養(yǎng)老金“雙軌制”負(fù)面效應(yīng)與改革路徑

趙國(guó)運(yùn)

【摘要】養(yǎng)老金“雙軌制”作為漸進(jìn)式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的特殊產(chǎn)物，其公平性亦日益受到廣泛質(zhì)疑。文章在探究養(yǎng)老金“雙軌制”形成的歷史沿革的基礎(chǔ)上，深入剖析其存在的主要負(fù)面效應(yīng)，繼而指出改革養(yǎng)老金“雙軌制”的基本路徑。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金“雙軌制”；負(fù)面效應(yīng)；改革路徑

根據(jù)2012年7月10日全國(guó)老齡辦發(fā)布的《2011年度中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2011年我國(guó)60歲以上的老年人口為1.8499億，占總?cè)丝诘?3.7%，與2010年第六次全國(guó)人口普查相比上升了0.4個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)在1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)后，人口老齡化問(wèn)題日趨凸顯。當(dāng)前在探討是延遲退休年齡還是全面放開(kāi)二胎政策的同時(shí)，養(yǎng)老金“雙軌制”作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的特殊產(chǎn)物，其公平性亦日益受到廣泛質(zhì)疑。

一、養(yǎng)老金“雙軌制”形成的歷史沿革

1991年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出建立由國(guó)家、企業(yè)和職工個(gè)人三方負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度。1995年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式。1997年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，統(tǒng)一了繳費(fèi)比例、個(gè)人賬戶規(guī)模、基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法以及管理辦法，正式確立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

此后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一直圍繞企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行。對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，“十五”計(jì)劃綱要明確提出“適時(shí)改革并完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，十七大報(bào)告則要求“促進(jìn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。2008年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市進(jìn)行先期試點(diǎn)。隨后人力資源和社會(huì)保障部于2009年1月正式下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》。但該項(xiàng)改革僅限于事業(yè)單位領(lǐng)域，機(jī)關(guān)仍未啟動(dòng)改革。由于種種原因改革試點(diǎn)工作實(shí)際進(jìn)展十分緩慢，試點(diǎn)政策至今也未正式實(shí)施。

二、養(yǎng)老金“雙軌制”存在的負(fù)面效應(yīng)

（一）社會(huì)公平正義缺失，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定

“公平正義”作為一種基本道德要求和品質(zhì)，是社會(huì)制度以及社會(huì)活動(dòng)的重要道德性質(zhì)。現(xiàn)行的養(yǎng)老金“雙軌制”有悖于社會(huì)公平正義的基本原則。和諧社會(huì)必定是公平正義的社會(huì)，離開(kāi)公平正義的“和諧”是一種偽和諧。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)上是公共資源在養(yǎng)老領(lǐng)域的一種分配機(jī)制，因而應(yīng)該具有公平性的特征，其機(jī)會(huì)均等主要體現(xiàn)在保障范圍、保障過(guò)程以及保障待遇的公平性，具體則表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率及替代率。

（二）替代率差異懸殊，不利于縮小貧富差距

養(yǎng)老金“雙軌制”造成養(yǎng)老金替代率“政高企低”，且懸殊較大，不利于縮小貧富差距。世界銀行認(rèn)為，基本維持退休前生活水平養(yǎng)老金替代率應(yīng)不低于70%，國(guó)際勞工組織認(rèn)為養(yǎng)老金替代率最低標(biāo)準(zhǔn)為55%。我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金目標(biāo)替代率為58.5%，盡管自2005年至2013年，國(guó)家連續(xù)八年九次提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，目前實(shí)際水平為40%-50%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金替代率為100%左右。

（三）阻礙人才合理流動(dòng)，不利于人力資源優(yōu)化配置

養(yǎng)老金在一定程度上是一種勞動(dòng)者收入的延期支付，是勞動(dòng)者收入在其一生中的平滑機(jī)制。其實(shí)現(xiàn)行養(yǎng)老金“雙軌制”對(duì)社會(huì)就業(yè)平衡和人才合理流動(dòng)的影響已逐漸顯現(xiàn)。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分設(shè)，且造成兩者待遇水平難以相互銜接，直接后果是制約了兩部門(mén)之間人員的合理流動(dòng)。

三、養(yǎng)老金“雙軌制”改革的基本路徑

（一）以建立統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為切入點(diǎn)

建立全民平等參與的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為養(yǎng)老金“雙軌制”改革的切入點(diǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工一樣參加社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位也按個(gè)人8%、單位20%的比例繳費(fèi)，同時(shí)根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)特點(diǎn)可以相應(yīng)地考慮建立職業(yè)年金制度。這樣，全體社會(huì)成員得以享受統(tǒng)一基本的養(yǎng)老保障。目前，國(guó)家法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民。

（二）采取分段方式，梯次進(jìn)行改革

根據(jù)2012年6月發(fā)布的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，“十二五”期間“在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。其實(shí)漸進(jìn)式改革是在試錯(cuò)中實(shí)現(xiàn)制度變遷的，而分類處理、分步實(shí)施是其中一個(gè)重要的基本原則。養(yǎng)老金“雙軌制”改革應(yīng)先易后難，由淺入深，“老人老辦法、新人新制度、中人選擇過(guò)渡辦法”是其應(yīng)遵循的根本原則。其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)是合理確定改革后各類退休人員的實(shí)際待遇水平，從而減少利益沖突和改革阻力。

（三）以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老待遇公平為改革目標(biāo)

養(yǎng)老金“雙軌制”改革應(yīng)以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老待遇公平為最終目標(biāo)，避免政策制定者優(yōu)先保障自身利益，必須堅(jiān)持“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，合理制衡政策制定者、實(shí)施者、受益者多重身份之間存在的利益沖突，逐步縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間的待遇差距，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。養(yǎng)老是社會(huì)文明進(jìn)步與和諧發(fā)展的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，社會(huì)公平是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要價(jià)值選擇，應(yīng)不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、提高其統(tǒng)籌層次，確保所有公民在年老后生活處于困難時(shí)均能“一視同仁”地得到國(guó)家的幫助。

（四）完善公平正義的利益表達(dá)機(jī)制，推進(jìn)改革不斷深入

建立和完善公平正義的利益表達(dá)機(jī)制，是協(xié)調(diào)養(yǎng)老金“雙軌制”改革各方利益關(guān)系的關(guān)鍵前提。改革過(guò)程中，在政府層面建立公平、開(kāi)放、多維度的利益表達(dá)機(jī)制，為養(yǎng)老金“雙軌制”改革涉及的不同群體提供公平表達(dá)利益的平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)公眾理性、有序的表達(dá)利益訴求。同時(shí)充分發(fā)揮人大、政協(xié)和新聞媒體的利益表達(dá)功能，進(jìn)一步發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織的作用，有效疏通相關(guān)利益群體合理化的利益表達(dá)渠道。

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