我國當前養老保險基金的保值增值芻議

陳彥斌

摘要：養老保險基金是職工年老退休后的養命錢，它關系到我國社會保障事業的長遠發展和整個社會的和諧穩定。當前我國養老保險基金面臨收支雙重壓力及資金隱性缺口的現實要求我們務必管好用好養老保險基金，對其保值增值進行深入思考具有重要的理論和現實意義。本文通過對我國養老保險基金投資管理現狀的分析，借鑒國外成功經驗，對如何投資運營養老保險基金使其保值增值提出合理的建議。

關鍵詞：養老保險基金；保值；增值；投資

全國社保基金理事會公布的2012年社保基金資產總規模為11082.75億元（由中央政府集中的社會保障基金），年均收益率7%，其中已實現收益率4.38%。我國人力資源和社會保障部公布的《2012年全國社會保險發展報告》中指出，2012年全國城鎮職工基本養老保險基金累計結存23941億元，其中財政專戶存款高達20170億元，債券投資僅為196億元，委托投資運營918億元。另據專業人士保守估計，目前我國養老保險基金缺口至少為2.2萬億元。

以上三組數據說明，全國社保基金理事會負責運營基金的收益率較往年有所提高，但投資運營的基金只是所有社保基金的一小部分，其中養老保險基金所占比例又甚低，目前養老保險投資收益難以填平歷年形成的養老保險基金缺口，更難減輕當期支付壓力。考慮到通貨膨脹因素，我國全部養老保險基金投資收益率較低，坐視通脹、坐等貶值問題嚴重。因此，必須高度重視養老保險基金保值增值問題，采取可行措施并付諸實際行動來改變目前養老保險基金投資運營體制。

一、當前養老保險基金保值增值存在的問題

我國養老保險基金投資體制低效，基金整體投資收益不高，基金貶值風險潛在增加，使得養老保險基金保值增值存在巨大壓力。我國當前養老保險基金保值增值主要存在以下問題。

1.基金投資管理模式集中而全國各地基金卻難以集中

2000年黨中央、國務院決定建立“全國社會保障基金”，同時設立“全國社會保障基金理事會”。全國社保基金是中央政府集中的社會保障戰略儲備，理事會負責管理社保基金，可以選擇并委托社保基金投資管理人、托管人對社保基金資產進行投資運作和托管。

這種高度集中的基金投資體制需要各縣（區）、各市、各省（市）層層將社保資金逐級上解，匯聚在一起，然后通過社保基金理事會將大部分基金委托給基金投資管理人進行有目標、有組合的運營投資。但是，目前要將基金快速集中有很大的現實困難，無論在時間上還是空間上由于種種原因都很難做到。當然，各地也可以委托社保基金理事會投運營養老保險基金，但由于各地與理事會協商和契約所需要的時間較長，況且市級以下很難直接委托理事會管理基金，這種低效率的缺點顯露無疑。

2.各地基金碎片化管理降低了規模效應

在養老保險地方統籌的背景下，存在各市縣基金存儲分散、規模相對較小的問題，雖然一些省份實現了省級統籌，基金實行省級核算，可以在全省范圍內調劑，但調劑金額較小，結存基金仍存儲在市縣各地。目前，全國已形成2000多個小規模基金，這些基金缺少保值增值的手段和機制，難以形成投資的規模效應和組合投資的風險分散基礎。筆者所在的市有十幾個縣（區），每個縣（區）養老保險基金歷年滾存結余從4000萬元到2億元不等，除了年底上下級之間的調劑金外，很大部分的基金各自分散管理，既不投資也不上解上級，最多買幾百萬國債以應付審計檢查是否投資。所以，由各個縣碎片化管理的基金由于難以聚集到一起而失去了規模化效益，成為不可忽視的一大問題。

3.投資工具單一且投資渠道狹窄

存儲于各地的養老保險基金只能將少部分投資于專項政府債券，收益率雖然穩定但是投資數額少且收益低，其余大部分養老保險基金只能以銀行儲蓄的形式存在，回報率參照銀行三個月定期存款實行優惠利率，但以前年度利息率處于一個低水平狀態，社保基金獲得的利息收入可想而知。以上全部收益都難以抵消同期通貨膨脹帶來的損失，更別說填補歷史形成的基金缺口，大部分養老保險基金只能存于商業銀行被其用來盈利，這種單一的投資渠道帶來的弊端成為不爭的事實。

4.過度重視安全性而忽視了收益性

我國金融體制在不斷改革和發展，可政府對養老保險的管理卻相對保守。養老保險基金自身的特殊性決定了其投資運營必須貫徹三個基本原則：安全性原則，即必須保障投資本金及時、足額收回，這是社會保險基金投資必須遵循的一個最基本的原則；收益性原則，即在確保基金安全的前提下，力求獲得一定的收益，這是基金保值增值的基本要求；流動性原則，是指基金將投資資產轉變為現金的難易程度和速度，其他非貨幣性資產可以隨時變現，以滿足隨時可能支付的需要。

我國各級社保部門在管理養老保險基金上堅守最基本的原則，特別是上海社保基金案發生后，在人們對社保基金較為敏感的形勢下，基層養老保險經辦機構無人敢大談養老保險基金的收益問題，因為提高收益意味著加大風險，高風險又意味著社會保障的不穩定因素和不可持續性增加。這種只重視安全而忽視收益的想法和做法，使得社保基金特別是養老保險基金的保值增值任重道遠。

二、國外養老保險基金增值的成功經驗

現代養老保險制度于19世紀80年代誕生于西方，二戰后在世界大范圍得到較大發展，20世紀末各國對傳統養老保險模式進行了改革。由于各國政治體制、法律環境、監管體系和市場化程度的不同，在養老保險的投資運營方式上有很大不同，有范圍地允許養老保險基金進入資本市場是共同的特點。一些國家的具體情況如下。

1.“三支柱”分層投資管理養老保險基金

美國養老保險結構可以稱作“三支柱”：第一層是聯邦的基礎養老金，其基金運營方式是現收現付制，略有結余就購買美國國債；第二層是企業年金和補充養老保險金；第三層是個人養老儲蓄賬戶。除了第一個層次的養老金外，其他兩個層次的養老保險基金都是市場化或準市場化運作。由于美國有發達的資本市場和監管機制，他們的金融工具種類較多，投資渠道廣泛，包括市場票據、銀行存款、政府債券、私人債券、股票、抵押、貸款、財產、國外資產和其他資產等，其中股票和債券占很大比例。由于發達的金融市場、先進的監管體系、完善的法律制度、輕松自由的投資環境使得養老保險基金投資收益相當令人滿意。

2.以私營化運營養老保險基金使其保值增值

以智利為代表的私營化管理運營基金為典型代表，建立私營競爭性的社保制度，主要是組建養老保險基金管理公司，投資政府債券、公司債券、抵押債券和外國投資。政府嚴格立法規范市場化的運作，取得了較好的收益水平，成為國際社會備受關注的社保熱點研究領域并帶動和影響世界其他國家實施養老保險基金的私營化、市場化改革。

3.基金管理和投資運營高度集中統一

以新加坡為代表，設立中央公積金管理局，既負責社保基金的日常支付又負責實施基金管理和投資運營，要求所屬會員在進行投資時只能是公積金局規定的品種。投資范圍從為雇員退休后提供生活保障到購買政府公債，從政府將其用于建設發展項目到允許黃金、債券、股票等金融商品，投資的范圍和種類較多，但要求選擇風險小收益穩定的投資對象，取得了相對穩定的基金增值成績。

三、我國養老保險基金保值增值應采取的措施

針對我國養老保險基金面臨的貶值問題，借鑒國外成功經驗，結合我國具體實際，養老保險基金既不能“圈養”貶值，也不能不加選擇地“放養”于不成熟的資本市場，要提升當前養老保險統籌的層次，拓寬和創新投資渠道，而不是簡單地進入傳統資本市場、簡單地選擇現有金融工具，還得提升基層基金管理人員的基金運營水平。

1.養老保險必須由省級統籌過渡到全國統籌

我國養老保險基金必須結束現在各地分散化、碎片化管理的現狀，提高統籌層次，高度集中統一管理養老保險基金，將縣、市、省各級養老保險基金匯集到中央一級，由統一的機構統籌規劃基金保值增值，可以形成規模效應，更好地遵循“大數法則”，更利于采取組合投資分散非系統性風險，以實現更高的投資回報率。

2.適度擴大養老保險基金進入資本市場的范圍

我國養老保險基金僅通過存銀行、買國債的投資方式難以實現保值增值目標，即使是全國社保基金理事會的投資范圍也限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券，但目前種類相對較少。考慮到我國日漸完善的資本市場，又有人社部、銀監會、證監會和保監會的聯合監管，養老保險基金在股票、企業債券、公司債券的投資范圍可以適當擴大，建議我國養老保險基金投資于更大范圍的資本市場，可以進行多元化資產配置，配置國債、國有企業債券、金融債券和部分優質國有股，企業年金還可以在更大范圍內投資盈利。擴大投資范圍既可以規避系統性風險，也可以規避非系統性風險。

3.改變基層養老保險機構基金低水平管理的現實

基層（市、縣）養老保險經辦機構由于人員有限，業務經辦任務繁重，目前大多只停留在業務經辦管理的層次，沒有專人去思考養老保險基金的保值增值問題，也沒有過多的投資渠道可以選擇。他們只將養老保險征繳收入按時繳存財政專戶，財政社保基金管理部門也只是買一點短期國債為了應付審計。在商業銀行的游說下，一些社保基金存儲部門就不去大規模地購買國債，商業銀行可以有足夠的存款結余以發放商業貸款去盈利。國家應該在各個社保經辦地區設立專門管理基金的崗位或機構并直接受上級部門監管，經常分析基金的結余、短缺、盈利、風險等情況，及時與上級基金管理部門溝通并按時將基金上解到上一級最后匯集到中央去做投資管理，即讓每個“小水池”的水能“活”起來，源源不斷地匯聚到社保基金的“大海”中去。

參考文獻：

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（作者單位：山西省忻州市保德縣社會勞動保險事業所）