林業綜合行政執法的實踐與啟示

鄭有治

摘 要：分析尤溪縣林業行政執法現狀和問題，提出林業綜合行政執法的主要做法與運行機制，總結實施綜合行政執法的主要成效和啟示，為深化林業行政執法改革提供借鑒。

關鍵詞：行政執法；對策；啟示；林業

中圖分類號 F307.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）09-108-03

尤溪縣位于福建省中部，地處中亞熱帶，自然條件優越，森林資源豐富，是全國南方集體林區重點林業縣，也是國家林業局確定的集體林區林業產權制度改革試點縣和全國林業綜合執法第二批試點單位。全縣下轄8鎮7鄉，249個村委會，12個居委會，總人口42.5萬人，土地總面積34.2萬hm2，其中林業用地面積21.27萬hm2，森林覆蓋率73.3%。2012年林業總產值59.98億元，林業是尤溪經濟社會發展的重要公益事業和主導產業。隨著集體林權制度改革的不斷深化，林業經營主體呈現多元化、經營形式多樣化、林權結構分散化的新格局。在新的形勢下，森林資源保護管理面臨的新情況、新問題越來越多，這就需要改變以往執法方式，走上綜合執法的軌道，推進森林資源保護管理目標實現的最優化。

1 原有林業行政執法存在的主要問題

實施林業綜合行政執法以前，林業行政執法的方式多種多樣，有委托執法、專業執法等等，雖然都為森林資源的保護和林區秩序的安定穩定做出了一定的貢獻。但也存在著一些突出的問題。

1.1 執法力量分散 林業行政主管部門是林業行政執法的主體，內部設立了多個職能機構，按照職能委托相應的執法權，造成可以行使執法權的機構過多，從而導致執法力量分散，降低行政執法效率和力度。

1.2 執法職權不清 林業檢查站、林政稽查隊、林業站等執法隊伍執法職能交叉，執法責任不清，缺乏協調統一，往往出現“有利互相爭”、“無利互相推”的現象。

1.3 保障機制不順 林業行政執法單位大部分列為自收自支事業編制，沒有財撥工資和辦案經費，只能在罰沒款上繳按一定的比例返撥相應的經費，造成執法單位經費嚴重不足。有的只能以罰代刑，維持生計，縱容了違法現象的滋生，影響執法質量和執法效果。

1.4 素質參差不齊 林業行政執法隊伍中有臨時工、合同工等，法律知識相對薄弱，加之有的不注意學習積累，很容易造成執法不合法、執法不公等現象；少數執法人員甚至沒有辦理過行政案件。這些問題的存在在一定程度上影響了林業法律法規的全面貫徹實施。

1.5 監督不夠到位 林業行政執法和監督機構不完善，縣林業局雖明確了執法監督機構和人員，但在實際工作中大多數的執法監督是由相應執法職能機構承擔，其承擔執法任務的單位自己監督自己，力度和效果明顯達不到規定要求，缺乏必要的監督和制約機制。

2 林業行政執法改革的主要對策

長期以來，林業行政執法任務繁重，多頭執法、職權交叉和行政執法機構膨脹等問題比較突出。2005年，尤溪縣委、縣政府對實施林業綜合行政執法工作高度重視，下決心相對集中林業行政處罰權，合理調整、配置林業行政執法力量，以達到精簡機構、精簡人員、服務社會的目的。根據國家林業局試點工作要求，本著兩個相對分開、權責一致和精簡、統一、效能的基本原則，科學制定方案，認真組織實施。

2.1 嚴格職權劃分 縣林業局將法律賦予的林業行政處罰權，集中歸并委托給林業綜合行政執法大隊一家行使。除森林公安機關按國家林業局授權代行的林業行政處罰權外，其他機構不再承擔行政執法任務。林業綜合行政執法大隊的主要職責是：檢查和監督林業法律、法規、規章的實施；負責木材和野生動植物及其產品的運輸檢查、植物檢疫證件查驗；負責查處各類破壞森林、林木、林地，非法經營、加工、運輸木材及其產品、野生動植物及其產品，違反規定生產、經營林木種子、苗木，違反規定進行野外用火，違反植物檢疫和病蟲害防治規定等林業行政案件；協助林業主管部門做好林業法律、法規、政策宣傳；負責林業行政案件舉行聽證會議有關工作；負責林業行政復議、訴訟案件事務工作；承擔群眾控告、舉報件調查；承擔縣人民政府、縣林業主管部門交辦的其他工作。對案情復雜、社會危害大、查處難的林業行政案件可與森林公安聯合辦案，加大查處力度。

2.2 科學設置機構 林業綜合行政執法大隊為縣林業局直屬機構，擬副科級事業單位。內設綜合股、法制股和15個中隊（1個直屬中隊和14個基層中隊），各股、中隊為正股級規格，各中隊為執法大隊派出的不具有法人資格的機構。中隊根據木材流向，以鄉鎮為基本單位劃分中隊轄區，轄區內經省政府批準設立的林業檢查站由相應基層中隊管理，基層中隊按轄區行使行政處罰權，辦公場所設在所在地林業站。

2.3 合理設定崗位 2005年4月，經縣編制委員會批準，核定編制80名（約每0.33萬hm2林地配1人）。林業綜合行政執法大隊將林業檢查站、林政稽查隊合并在內，人員從林業內部從事林政執法現持有執法證的人員中經考核、競聘上崗、擇優錄用。林業綜合行政執法大隊設大隊長1名，主持執法大隊全面工作；副大隊長2名，協助大隊長工作；股長2名；各中隊設中隊長1名，由所在地林業站站長兼任；副中隊長1～2名，轄區內設有經省政府批準的林業道路檢查站的增設1名副中隊長。人員崗位設置側重基層中隊，中隊人員規模根據其轄區工作量大小配備。執法大隊副股級以上職務由縣林業局任免，一般工作人員由執法大隊聘任；除重大決策外，一般性工作和一般工作人員由執法大隊指揮、調度。

2.4 保障經費供給 林業綜合行政執法大隊實行“收支兩條線”管理。罰沒等款項收入全額上繳縣財政，費用由縣財政撥付。執法大隊實行財政二級預算，即縣林業局下的一級核算單位。人員工資、獎金、福利及經常性費用等每月核撥，工資由縣國庫統發；專項經費由執法大隊專題申請解決。

2.5 強化執法管理

2.5.1 實行持證上崗制度 隊員應具備廉潔奉公、忠于職守、熟悉相關法律和業務知識，具有工作所需的文化程度等條件，并經省人民政府或國家林業局培訓考試合格后持證上崗。為保證執法隊伍素質，凡未取得執法資格的隊員，不得上崗執法。

2.5.2 嚴格考核制度 林業綜合行政執法大隊建立健全崗位責任制、目標管理責任制，其工作實績按年度考評。根據考核情況確定獎懲標準，對連續2a考核不稱職的，取消其執法資格，并予以解聘。

2.5.3 實行輪崗、交流制度 中隊領導定期、不定期相互交流，普通隊員根據崗位需要適時交流。在一個執法區域內，原則上最長不超過2a。中隊內檢查員和稽查員要經常交流，由中隊報大隊備案后實施。

2.5.4 建立稽查和監督制度 縣林業局設立行政執法監督機構，配備專職督察人員，監察、糾正、查處林業行政執法活動中的違法、違紀違規和不作為的行為。林業綜合行政執法大隊公開辦事制度、辦事程序，設立投訴電話，建立值班制度，接受群眾投訴和監督；并建立行政執法責任人制度、錯案追究制度、錯案賠償制度。

2.5.5 強化監督制度 縣林業局職能部門定期對林業綜合行政執法大隊進行評議考核，評議考核情況報縣林業局備案。林業綜合行政執法大隊的培訓、考核、發證和監督等具體工作，由縣林業局法制和林政資源管理機構負責組織實施。

2.6 理順各方關系

2.6.1 正確處理與林業主管部門的關系 林業綜合行政執法大隊是縣林業局的直屬機構，林業主管部門與執法大隊是領導與被領導的關系。

2.6.2 正確處理與森林公安的關系 森林公安與林業綜合行政執法大隊在林業刑事與林業行政執法權上相對分開。

2.6.3 正確處理與基層林業站關系 林業綜合行政執法大隊與林業站同屬林業局的下屬單位，是林業管理重要的兩支力量，只是分工不同。通過加強協作、加強溝通、共享信息、共享資源，降低管理成本，提高行政效率。

2.6.4 正確處理與法制工作機構的關系 縣林業法制工作機構是縣林業局專司法制工作的機構，與執法大隊是監督和被監督的關系。

2.6.5 正確處理與檢測機構的關系 法定檢測機構提供客觀、公正的檢測服務，是行政執法的重要技術依托。執法大隊在林業行政案件查處過程中需要技術鑒定的，由技術機構承擔。技術機構獨立開展技術鑒定活動，對其鑒定結論承擔法律責任。

2.6.6 正確處理與其它部門的關系 林業行政執法涉及面廣、難度大，在違法行為處理上又有局限性和限制性，必須加強與兄弟單位的協作，形成齊抓共管的良好局面。

3 實施林業綜合行政執法的主要成效

尤溪縣林業綜合行政執法大隊于2005年5月1日運行。從運行情況看，總體態勢良好、過渡平穩、成效明顯。

3.1 依法行政意識明顯增強 集中行政處罰權的林業綜合行政執法大隊的成立和運行，不僅改變了以往林業行政執法過程中出現的多頭執法、難以協調、不便管理等較為混亂的狀況，而且還便于主管部門對行政執法過程的管理和監督。因此，全體執法人員依法行政的意識明顯增強，查處的林業行政案件，能夠堅持以事實為依據，以法律為準繩；能夠堅持程序法與實體法并重，做到程序合法、適用法律法規正確，依法行政，規范執法。到目前為止，僅發生一起行政復議，上級林業主管部門維持；沒有發生行政訴訟和行政賠償案件。

3.2 行政執法權威逐步樹立 執法人員在履行職責過程中，能夠依法辦案，秉公辦事，不為情所困，敢于堅持原則，知難而進，樹立了良好的形象。在違法行為人抗拒檢查，甚至威脅的情況下，執法人員毫不退縮，同違法分子作堅決的斗爭，體現了執法人員大無畏的精神，樹立了林業行政執法的權威。

3.3 林政資源管理得到強化

3.3.1 源頭管理進一步加強 案件涉及木材生產源頭的，對源頭情況全面追查，依法處理，在源頭上堵住資源流失的漏洞。

3.3.2 流通管理進一步強化 針對福銀高速公路通車后檢查站的驗證把關作用削弱這一情況，執法大隊加強對林區道路及高速互通口路段的巡查，強化了木材流通領域的打擊力度，促使木材運輸辦證數量明顯增加，同時源頭林業金費的收入明顯增多，對林區秩序的改善取得了較好效果。據統計，總體辦證數每車平均增加約20%。

3.3.3 企業管理進一步規范 加強對企業依法經營加工行為的監管，定期不定期對木材加工企業進行1～2次檢查，對違法行為較為嚴重的企業進行重點監管，并對違法行為記錄在案，作為企業年審的重要內容，促進加工企業依法經營加工。

3.4 執法聯手協作緊密

3.4.1 中隊間聯手互動 執法大隊建立縱向聯動機制，統一指揮、調度林業行政執法人員。

3.4.2 與森林公安、交警等部門聯手打擊 對案情復雜、社會危害大、查處難的林業行政案件組織聯合辦案，加大查處力度。

3.4.3 與局內部機構聯手監管 在查處林業行政案件過程中，發現林業站工作人員伐區管理不到位，檢驗員不按國標檢量等行為，加強與林業站、木材檢驗復檢辦公室協作，予以嚴肅處理，督促工作人員公平、公正履行職責。

3.4.4 與民間護林組織聯手合作 如與護林聯防協會合作，共同打擊違法分子。這樣對外形成了更強有力的打擊力度，對內協同局有關部門加強了對伐區設計、林木采伐和木材檢尺工作質量的檢查和監督，使林區秩序的穩定有了一個更為可靠的保證。

4 林業行政執法改革的啟示

林業綜合行政執法，對保護森林資源，維護林農、業主的合法權益，提高工作效率，維護法律權威都起到積極的作用，為加快林業發展提供有力保障。

4.1 有利于工作效率的提高 林業綜合行政執法由于執法權力相對集中，在實際工作中更易于明確其職責，減少扯皮、推諉等現象的發生，有利于森林資源保護管理工作的順利開展。由于擁有較全的林業行政處罰職能，林業綜合行政執法隊伍遇到各類林業行政管理相對人的違法違章行為時，均可以執法主體對其進行處罰，不存在爭權奪利互相推諉的問題，使違法行為得以迅速消除。另外，林業行政管理相對人的違法違章行為多屬綜合違法行為，即一個違法行為往往涉及多個林業職能部門和多個林業法律法規的禁止性規范，一個專業執法隊伍難以徹底消除這一違章行為。單一的執法隊伍依據各自的工作職能權限很難一下子奏效，而林業綜合行政執法隊伍集各家之能，即可快捷地處理，并能迅速消除其危害，達到提高工作效率，有效地維護林業生產經營秩序的目的。

4.2 有利于維護林農的合法權益 作為代表政府行使林業行政管理權力的職能部門，最主要的就是如何為林農、業主服務好，最大程度地發揮林業的各項功能，使林業管理落到實處，讓林農、業主受益。從目前情況看，只有對林業行政管理實行綜合執法才能維護好林農、業主的合法權益。一方面，由同一支隊伍對各種違反林業法律法規的行為進行處罰，不僅處罰標準能夠掌握較一致，做到公正執法，而且還可以有效地避免交叉、多頭執法，重復處罰。另一方面，實行綜合執法能保障群眾正常行使監督權力。執法人員出現了違規違紀行為，群眾找得到地方投訴，能有效地行使監督權力。

4.3 有利于更有效地實施行政處罰權 實行林業綜合行政執法，一方面可以精簡機構，將眾多、分散的人員合成一支隊伍，不僅指揮有力，政令暢通，而且由于一隊多能，必然能大幅度地降低政府行政執法成本，減少因多個專業執法隊伍所造成的政府行政開支，使政府能以較小的投入獲得最大化和最優化的社會效益。另一方面，行政處罰權被相對集中，由綜合執法部門實施，工作協調、步調一致，不再推諉扯皮，從而消除因部門之間職能交叉、多頭執法、推諉扯皮而產生的行政負面影響，積極主動地履行工作職責。

4.4 有利于建立一支高素質的林業執法隊伍 實行林業綜合行政執法，首先，保證了林業執法隊伍的相對穩定。林業行政處罰職能由綜合執法隊伍承擔，行政執法人員就可以按照有關規定，采取考試、考核等辦法，在符合條件的人員中擇優錄用。這樣，自然就把素質低的人員拒在林業行政執法隊伍之外，保證了林業行政執法隊伍的高起點、正規化建設。其次，有利于林業執法隊伍的統一管理。實行林業綜合行政執法，不僅能夠統一人、財、物的管理，更重要的是能夠做到對人員整體教育培訓，從政治素質、業務能力、組織紀律等方面統一培訓，提高隊伍的戰斗力，樹立林業行政執法隊伍良好的社會形象。第三，查處違規違紀強硬有力。由一個部門直接進行管理完全可以避免有令不行、有禁不止的現象，對違規違紀行為可以一查到底。有了一支文明、規范、高素質的林業行政執法隊伍，既為森林資源保護管理提供了隊伍保障，也為樹立林業形象打下堅實的基礎。 （責編：徐煥斗）