于農民工就業地位的阻礙還會持續很長時間。以此同時，農村大量過剩勞動力的現實也在削弱農民工群體在就業方面的競爭力。與市民相比，農民工的職業流動更為頻繁。然而，他們雖然頻繁更換工作，在城市中的工作地位、職業地位并沒有相應的得到提高。究其根源，正是戶籍制度發生了阻礙作用。由于農民工沒有城市戶口，他們在城市的單位里就業不可能成為正式工人，只能是I臨時工。不管他們換過多少崗位，始終無法通過工作崗位的變換獲得社會地位的提升。

三是婚姻的渠道。盡管中國有超過2.5億農民工進人城市生活與就業，然而時至今日，農民工與市民之間通婚情況卻很少發生。農民工與城市居民之間的婚姻存在一系列問題，最主要還是戶籍問題。戶籍的影響不僅僅對當事人本人，還會對他們的子女后代產生影響。如果城市居民和農民工結婚，這樣的婚姻并不能使和城市居民結婚的農民工轉為城市戶口，而是他們婚后所生的子女隨其農村戶口一方，不能在城市登記戶口，只能將戶口登記在農村。沒有城市戶口，這樣的婚姻所生子女在城市里就不能享受公費教育和各種福利，從進幼兒園到小學、中學都要繳納高額“贊助費”才能入學。也正因如此，農民工與城市居民之間的通婚情況才很少發生。

四是教育渠道。通常來說，人們的經濟收入水平高低和其受到的教育年限長短成正比，具有較高文化水平的人，能從事相對復雜的勞動，所獲得的勞動報酬也相應高于初級勞動者。另外，以高考為核心的教育選拔制度也是二元制，一旦高考落榜，則被排斥在教育晉升的主渠道之外。業余教育和職業培訓并不能直接帶來社會地位的提升，更何況教育資源也是按戶籍分配，農民工大量集中的地區，往往也是高考人均指標相對較少的中西部地區。并且，由于戶籍的限制，農民工子女大多不能進人公立學校學習，多是在打工子弟學校學習。由于辦學條件差，教學質量低，其學習成績也會受到嚴重影響。建立在現行戶籍制度上的教育管理機制也已嚴重制約農民工子女受教育權利的實現。

三、戶籍制度改革與農民工的身份融合

中國的戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，既有城鄉居民之間利益的調整，又涉及市民與農民工之間的利益格局的改變。因此，必須要從制度層面進行頂層設計，同時又要立足現實，兼顧各方面利益的協調和平衡。

第一，在《憲法》中確立公民遷徙自由權，這是解決農民工的社會公平和社會融合的法律舉措。社會主義市場經濟是通過市場配置資源的一種經濟運行模式，各種資源要素受供求關系的變動影響進行自由流動，以達到優化配置資源的作用和效益的最大化。人力資源作為一種重要的資源會隨著地區間和行業間的差異以及市場供求關系等因素的變動而合理流動，人力資源的自由流動是社會主義市場經濟的內在要求，而遷徙自由則通過勞動力的有序流動和合理配置，實現人盡其才、人盡其能、安居樂業的終極價值。由此可見，人力資源的市場配置模式必然要求在法律層面保障公民的遷徙自由。社會主義國家的本質也決定了自由權是我國公民的一項重要的基本人權，在現行憲法中增加遷徙自由的規定是我國民主與法制建設的需要，有利于保障我國公民享有廣泛的權利。

第二，改革現行的戶籍管理制度，保證公民的身份平等。我國的戶籍制度將城鄉居民明確分為“農業人口”和“非農業人口”兩種不同性質的戶籍身份，并享受不同的待遇。在當時計劃經濟體制下，雖然對保障工業化建設起到了重要作用，但從根本上來說損害了廣大農民的利益。隨著社會主義經濟建設的發展和社會體制改革的深入，現行的戶籍管理制度嚴重地阻礙了我國的城市化和現代化進程。因此，改革現有戶籍制度，取消公民的農業和非農業的身份劃分，放寬戶口遷徙的條件是大勢所趨、人心所向。

第三，實行平等的戶籍身份制度是保證公民機會平等的前提。身份的平等并不意味著人與人之間一切平等，更不是指結果的均等，而是指在取得同一種機會時，彼此站在同一起點上。機會均等真正的內涵應該是指社會資源對所有有能力的人開放，每個人都有平等的機會憑著自己的能力去爭取自己所要的東西。中國城鄉居民的機會不均等始于其出生的時候，人們既不能選擇自己的父母和出生地，也不能選擇戶籍，而這種命運的安排及大地影響著一個人的發展前景和對未來生活的期待。但是，一個公平、正義的制度正是要將這種自然的、社會的環境對個人發展所造成的不平等影響降到最低，為城鄉居民提供一個相對公平的競爭起點。注重公民身份平等是公平、正義理念的必然要求。這就需要城市政府在完善戶籍制度的過程中以實現社會公共服務均等化為目標，放寬戶籍準入條件，逐步把農民工和市民所享受的福利待遇統一起來，從而避免城市政府按照純粹功利主義思維制定戶籍政策，背離城市戶口的公共資源屬性，損害社會公平與正義。

第四，農民工的身份融合是一個長期的過程。從制度層面來說，我國戶籍制度的根本性改革還沒有開始，剝離依附于戶籍制度之上的各種福利必然觸動既得利益集團的利益，這需要政府綜合衡量、妥當安排，否則就可能導致社會秩序混亂。從經濟發展角度來說，我國的經濟還不發達，農民工的收入還沒有達到城市生活的要求，這需要提高勞動生產率，快速增加工資收入，而這一時也難已做到。解決農民工的國民待遇不平等問題需要從社會公正、制度建設、經濟發展三個方面進行變革，用減少城市居民福利的方法去保障農民工的市民待遇肯定行不通，而且與發達國家比較，我國城市居民的社會保障水平還十分有限。

取得市民身份是每個進城農民工的迫切愿望，而現行戶籍制度的根本性變革已是大勢所趨。戶籍制度改革應該是戶口權益逐步均等化、遷徙逐步自由化的過程。在改革的過程中，不僅需要關注城鄉戶籍權益的調整，還應當重視撤除城市與城市之間、地區與地區之間的戶籍阻隔，最終實現戶籍身份平等和遷徙自由，使農民工盡快融入城市社會，完成市民化這一歷史進程。

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