主體功能區(qū)劃視角下四川經濟發(fā)展路徑選擇

鄧文英

四川省主體功能區(qū)的劃分要堅持促進五大經濟區(qū)分工協(xié)調發(fā)展、推進四大城市群集聚、鞏固農業(yè)基地戰(zhàn)略地位、強化生態(tài)環(huán)境保護和促進資源開發(fā)利用的思路，不同的功能區(qū)有不同的特點，要采取不同的發(fā)展路徑，實現區(qū)域的主體功能。

主體功能區(qū)的功能定位

推進形成主體功能區(qū)對于推進形成人口、經濟和資源環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局，加快轉變經濟發(fā)展方式，促進經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定具有重要戰(zhàn)略意義。

根據《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，基于資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，國土空間要劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)（包括農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)。

四川省主體功能區(qū)的劃分思路

按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃提出的“構建城市化、農業(yè)、生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局”的要求，結合四川省建設經濟強省和全面建設小康社會的戰(zhàn)略需要，四川省主體功能區(qū)的劃分應堅持以下思路：

促進五大經濟區(qū)功能分工協(xié)調發(fā)展

五大經濟區(qū)是四川省經濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略布局，主體功能分區(qū)與五大經濟區(qū)相互適應協(xié)調發(fā)展是未來四川推進實施主體功能區(qū)主要的戰(zhàn)略任務之一。推進成都、川南、攀西、川東北、川西北五大經濟區(qū)協(xié)調發(fā)展，從各區(qū)域資源環(huán)境條件出發(fā)，推進功能分工，突出產業(yè)發(fā)展和結構調整，構建各具特色的區(qū)域經濟。

推進四大城市（鎮(zhèn)）群集聚發(fā)展

貫徹全省“多極多點”的發(fā)展戰(zhàn)略，構建以成都平原城市群、川南城市群、川東北城市群、攀西城鎮(zhèn)群為主體的城市化格局。依托城市群推進人口和產業(yè)集聚，統(tǒng)籌協(xié)調和強化城市功能分工和產業(yè)分工，完善城市功能，優(yōu)化空間布局，形成多極支撐的發(fā)展格局。

鞏固全省國家農業(yè)基地的戰(zhàn)略地位

四川是農業(yè)大省，要強化農業(yè)的基礎地位，構建以盆地中部平原淺丘、盆地東部丘陵低山、川南低中山、安寧河流域和盆地西部平原山地五大農產品主產區(qū)為重點的農業(yè)戰(zhàn)略格局。推進農業(yè)產業(yè)化、現代化，強化糧食安全，加快農業(yè)結構調整，形成現代農業(yè)產業(yè)體系。

加強四個生態(tài)功能區(qū)保護和建設

四川省是長江上游重要的生態(tài)屏障，生態(tài)環(huán)境保護對長江流域乃至全國都有極為重要的戰(zhàn)略意義，要構建以若爾蓋高原濕地生態(tài)功能區(qū)、川滇森林生態(tài)及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、大小涼山水土保持和生物多樣性生態(tài)功能區(qū)為重點的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，強化開發(fā)建設中的生態(tài)保護和污染治理，探索建立生態(tài)環(huán)境建設補償機制，全面推進長江上游生態(tài)屏障建設。

強化優(yōu)勢資源合理開發(fā)利用

四川省優(yōu)勢資源豐富，推進實施主體功能區(qū)，應合理有序開發(fā)特色優(yōu)勢資源。要以清潔能源、優(yōu)勢礦產、旅游資源和水資源四類優(yōu)勢資源為重點，創(chuàng)新資源開發(fā)模式和機制，推進資源集約開發(fā)和節(jié)約高效利用。

四川省不同功能區(qū)的發(fā)展路徑

根據省情和主體功能區(qū)對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域劃分的基本原則，四川省的主體功能區(qū)就只劃分了三類區(qū)域，即重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)（包括農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)，而沒有劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)的區(qū)域。

重點開發(fā)區(qū)域：加快推進工業(yè)化城市化

在區(qū)域特點上，重點開發(fā)區(qū)域主要集中在成德綿、川南、川東北和攀西工業(yè)化、城市化水平相對較高的地區(qū)，這些區(qū)域目前是全省重要的人口和經濟集聚區(qū)域，也是帶動全省經濟發(fā)展最有潛力的地區(qū)。

重點開發(fā)區(qū)域的主體功能定位為：西部地區(qū)重要的經濟中心，全國重要的綜合交通樞紐，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的示范區(qū)，西部商貿物流中心、金融中心和科教中心，以及先進制造業(yè)基地、科技創(chuàng)新產業(yè)化基地、農產品加工基地、國防科研產業(yè)基地、天然氣能源化工基地和現代服務業(yè)基地，中國重要的旅游目的地，帶動西部地區(qū)發(fā)展和支撐全國發(fā)展的重要增長極。

在發(fā)展重點上，應實行”倒U”型發(fā)展戰(zhàn)略，快速推進工業(yè)化城市化快速。大力發(fā)展第二產業(yè)尤其要加快以新一代信息技術、新能源、高端裝備制造、新材料等為代表的戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，適度調整經濟效益較低的第一產業(yè)發(fā)展規(guī)模，促進第三產業(yè)穩(wěn)定增長。

在配套政策選擇上，應更加傾向于落實和細化投資政策、稅收政策、產業(yè)政策和土地政策。在配套政策選擇上要特別注意有優(yōu)化開發(fā)要求的區(qū)域與一般重點開發(fā)區(qū)域在投資促進、產業(yè)引導、稅收支持和土地配給上的區(qū)別，堅持分類指導的原則。

農產品主產區(qū)：大力發(fā)展第一產業(yè)，有序發(fā)展第三產業(yè)

在區(qū)域特點上，農產品主產區(qū)包括盆地中部平原淺丘、盆地東部丘陵低山、川南低中山、安寧河流域和盆地西部平原山地五個區(qū)域。

農產品主產區(qū)主體功能定位為：國家優(yōu)質商品糧油和生豬戰(zhàn)略保障基地，保障農產品供給安全的重要區(qū)域，優(yōu)勢特色農產品加工業(yè)發(fā)展的重點區(qū)域，農民安居樂業(yè)的美好家園，社會主義新農村建設的示范區(qū)。

在發(fā)展重點上，應實行“L”型發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展第一產業(yè)，嚴格限制對資源環(huán)境破壞嚴重的第二產業(yè)發(fā)展，有序發(fā)展第三產業(yè)。

配套政策選擇，應傾向于積極向國家爭取各種農業(yè)促進政策，加大對農業(yè)農村的投入，健全農業(yè)補貼制度，大力發(fā)展農產品加工，通過扶持農業(yè)這一弱質產業(yè)的發(fā)展來推動地區(qū)經濟發(fā)展。

重點生態(tài)功能區(qū)：發(fā)展綠色產業(yè)

在區(qū)域特點上，重點生態(tài)功能區(qū)包括國家層面的若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)、川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)和省級層面的大小涼山水土保持和生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。

重點生態(tài)功能區(qū)主體功能定位為：國家青藏高原生態(tài)屏障和長江上游生態(tài)屏障的重要組成部分，重要的水源涵養(yǎng)、水土保持與生物多樣性保護區(qū)域，全省提供生態(tài)產品的主體區(qū)域與生態(tài)財富富集區(qū)，保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域，生態(tài)文明建設、人與自然和諧相處的示范區(qū)。

在發(fā)展重點上，重點生態(tài)功能區(qū)資源環(huán)境承載力較低，應以保護和修復生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產品為首要任務，因此，現階段產業(yè)發(fā)展應以點狀開發(fā)優(yōu)勢特色資源為主，發(fā)展資源環(huán)境可承載的綠色產業(yè)。

在配套政策選擇上，應傾向于落實國家對生態(tài)功能區(qū)的轉移支付政策，制定合理的人口遷移政策，完善生態(tài)環(huán)境保護政策等。同時，限制開發(fā)區(qū)域中的民族地區(qū)、貧困地區(qū)和革命老區(qū)還應該主動向國家爭取相應的特殊扶持政策，促進落后地區(qū)發(fā)展。

禁止開發(fā)區(qū)域：保護第一

在區(qū)域特點上，禁止開發(fā)區(qū)域主要包括國家和省級確定的各類自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、文化自然遺產、地質公園和重要飲用水源地以及其他省級人民政府根據需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。

禁止開發(fā)區(qū)域的主體功能定位為：保護自然文化資源的重要區(qū)域，森林、濕地生態(tài)、生物多樣性和珍稀動植物基因資源保護地，重要水土保持區(qū)域與重要飲用水源地。

在配套政策選擇上，要制定相關規(guī)定和標準來界定各類保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)范圍，核定相應的人口和面積，通過范圍的確定來分類管理禁止開發(fā)區(qū)域。同時，禁止開發(fā)區(qū)域還要不斷完善人口轉移政策和環(huán)境保護政策，引導人口逐步有序轉移，提高生態(tài)環(huán)境質量。

（作者單位：四川省經濟發(fā)展研究院）