我國大學章程“缺位”的思考

孔慶聰

摘 要 大學章程是實現自主辦學的重要保證。各高校雖相繼出臺大學章程，但目前大學章程仍處于缺位狀態。其原因包括：章程法律效力薄弱；政府行政干涉泛化；既得利益者的阻隔；文本表述抽象缺操作性以及內容雷同無特色性。

關鍵詞 大學章程 效力 政府

中圖分類號：G522 文獻標識碼：A

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，完善中國特色現代大學制度，要加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。大學章程對于大學而言，就像憲法對于國家的地位和作用一樣，因此，有“大學憲法”之稱。①然而，我國大部分高校并沒制定章程，包括北大等一流大學。即使已制定章程的高校，也是束之高閣，這是值得深思的問題，即大學章程為什么會“缺位”。

1 深層原因：環境制度因素

1.1 章程法律效力薄弱

從源頭追溯，著名的達特茅斯學院訴伍德沃德案，使公共權力不再有機會干涉大學章程。章程被放到國家、州法律的地位，神圣不可侵犯。我國近代最早章程《京師大學堂章程》對大學堂的辦學宗旨、課程設置、管理體制等作出規定，但由于各省學堂均由大學堂統轄，所有學堂的章程都要照京師大學堂章程規定，京師大學堂實際是當時教育法規，與今天大學章程截然不同。

從現實分析，《高等教育法》明確規定，設立學校須向教育行政主管部門報送學校章程等材料，換言之，只有報送章程，被批準設立后，“學校”在法律上才是存在的。然而沒制定章程的高校也在照常運作，即使已制定的大學章程也沒有明確的效力淵源，使高校在實施中潛伏著大量法律糾紛，章程的現實價值不能體現，使章程處于可有可無的處境。從這一點說，章程法律效力極為薄弱，基本上沒國外章程的法律權威地位。

從立法角度審視，章程作為法律文本，應提交學校舉辦者所在的同級人大機構討論審議，這樣才具有法律效力。如教育部直屬高校的章程，應提交全國人大常委會討論審議，進而頒布；②通過立法程序制定的章程，才能明確各方權責邊界，督促教育部門放權，而我國章程制定主要在高校內部，由學起草，報教育主管部門審批而制定，較大程度上只是行政規章，無法約束政府的行為，也得不到司法機關認可。

1.2 政府行政干涉泛化

章程作為大學的“憲章”，是保障大學辦學自主權，明確政府和學校，以及學校內部權責的重要法律文本。龍宗智認為《高等教育法》雖然規定了大學具有法人地位，但僅是在經濟交往中是個平等的經濟主體，是民事主體，具有法人地位。大學在與政府的關系上，大學辦學自主權內涵比較模糊，在法律、制度上不清晰，權責邊界都不清楚。③

人事任免和財政控制是影響高校自主權的兩大基本權利，我國大學在校領導的確定上采取的是任命制，而非公開遴選，這與《辦法》規定的“章程應規定，學校負責人的產生與任命機制”相悖。財政控制上，由于公辦高校依靠政府辦學，政府以實行行政審批和評估方式，將審批、評估與撥款緊密聯系在一起，使政府的撥款行為和撥款后管理行為界限模糊。同時，自國家和政府對高校的撥款力度向重點大學和重點學科傾斜，對資源的追求導致高校盲目升格，加之各高校的社會地位截然不同，在這種社會語境下，章程所要體現的立足自身、彰顯的辦學特色顯得蒼白無力。

另一方面，高校的管理行為是在政府框架下進行的。正如朱清時所說，在教育體制行政化背景下，政府把學術機構當作行政機構來管理。④政府對高校的管理可謂面面俱到。在機構設置、教學科研管理、財務和資產等各領域都制定了具體政策，大學自主空間很有限，大學按照這些具體政策執行即可，可以說，各項管理行為都可在政府的政策文件中找到依據，大學運轉的基本前提非大學章程而是政府下發的各項政策，這種“政府化”長期作用的結果，使大學各級領導形成按照指示辦事的習慣，章程在一定程度上成為“沒用”的原則性章程。

1.3 既得利益者的阻隔

這里既得利益者主要指大學的行政官員，大學里學術成果與行政職位的主要區別在于，學術成果歸于個人，以提高個人名譽和鞏固學術地位，這種名譽和學術地位不因職位的變動而變化，伴隨著學術生涯的一生。而行政職位則與特定職位有關，只有在一定的職位上才有機會獲其相關的權利和資源。這種區別導致行政官員以資源優勢獲取學術利益的沖動，學術人員紛紛從政，形成學術上的“行政尋租”。大學官員壟斷學術資源、項目資源、會議資源，權力壟斷資源最終形成既得利益集團。大學官員利用資源自肥，以各種方式撈項目，并通過項目來掩蓋官員們的灰色收入，項目成了大學官員腐敗的保護傘。⑤從而導致政學不分，最終敗壞學校的學術風氣。而大學章程追求學術自由、共同治理，權力共享、各方權力的監督與制衡。制定章程者為大學官員，而章程所要改革的對象亦是大學官員，這不符合人的本性，已有行政權力也不會被自我否定。既得利益的阻礙成為改革中的重要阻力，正如近年來的“去行政化”改革，收效甚微。

2 直接原因：文本建設因素

環境制度因素的直接結果導致了大學章程的文本建設存在科學性不強，操作性較弱，特色性缺乏，雷同度高等一系列的問題。

2.1 表述抽象缺操作性

由于我國較多大學都是建校后才著手章程文本建設，一方面要滿足相關教育法律法規，按照 《高等教育法》第28條的要求，應對高校評估與上級考核的要求；另一方面又不能與大學已存在的各項規章制度相抵觸， 使得章程基本上是國家現行教育法律、法規與學校制度的機械結合，造成了章程充滿空洞口號式的原則性規定。存在大學內部管理的一些重要關系的規定不明確、章程制定和修改的主體以及程序不嚴謹、學校與基層學術組織的關系界定模糊等問題。

例如大學章程關于紀律檢查委員會的規定：“檢查黨的路線、方針、政策、決議及學校重大決策的執行情況，保障和促進學校各項事業健康發展。”但如何檢查執行情況，如何操作，在章程中并沒有體現出來。與國外的大學章程相比，如耶魯大學章程關于土地與建筑委員會的有關規定：“在校長向董事會做陳述前，向校長解釋方案并提供意見、建議，改委員會在請求董事會資金撥給（而不是已批準資金的發放）前，需向財務委員會提交相關財務報告，財務委員會在收到請求后需向校長提供自己的意見判斷，再由校長提交董事會正式審議。”⑥可見，大學章程要克服抽象、缺乏操作性的弊端，應該借鑒國外大學經驗，面對錯綜復雜的問題，確立實質性的內容，真正起到指導作用，而不是空泛如水。

2.2 內容雷同無特色性

每所大學在其發展過程中會形成自己獨特的文化底蘊、辦學理念、發展路徑和人才培養目標，這些應在章程中得到體現。但從章程內容橫向比較看，文本存在嚴重雷同現象，在大學使命表述上，重點大學一般都以建設高水平研究型大學、 世界知名的一流大學為目標。較多地體現了時代精神，而缺乏了對本身的優秀辦學傳統進行提煉和升華。

而同為美國常青藤成員的康奈爾大學和耶魯大學在大學使命的表述上卻有著鮮明的個性特色，康奈爾作為具有“公私合營”特點的大學，表述為：“作為一個學習共同體，旨在通過不斷地拓展知識前沿為社會培養未來的領袖人才；作為州捐贈土地的受贈方，我們通過自身的努力服務于我們的校友、社區、州、民族和全世界。”⑦其大學使命體現了為國家和全世界培養杰出人才，也突出了作為土地受贈方服務于社區、州的特點。耶魯大學使命則顯得簡短：“為國家和世界培養領袖，保護、傳授、推進和豐富知識與文化。”楊福家在解讀大學的使命和內涵提到：“假如使命只有‘傳授知識，那么對美國近4000所大學與學院都適用；加上‘推進和豐富，只有3%的大學能夠勝任；再加上‘文化兩字，就只剩1%；至于能夠涉及‘保護知識和文化的，只怕不足3‰。總之，大學的使命要有差別性、特殊性，如果一所大學的使命什么學校都能用，那它的表述就不很貼切了。”⑧

我國大學章程缺位是多重因素共同作用的結果，要改變目前章程缺位的現象，不僅需要從本文建設方面加以修整，明確各職責分工，規范程序性規定，做到表述清晰，操作性強，個性鮮明。同時，還需要從環境制度方面著手改革，沒有環境制度的根本改變，再完美再周詳的大學章程也易淪為一紙空文，建立現代大學制度也會成為泡影。

注釋

① 顧海兵.海外大學章程：評介及借鑒[J].科學中國人，2011（2）.

② 熊丙奇.如何讓大學章程成為大學“憲章”[N].東方早報，2012-1-11（23）.

③ 馬國川.大學名校長訪談錄[M].北京：華夏出版社，2010：97.

④ 馬國川.大學名校長訪談錄[M].北京：華夏出版社，2010：183.

⑤ 木然.大學已經形成官員既得利益集團[EB/OL]. http：//view.news.qq.com/a/20120113/000042.htm， 2012-01-13/2012-06-20.

⑥ 湛中樂.大學章程精選[M].北京：中國法制出版社，2010.

⑦ 張蘇彤.大學章程的國際比較：來自中美兩國六校的樣本[J].中國高教研究，2010（10）.

⑧ 楊福家.大學的使命與文化內涵[EB/OL].http：//news.163.com/07/0902/06 /3NC7S6B6000121EP.html， 2007-09-02/2012-06-20.