我國職教集團化發展中政府職能的分析和思考

陶李

摘要：職業教育集團化是我國職業教育發展過程中的一個主要舉措，旨在建立新型的社會合作伙伴關系，搭建一座政府、學校、企業及相關社會團體之間緊密合作溝通的“立交橋”。它的發展與政府的政策、管理、態度等密不可分。當前我國政府在職教集團中扮演著重要角色，發揮著巨大作用。借鑒國外發達國家和地區的成功經驗，我國政府應進一步發揮政府職能，促進職業教育的發展。

關鍵詞：職業教育；集團化發展；政府職能

中圖分類號：G71 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094-C-（2013）03-0010-04

政府職能是指國家行政機關根據社會環境和社會發展的需要，依法對國家政治經濟和社會事務進行管理時應承擔的職責和功能。其內容主要包括統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督。[1]職業教育集團是我國經濟體制變革和社會轉型期間出現的一個必然結果，主要成員包括公辦的中高職院校，主要形式為一種半官方的教育聯合體。它的發展隸屬于教育這一國家主要事務，因此政府在職教集團發展中的功能不容小視。近年來，我國政府相繼在政策、制度、資金等方面積極引導和扶持職業教育的集團化發展，雖然取得了一定的成效，但仍然面臨著政策落實困難、資金投入不足、集團各成員利益關系協調不暢等問題。因此，對比和分析國外發達國家和地區的成功經驗，進一步加強和完善政府職能是促進職教集團運行發展的有力保證。

一、當前我國職業教育集團化發展中

政府職能的分析

（一）政府對職教集團的政策支持

1.政府統籌，職教與區域經濟、行業對接

當前我國的職教集團，從聯合的緊密程度分為“緊密型”和“松散型”，又根據隸屬關系的發展分為“區域型”和“行業型”，但無論哪種類型，都有各級政府的不同程度的參與，由政府統籌規劃。[2]職業教育作為一種特殊形態的教育，在市場經濟的大環境中，既要實現其教育價值又要發揮出經濟價值。我國由于各地區經濟、教育發展水平不均衡，所以政府很難在同一個層面上對職業教育集團化辦學作出統一要求，鑒于此，各地教育行政部門只能積極聯合相關部門，將職業教育集團化發展納入本地經濟社會和產業發展規劃，統籌區域經濟社會發展與集團學校布局和發展規模，發揮地方及行業在職教集團化中的調控和引導作用，形成職教與地方區域經濟、行業的對接。2011年9月，《教育部辦公廳關于轉發〈北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法〉的通知》（教職成廳函[2011]54號）強調，北京交通行業職業教育辦學實行政府主導、行業指導、企業與職業院校共同參與的多元化校企合作機制，遵循自愿協商、優勢互補、利益共享的原則，堅持以需求和就業為導向，實現生產（運營）、教學、科研相結合，產業鏈和教育鏈、產品鏈和教學鏈的深度融合。同年10月，《教育部等九部門關于加快發展面向農村的職業教育的意見》（教職成[2011]13號）提出組建一批農業職業教育集團，要求充分發揮農業類行業企業、高等學校、示范（骨干）高等職業學校、科研院所作用，多方推動農業職業學校和涉農專業點建設。

2.探索多元化辦學模式，實現新型校企合作

職教集團組建后，職業學校在辦學模式上發生了重大的變化，不再沿襲傳統的學歷教育的辦學模式，而是轉向政府、學校（院）、行業、企業等多元主體的組合聯盟，包括校際合作、校企合作、區域合作、中外合作等。2011年9月，《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成[2011]12號）鼓勵地方政府和行業企業共建高等職業學校，探索行業企業與高等職業學校、中等職業學校組建職業教育集團，形成政府、行業企業、學校等各方合作辦學，跨部門、跨地區、跨領域、跨專業協同育人的長效機制。可見，職業教育與行業企業的發展密不可分，二者之間互相聯系又互相促進。這種多元化辦學模式是職業教育與經濟社會發展需求相適應，實現新型校企合作的重要途徑。

所謂新型校企合作，主要是相對于職業教育中傳統的校企合作模式而言。傳統校企合作模式即企業向學校提供部分實訓場地、就業機會，而學校承擔企業培訓這一低層次的互動模式。新型的校企合作除了囊括以上內容，更看重學校和企業在深層次上的本質的聯系：企業依托所在行業背景，參與學校的專業設置、優化課程結構，建立校園研發基地，實現產學研互動；學校依據企業的要求，積極推行“訂單培養”與“工學交替”人才培養模式，加強“雙師型”教師隊伍建設。[3]

（二）政府對職教集團的管理職能

王平安等在《職業教育集團發展的實踐與創新》一書中指出，針對緊密型和松散型這兩大類型的集團，各地政府采取了三種主要管理方式，即集團自主發展，政府總結經驗、給予推廣的模式；政府參與組建，集團自發性發展的模式；政府全程指導、深度參與的模式。

這三種模式都強調了政府對職教集團的以宏觀調控為主的管理職能，既要在大方向上把握整個集團的發展，又要給集團發展適當的空間和自主權。以江蘇省江都職業教育集團為例，筆者在采訪調研中發現，此集團是由9個學校合并而成的實質性的辦學主體，是緊密型的職教集團，由政府行使行政職能，在組建及運行上都體現了政府對教育的干預。然而隨著集團的逐漸發展，政府的過多干預與集團發展自主性這一矛盾日益明顯。

（三）政府對職教集團的資金投入

1.加大投入力度，健全經費保障機制

對于職業教育的投入，通常情況下政府按照學校規模或學校項目為標準來進行預算，以所在學校學生的人數和項目的重要性確定政府的投入。如表1所示，雖然職業教育的投入有所增長，但相對于普通教育，這種投入呈現出極大不足及不平衡的狀態。所以，在整體“大職業教育”的背景下，進一步提高新增教育經費中用于職業教育的比例，基本形成促進中等和高等職業教育協調發展的經費投入穩定增長機制任重而道遠。

職業教育集團的投入與一般職業教育的投入有所區別。一方面，因為政府的投入對象由原來單純的職業學校演變為整個職業教育集團，可能是學校或企業，而職教集團的法人身份目前還沒能給予明確認可，因此如何確保所有的投入專款專用于職業教育而不輕易流失以及資金投入效益最大化成為現在職教資金投入急需解決的問題；另一方面，由于目前的職業教育集團大多屬于松散型聯合，國家很難改變以學校為單位的分散投入轉向針對一個集團為接受者的集中投入的財政投入政策。但政府可以考慮對集團層面的項目或由集團成員共同承擔的項目給予集中投入。如可以對集團及其成員單位共同使用的集團設施設備給予優先考慮。另外，政府在集團運行上要注意設計一些相關制度：如建立一套集團財政運行規范，協助建立集團的財務運營中心和運行體系，以及財務管理、監督機制等來確保集團內的財務運作的正常和經費使用的合理。[4]

2.大力吸引企業投資，形成多元投資主體

國家、企業和個人一直是職業教育重要的三大投資方。因為我國不走教育產業化的道路，職業教育作為一項公共事業服務于大眾，所以政府毫無疑問應該是職業教育最大的投資方。表2中以江蘇為例，體現了國家對職業教育的投入情況。與此形成強烈對比的是企業對于職業教育的投入少之又少，近年來沒有超過政府總投入的1%。與此同時，職業教育及職業教育集團其自身的發展大量事實證明，僅僅依賴于政府的投資辦學遠遠不夠。這一狀況勢必要求充分調動全社會尤其是企業參與的積極性，健全多渠道籌措職業教育經費的投入機制，完善財政、稅收、金融和土地等優惠政策，形成有利于職業教育集團協調發展的政策合力。

二、近年來發達國家職業教育集團

發展中政府的作用

近年來，世界一半以上的職業教育集團化辦學的模式主要是以政府為主導，專業為紐帶，跨教育類型、跨教育層次、跨行業、跨區域的校際和校企合作為主。其間政府起到至關重要的作用。石偉平老師曾在他的研究中總結了國外政府的五大角色，如圖1所示。投資者，即為項目和計劃撥款投資，如日本的“官產學結合的日本模式雙元制”；購買者，即購買教育及培訓的成果，典型的案例是澳大利亞的“新學徒培訓制”；統籌者，即統籌集團化辦學的資源，以平衡區域發展，以中國臺灣地區的區域產學合作中心為代表；協調者，即協調各聯盟實體之間的利益關系，典型的案例有英國的高等教育機構同繼續教育機構之間的校校合作；規范者，即為職業教育集團化辦學制定相關的法律規范，德國政府頒布《職業教育法》、《青年勞動保護法》、《職業教育促進法》、《實訓教師資格條例》對雙元制作了有關規定，確保這一制度得到了進一步的發展和完善。[5]

總而言之，政府充當這五個不同的角色，每個角色有自己的任務，相互之間保持獨立但又相互關聯，相輔相成。一方面，政府發揮行政職能，統籌集團的資源配置，運用法律手段，協調聯盟各成員間的利益關系；另一方面，建立完善的資金投入制度，發揮政府的經濟職能，在財政、稅收、建設等方面對企業采取特惠政策，成立專門委員會，幫助集團項目的實施運行，成為調控集團的有力杠桿。

三、國際視野下優化政府職能的對策

（一）轉變職能，適應辦學體制機制改革的新要求

教育行政部門要根據加強職業教育行業指導的要求，加快轉變工作職能、工作方式和工作作風，從直接管理轉變為宏觀決策，充分發揮統籌、協調作用。要在指導思想、工作方法、機構設置等方面與時俱進。要建立行業指導例會制度，經常性地開展教育行政部門、職業學校與行業企業的對話交流。要將應當或適宜由行業承擔的工作，通過授權、委托等方式交給行業承擔，并給予相應的政策和資金等方面的支持。要創造良好的政策環境，推動制定實施引導行業企業和社會參與辦學的宏觀政策、政府購買企業培訓實訓資源的政策。要鼓勵行業組織、企業舉辦職業學校，鼓勵委托職業學校進行職工培訓。鼓勵支持行業組織開展相關職業技能競賽活動。探索建立評估行業指導、參與職業教育督導機制。政府應通過投資、評估指導等方法引導集團化運作發展方向。教育行政部門要切實加強統籌管理，多策并舉，推進中高職銜接、職前職后貫通、職教成教融合、行業企業積極參與的職業教育集團化運作模式的構建。

（二）出臺法律法規，明確集團各成員的權利和義務

職教集團的根本運行目的是為了實現學校與企業的雙贏。學校加入職教集團是為了尋求更好的發展，在專業設置、學生就業率、教育資源、研發能力等方面得到提高。企業加入集團則是為了增強企業核心競爭力，提高自己的實力，對內做大做強，對外適應國際競爭。雙方雖各自有其利益的追求，但這兩者并不矛盾。集團建設就是在雙方都要求獲益的背景下，整合多方利益，尋求利益最大化。而政府法律法規的建設正是雙方得以獲益的基本保障。

國家應制定相關的法律法規，首先必須規定政府、學校、企業、咨詢機構等在集團化運作中的權利與義務。如合作的企業要為學生提供良好的實習基地，培訓師資，在學校建立科研機構，以行業為背景，深入學校的教學課程改革；學生在企業學習過程中，要遵守行業規則，保守商業機密。其次，加強政策的執行力，將《國務院大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）中“對通過政府部門或非贏利組織向職業教育的資助和捐贈，按規定享受稅收優惠政策”的政策真正落到實處。再次，各級地方政府及教育行政部門應該聯手對所屬職業教育集團就政策的實施、義務的履行、教學的過程等進行跟蹤監管，確保職業教育的順利開展。一旦發現違規違法行為，要以配套的制度給予懲罰。

（三）創新辦學機制，增強職教集團吸引力

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010 —2020年）》明確指出，完善一系列職業教育支持政策，以增強職業教育的吸引力，增加社會投入職業教育的熱情。如何實施，筆者認為，首先，政府要切實履行發展職業教育的職責：把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃，促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適應。統籌中等職業教育與高等職業教育發展。健全多渠道投入機制，加大職業教育投入。其次，要調動行業企業的積極性，通過制定優惠政策，鼓勵企業接收學生實習實訓和教師實踐，促進企業加大對職業教育的投入。建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制。再次，改革現行的教學模式和完善就業準入制度。積極推進“雙證書”制度，執行“先培訓、后就業”“先培訓、后上崗”的規定，推進職業院校課程標準和職業技能標準相銜接。讓學校的教學與企業生產環境基本吻合，解決一定的就業壓力。

參考文獻：

[1]郭煒煜，袁名別.市場經濟條件下政府職能優化的途徑[J].華北電力大學學報（社會科學版），2000（1）.

[2]王平安，郭蘇華.職業教育集團發展的實踐與創新[M].南京：南京大學出版社，2009.

[3]永康市職業技術學校.構建校企雙贏的合作辦學模式[EB/OL].（2011-12-01）[2012-11-19].http：//www.sxxzj.com/gfsztw/about.asp？k=8&ccid=news6&id=85.

[4]徐麗華.校企合作中企業參與制約因素與保障措施[J].職業技術教育，2008（1）.

[5]石偉平.境外職業教育集團化的辦學經驗及啟示[J].職業技術教育，2008（33）.

（責任編輯：方健華）