論新課程改革中的民主參與

李戰營

教育部于2001年6月頒布《基礎教育課程改革綱要（試行）》（以下簡稱《綱要》），拉開了我國新一輪基礎教育課程改革的帷幕。新課程改革對基礎教育課程體系、課程結構、課程內容、課程評價和課程管理等方面作了重大調整和改革，在課程的組織與實施方面也有明顯的變化?！毒V要》規定：“基礎教育課程改革必須堅持民主參與、科學決策的原則，積極鼓勵高等學校、科研院所的專家、學者和中小學教師投身中小學課程改革；……建立教育部門、家長以及社會各界有效參與課程建設和學校管理的制度；積極發揮新聞媒體的作用，引導社會各界深入討論、關心并支持課程改革”。然而，考察新課程改革推行的過程，可以看到從新課程改革的準備到新課標的研制、審議、定稿到推行，參與者均屬上層精英，包括教育、心理或課程專家及一些院士、藝術家和部分優秀教師等，而作為新課改“核心利益者”的學生、家長和大部分教師的參與是缺失的[1]。可見，新課程改革在具體政策制定和執行的過程中還存在一些問題，“民主參與”還面臨著一些障礙。從公共政策制定的角度來分析新課程改革中的民主參與問題，有助于我們拓寬思路，認清其內涵和必要性，進而采取科學合理的策略，促進公眾對新課程改革的積極而有效的參與，最終在新課改各參與方之間形成一股合力，共同推進新課改的順利實施。

一、 新課程改革中民主參與的內涵

政策的科學化、民主化是當代各國政府在制定公共政策時所追求的一個基本的目標取向。政策決策主體引入公眾參與， 是政府政策決策走向科學和民主的重要標志[2]。改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立和發展，我國政治體制改革也在逐步深入，公共政策制定的科學化、民主化是其重要內容。在此背景下，作為公共政策重要組成部分，我國“基礎教育政策也在變遷中逐漸呈現出民主化、科學化的特征”[3]，《綱要》提出新課程改革要堅持“民主參與、科學決策”的原則正是這一特征的重要體現。

從公共政策制定過程中公眾參與的視角看[4]，新課程改革中的民主參與是指政府在制定和推行課程改革系列政策時，公民個人或組織通過合法的方式、途徑和程序直接或間接進入政府的決策過程，了解相關政策信息，并對課程改革發表意見和看法，以此來影響課程改革的行動過程。新課程改革民主參與的主體既包括教育、心理或課程專家及一些院士、藝術家和部分優秀教師，也包括學生、家長和大部分教師及其他社會有關人士、新聞媒體等。民主參與的目的主要在于通過影響課程改革政策的制定和推行，使課程改革避免或最大限度地減少對公共利益的偏離。

二、 新課程改革中民主參與的意義

公眾參與公共政策的制定是當代民主政治發展的必然，新課程改革中的民主參與是我國公共政策制定民主化在教育領域的反映，公眾參與新課程改革政策的制定與執行既能實現公民自身的利益，又能保證公共利益的最大化，對提高新課程改革政策的科學性、增強新課程改革政策的可接受性有重要意義。

1.有助于彌補“精英決策”的有限理性，提高新課程改革政策的科學性

隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉變，政府職能和政府角色的轉變也在同時進行，即由“大政府”變為“小政府”，由“萬能政府”變為“有限政府”[5]。然而，目前我國公共事務決策的模式并沒有發生本質的變化，仍然具有極強的“政府精英”主導的色彩，公眾的參與度是有限的。中國公共領域的決策“正確與否，是與決策者個人才能、技藝聯系起來的，……并沒有達到規范化、程序化、科學化而被大多數人所掌握的程度”[6]。我國基礎教育政策與決策的現狀也正如此[3]。具體到新課程改革，其政策的決策團隊中， 除了教育行政官員還集合了高校專家學者、社會各界名流， 也包括了少數教研員、一線優秀教師。稍加推敲就可發現這個看似組成完備的決策團體仍未跳出上層精英階層的圈子[1]。以教育行政官員和教育、心理及課程等領域專家為代表的“精英”的作用固然重要，但我們也應認識到這個精英團隊也是由“有限理性的人”組成的，其個人知識、經驗和能力及信息的獲得都是有限度的，而新課程改革無論從廣度還是從深度上看都是一項極為復雜的教育變革工程，因此，把涉及千家萬戶利益的課程改革交給少數精英，這就可能使新課程改革政策很難擺脫個人直覺和個人知識限制，“而且還不可避免地會出現個人專斷與家長制的作風”[3]，這樣，政策的科學性容易處于低水平狀態。

新課程改革政策制定和決策團隊中除了各界精英外，還應包含基層一線老師、學生、家長和其他社會有關人士等普通民眾及新聞媒體等組織。這樣能夠避免精英決策的有限理性，提高新課改政策的科學性。公眾的充分參與可以為新課程改革政策的制定提供信息來源和智力支持，彌補“精英決策”模式信息不全的缺陷。由于普通民眾直接面對各種具體的教育問題，他們提供的信息是全面而真實的。另外，新課程改革政策的參與者來自社會不同的階層和職業，他們具有不同領域的知識和智慧，因此能夠從不同的視角看待和分析課程改革中的問題，能夠為教育行政部門提供有價值的參考建議。僅僅依靠教育行政領導和部分專家很難收集到全面而真實的信息，而由于“精英決策”模式的各種局限，這些有價值的參考建議也是領導和專家們難以考慮到的。

2.有利于新課程改革政策的有效執行，消除新課程改革面臨的阻力

由政府主導的“自上而下”的公共政策制定模式普遍面臨的一個問題是公眾參與度不高，政策執行力弱和執行效率低?，F代公共管理理論認為，公眾對公共政策制定的有效參與能克服這一問題，促使政策目標的順利實現。美國學者約翰·克萊頓托馬斯在其《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》一書中寫道：“如果公共管理者花較多的時間吸引較多的相關公眾參與決策制定，那么，就會因為決策贏得廣泛的支持而加速決策執行的進程；相反，如果公共管理者為了節省時間而將相關公眾排斥在政策制定之外，那么，就會延緩政策執行的速度，因為，那些被排斥在決策之外的公眾會抵制政策，從而拖延了執行的進程”。

當前，我國基礎教育政策的制定和決策過程也具有“行政推行有余，而民主參與不足”的特點?！霸趪抑行暮托姓C關中心的話語模式中，政府、行政機構以及作為其附屬機構的學校之外的教育政策利益相關者的利益訴求往往被邊緣化甚至被忽視，導致這些利益相關者在教育政策活動中處于‘受益人缺席的狀態?！盵7]我國新課程改革是在教育部主導下，由部分專家和少數優秀教師參與制定新課程標準，然后通過行政命令來推行，而學生、家長和大部分一線基層教師及其他社會有關人士被阻隔在課程改革決策之外，造成學生、家長及大部分基層一線教師等“核心受益人缺席”的狀態，導致其利益訴求無法表達。這種“受益人缺席”狀態會導致公眾缺乏對新課改政策的正確理解和支持，從而對新課改意義和緊迫性認識不足，甚至在有的地方受到老師、學生和家長的抵制[8]。因此，把專家、學生、家長和一線基層教師及社會有關人士吸納到新課程改革政策制定與決策過程中來，廣泛聽取他們的意見和建議，對學生、家長及一線基層教師等“核心受益者”的利益訴求及時有效地回應，有利于爭取他們對新課改理念的理解、認同和支持，減少和消除新課程改革受到的阻力，促進新課程改革政策的有效執行。

三、 推動新課程改革民主參與的策略

雖然新課程改革伊始就倡導民主參與，但直到目前公眾參與新課程改革的情況并不容樂觀，又鑒于公眾的參與對新課程改革的順利實施有著重要的價值，因此，采取科學合理的策略促進公眾對新課程改革的有效參與就顯得十分必要了。

1.轉變政府官員的決策觀念和行為

轉變政府官員的決策觀念和行為是推動新課程改革中民主參與的前提條件。決策觀念決定了政府的公共政策的發展方向，以及政府、社會、公民三者在決策中的地位、作用和關系[9]。在傳統的“行政主導”的決策模式下，政府在政策制定過程中占主導地位，政府官員容易形成“官本位”思想和官僚主義作風，忽視公眾合法的知情權與參與權，導致公眾不能有效地參與。新課程改革中政府官員必須破除舊有的決策觀念，摒棄官本位思想，強化民主決策的觀念，充分尊重公眾合法的參與權，尤其要重視學生、家長及大部分一線教師在決策中的主體地位。還要克服官僚主義作風，能夠主動為公眾參與新課程改革創造條件和機會，主動吸納公眾意見和建議，并及時作出回應。

2.提高公眾參與新課程改革的意識和能力

長期以來，受傳統政治文化的影響，我國很多公民具有嚴重的權威服從心理，缺乏對自己的主體地位的充分認識和主動參與意識。政府應加強對公眾民主意識、責任意識的培養，讓他們認識到課程改革不僅僅是政府的事情，同時也與自己的利益密切相關，進而引導公眾積極主動地發表意見、提供建議，激發公眾參與新課程改革的熱情。然而，僅有參與的意識與愿望而缺乏必要的參與能力也不能實現公眾對新課改的有效參與。因此，政府在培養公眾參與意識的同時，還應著力提高公眾的文化水平和參與新課程改革的能力。首先，要加強公眾的科學文化教育；其次應重視公眾的理解能力、溝通能力及表達能力的提高；最后，要通過教育和培訓讓公眾了解參與新課程改革的途徑，掌握一定的參與方式和方法，真正讓公眾有意愿也有能力參與。

3.保障公眾的知情權，及時向社會公開新課程改革信息

我國于2007年4月公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》要求涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，及需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息，行政機關應當主動公開。顯然，新課程改革政策“涉及公民切身利益”并“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”，因此，對于新課程改革政策的及時、充分了解是我國公民的一項基本權利。另外，信息公開也是公眾有效參與新課程改革的一個先決條件，只有新課程改革的相關信息合理、順暢地流動，才能滿足公眾參與新課程改革的需要。新課程改革信息的公開要體現在新課程改革政策的制定、執行和評價的任何一個環節中，還要保證信息的真實性及實現程序的公開和可操作性，因為信息公開的范圍、程度、真實性和可操作性會影響到公眾參與的廣度、深度及實際效果。為了保證新課程改革信息能被公眾及時獲知，可采取多種途徑和方式。比如，可借鑒其他公共領域的新聞發言人制度，及時向公眾披露新課程改革的相關政策、進度及實施現狀；可調動報刊、電視、互聯網等大眾傳媒的積極性來制造社會氛圍，及時向社會宣傳新課程改革的背景、理念、意義、目標及任務，爭取公眾，尤其是學生、家長及廣大一線教師的理解和支持，讓他們積極地參與到新課程改革中來。

4.完善新課程改革民主參與的法規制度

在公共政策制定的過程中，公眾的參與權需要法規制度來保護，公眾的參與行為需要法規制度來規范。然而，我國相關的法規制度并不完善，對公民參與公共政策的制定方面缺乏系統的法律規章，關于公民參與的規定只是零星地散見于一些相關的法律和行政法規的部分條款中[10]。在新課程改革相關法規制度中，除《綱要》規定課程改革要堅持“民主參與，科學決策”的原則之外，其他政策文件中鮮有民主參與的相關規定，而且《綱要》中也并沒有對民主參與的主體、范圍、方式、途徑和權限作進一步詳細的闡述。因此，新課程改革中民主參與的相關法規制度亟待完善。完善公眾參與新課程改革的法規制度，首先要明確規定民主參與的主體及其權利和義務。這樣可以使公眾意識到自己的主體地位，明確自己的參與權限和應履行的義務；然后要對民主參與的程序、步驟、方式和方法作出明確具體的規定，使公眾合理有序地參與新課程改革，避免盲目和無效。

5.拓寬新課程改革民主參與的渠道

公眾參與新課程改革的渠道應該是多樣的，除了充分發揮人民代表大會及政治協商會議的作用外，民意調查、專家咨詢、聽證會及網絡參與等都不失為有效的選擇[3]。通過民意調查一方面可以宣傳新課程改革的政策，另一方面能夠掌握民眾的利益需求，為新課程改革政策奠定良好的民意基礎；通過專家咨詢制度可以利用專家的專業知識和智慧，為新課程改革提供理論和哲學基礎，保證新課程改革的正確方向。近年來，有研究者提議，新課程改革可以借鑒和引入當前一些社會公共事務決策中的聽證制度來保證新課改各“利益相關者”有效參與[11]。通過聽證會，公眾可以自由表達自己的意愿，從而為新課程改革決策提供智力支持，增加新課程改革政策制定過程的透明度；另外，互聯網大大便利了新課程改革的民主參與，公眾可以通過發電子郵件、寫博客、上BBS論壇等方式向政府提出自己的利益訴求或各種建議。

新課程改革中的民主參與是當代社會公共政策民主化在教育領域的重要體現，也是增強新課程改革政策科學性和執行力的內在要求。雖然有政府的倡導和支持，但新課程改革中的民主參與水平還不容樂觀，公眾參與的范圍和發揮的作用還十分有限。這說明實現公眾對新課程改革的有效參與將是一個長期而艱巨的任務，但隨著政府部門決策觀念和行為的轉變，相關法規制度的完善，多種參與途徑的構建及公眾參與意識和參與能力的提高，民主參與在未來新課程改革中將發揮越來越重要的作用。

參考文獻

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