當前銀行結售匯市場準入管理面臨的困難與對策

王曉毛 柏宏 劉進新

2007年4月，國家外匯管理局對銀行結售匯業務的市場準入和退出管理方式進行了調整，銀行分支機構經營結售業務由核準制準入管理改為備案制準入管理，大大降低了結售匯準入門檻，備案手續進一步簡化，有效促進了銀行結售匯業務發展。但從常德市銀行結售匯業務市場準入管理過程中，我們也發現目前結售匯備案制準入管理也面臨著諸多困難，事前、事中、事后管理的一些薄弱環節亟待加強。

一、當前銀行結售匯市場準入管理面臨的困難

（一）部分銀行業務開辦存在盲目狀況。各外匯指定銀行為搶占先機，拓展外匯業務，爭取更大市場份額，在申請開辦外匯業務之初往往存在盲目行為，有些機構備案后一直未開辦過外匯業務。據統計，目前該市有15個網點有開外匯業務資格但一直未開辦過業務，其中工行1家、農行2家，建行10家，交行1家、郵政銀行1家。同時部分網點業務量較小，造成嚴重資源浪費，如中行系統2012年業務量在100筆、金額在50萬美元以下的網點有6家；建行系統2012年業務量在50筆、金額在30萬美元以下的網點有18家。

（二）部分銀行外匯業務準入管理不到位。如該市郵儲銀行所屬下南門支行原為其二級支行，后經銀監局同意遷址更名為建設路支行，但未辦外匯業務，在原網點新增下南門營業所（屬郵政局管理，但懸掛郵儲銀行金融許可證），原有外匯業務也由新增的營業所承接辦理，該行簡單認為營業地址沒變、名稱未作大的改變，未向外匯局進行信息變更和新機構業務準入備案。再如，該市農、中、建等3家市級銀行開辦了遠期結售匯業務，但在外匯局留存檔案資料中顯示只有農行進行了遠期結售匯業務備案。

（三）部分銀行機構信息變更備案不規范。調查發現，該市大多外匯指定銀行考慮的是業務拓展，一般只注重結售匯業務市場準入的備案，往往放松了對機構遷址、更名后按規定向外匯局進行變更備案的管理。如該市工行、農行各有1家機構經銀監局同意遷址或更名后，中行有3家營業網點經銀監局同意遷址更名后，均未及時向外匯局報備《銀行經營即期結售匯業務機構信息變更備案表》。

（四）部分銀行營業網點業務停辦不報備。調查了解，該市中行系統于2007-2009年先后撤并了4個外匯業務營運網點，隨著網點撤銷、人員分流，均未按規定提前向外匯局報備《銀行停辦即期結售匯業務備案表》。再如該市工行、農行各有一個外幣代兌機構，因酒店停營后難以找到酒店老板辦理外幣兌換停辦事宜，導致退出多年一直未向外匯局進行業務停辦備案。

（五）金融機構標識碼維護意識普遍較差。據對機構信息清理，發現銀行在申請結售匯業務市場準入賦碼后，外匯指定銀行往往忽視金融機構標識碼的維護，普遍存在著金融機構標識碼維護不到位情況，造成外匯局代碼系統信息與實際情況不符，有的機構退出未報告代碼停用，有的信息變更后未及時進行維護。如該市代碼系統中有108個備案機構，但實際只有102個存在；代碼系統中有近三成機構升格后未申請代碼維護，導致代碼系統中的名稱與金融許可證登記名稱不符。

（六）結售匯業務管理制度建立隨意性強。通過近年來對銀行結售匯市場準入業務資料審核，發現一些銀行的結售匯業務內控制度照搬照抄現象嚴重，均照搬上級行制度文件原版，沒有制定適宜本行機構網點實際的內控制度，更談不上建立單獨的結售匯管理制度，有些行報送的內控制度是三年前，已嚴重過時，新的外匯法規內容沒有及時更新到內部操作規程中，致使制度建設與網點自身實際業務脫節，沒有針對性，缺乏約束力。

二、造成結售匯市場準入管理困難的原因分析

（一）備案制準入管理機制先天缺陷。一方面，現行外匯業務許可呈模糊管理狀態，在業務范圍許可上由銀監局規定頒證，在市場準入上由外匯局核準或備案，存在管理兩張皮現象。另一方面，由于對基層分支行備案制準入條件要求較低，部分銀行以鋪攤頭搶市場為先導，業務品種貪大求全，業務拓展不計成本，盲目申請結售匯業務授權，將其當作“任務” 、“目標”和考評指標來完成，普遍存在“重申請、疏管理”，以致出現較多零業務網點。再一方面，現行外匯管理體制改革后，外匯局大多精力都放在了非現場監測分析、核查工作上，實行備案制準入管理，但未明確分支局對哪些不予備案，基層分支局很難把握，外匯局一般只注重材料審核，對條件符合、資料齊全的都給準許，很少有否決的。

（二）部分銀行外匯政策法規意識淡薄。銀行反映，作為金融企業，他們考慮較多的是業務規模、經營效益，對外匯從業人員業務培訓較多是業務操作，而較少考慮外匯改革后既要當好操作員又要當好監督員，加之現行外匯政策文件較多而且變化較快，外匯營業網點經辦人員調動頻繁等多重因素，從業人員一般只懂得業務操作，對外匯業務監督管理知曉不多，特別是對結售匯業務市場準入、變更、退出等管理不到位，個別銀行網點信息變更后長時間不向外匯局辦理備案登記，大大影響了外匯管理法律法規執行效果。如該市中行、建行業務管理人員對遠期結售業務準入政策理解有誤，簡單認為其上級行已經準入，并有業務準入接口，故而未向外匯局進行準入備案。

（三）外匯業務市場準入管理手段滯后。一方面，在現行基層分支行結售匯業務市場準入備案制管理體制下，機構信息管理更多的是依賴銀行主動備案，外匯局對于遲備案或未備案而開辦結售匯業務的很難及時發現。另一方面，目前外匯局對銀行外匯業務市場準入實行的是手工備案管理，沒有實現網上系統業務準入，銀行一經初始準入備案賦碼后再開辦其它外匯業務，外匯局也很少及時發現，即使發現也已形成事實。再一方面，匯發（2007）20號文件第五條規定：被授權機構如發生重大違規行為受到外匯局處罰，自執行處罰決定之日起6個月內，該機構的原上級授權行不得新授權下轄機構開辦結售匯業務。但實際操作中，由于信息不對稱，外匯局很難知曉其上級行的授權資質情況，也就不便進行準入備案管理。

（四）外匯指定銀行內控管理不到位。在近年對銀行結售匯業務專項檢查中，發現帶普遍性的問題是內控管理欠規范，業務操作制度較多，內控管理特別是法律法規執行監督措施較少，而且落實不到位，一線操作人員忙于日常業務，重于業務指標完成而疏于業務知識學習與政策水平的提升，對制度規定知之甚少，制度成了寫在紙上的一紙空文，掛在室內的展品擺設。

（五）市場準入監管處罰面臨著兩難。一方面是法規處罰額度規定僵化。新修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》第四十六條規定“未經批準擅自經營結匯、售匯業務的，由外匯管理機關責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得50萬元以上的，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；情節嚴重的，由有關主管部門責令停業整頓或者吊銷業務許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”對總行、分支行甚至分理處，處罰額度明顯過于僵化。另一方面，基層支行甚至分理處、營業所外匯業務量一般較小，有的全年不到1萬美元甚至更低，有的甚至不故意而為，按《條例》進行查處金融機構確實難以承受。這種兩難局面在很大程度上掣肘了外匯業務市場準入管理。

三、政策建議

（一）完善備案制準入管理機制。一方面，建議由外匯局單獨頒發外匯業務許可證，或規定經由外匯局許可銀行外匯業務市場準入后銀監局再行頒發有經營外匯相關業務資質的金融許可證，建立與銀監系統的溝通機制，從源頭掌握銀行機構準入、變更信息，提高外匯業務市場準入管理效率。另一方面，適當下放外匯業務準入審批權，改備案管理為一定程度的核準+備案管理，或者完善現行備案管理規定，賦予基層基層分支局一定的備案否決權，從業務發展實際需要進行核準或備案，從整合人力資源、節約業務營運成本的角度出發，優化外匯業務機構網點配置，對已準入的要跟蹤監管，可設定核準后6個月內無業務發生予以取消資格的規定，對業務量始終發展較緩的予以合并的規定，減少資源浪費。

（二）嚴格外匯業務市場準入管理。一方面，各外匯指定銀行應在加強外匯人員業務知識培訓的基礎上，加強外匯政策法規教育，提高外匯政策法規意識，增強銀行機構執行外匯政策的自覺性。另一方面，各外匯指定銀行應建立機構信息管理長效機制，適當保持外匯從業人員的穩定性，加強機構管理人員交接環節管理，確保機構信息管理工作到位。同時，各外匯指定銀行應加強機構信息檔案管理，及時將業務、機構信息資料整理歸檔，保證資料齊全、規范。

（三）加大市場準入違規查處力度。一方面，總局應完善相關法律法規，細化市場準入違規處罰規定，區分違規主體大小、違規情節輕重，盡量做到政策規定既具權威性，又具人性化。另一方面，外匯局應建立和完善違規信息披露制度，對于銀行機構網點信息變更備案超限期或擅辦結售匯業務的違規行為公開披露，加大違規行為查處力度，對部分銀行違規結售匯業務市場準入行為區分是善意違規，還是惡意違規，對惡意違規的要從重從嚴查處，對善意違規的可適當減輕、從輕或免于處罰，增強金融機構備案管理意識。

（四）督促外匯銀行完善內部管理。一方面，外匯局應督促銀行根據外匯政策和業務發展及時修訂、完善相關操作規程，將制度精細化，明確各部門和各崗位工作職責，建立和完善內部聯動機制，加強部門之間的溝通協調，嚴格履行代位監管職責，確保各項外匯管理政策落實到位。另一方面，外匯分支局要依據新形勢對轄內外匯指定銀行開展更具針對性的專項培訓，解決銀行總行-分行-支行-網點逐級傳遞式培訓效果不佳的問題，對銀行網點經營結售匯業務進行正確引導，防止銀行同業惡意競爭和盲目跟進，保障各級銀行主體穩健經營結售匯業務，推進外匯市場有序發展。

（五）改進外匯市場準入管理手段。一方面，建議總局在應用服務平臺下增設《結售匯市場準入與退出管理信息系統》子系統，區分業務種類準許銀行接入不同業務系統接點，實現結售匯市場準入、變更、退出網上管理，形成完整的準入機構信息庫，方便機構信息調閱、查詢，進一步提高工作效率。另一方面，建立銀行結售匯業務市場準入授權信息批露管理機制，實現外匯局與銀行間結售匯業務市場準入授權信息共享，真正實現銀行結售匯市場準入管理工作的科學化、規范化。