倫敦大都市區治理體制變遷及其啟示

高秉雄　姜流

摘要：大都市區治理是當今世界面臨的重大課題。為了實現大都市區的善治，不同地區的政治家們在不同的時期進行了不同的嘗試。倫敦是世界上最早形成大都市區的城市，并且在其發展的不同階段對大都市區治理體制進行了多次變革。倫敦大都市區治理體制的變革反映了大都市區治理體制變遷的普遍趨勢，分析、總結這些變革的特征、經驗以及變遷背后的原因對于探索大都市區治理體制具有重要意義。

關鍵詞：倫敦；大都市區；治理；變遷

中圖分類號：D561.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）07-0074-05

大都市區是近代工業革命的產物，并在近兩個世紀里獲得了迅速的發展。大都市區的出現和發展不僅意味著更大的城市規模，也意味著公共事務的治理更加復雜。隨著公共產品供給的不斷擴張，大都市區治理體制需要進行相應的變革。倫敦是世界上最早形成大都市區的城市。并在其發展的不同階段對大都市區治理體制進行了多次變革。這些變革使倫敦在大都市區治理上積累了豐富的經驗，當然其中也不乏教訓。分析倫敦治理體制變革的歷程，對于我們探討大都市區治理體制具有十分重要的啟示意義。有鑒于此，本文探討了倫敦大都市區早期、倫敦郡議會時期、大倫敦議會時期、多頭分散自治時期和大倫敦市政府時期的治理體制及其績效，并試圖從公共事務治理的需要、政治民主化要求、中央政府的地方政策及地方特殊情勢四個變量來對體制變遷進行解釋，以期對探索大都市區治理體制有所助益。

一、倫敦大都市區的形成及大都市區治理的早期實踐

倫敦最早的城市形態是倫敦城（city of London），其面積僅為1平方英里。由于國內外商業的繁榮，倫敦在工業革命興起之前就已獲得很大的發展，但就其人口數量、城市面積等方面而言還稱不上大都市區。對倫敦大都市區的形成起決定性作用的是英國18世紀30年代以來興起的工業革命：一方面，工業的發展吸引大量的農村人口來城市就業，城市的人口和面積急劇膨脹；另一方面，城市中富裕階層向郊區遷移，帶來了城市的郊區化。雖然尚不能確定倫敦大都市區形成的確切時點，但可以肯定它在19世紀上半葉已初步成型。

倫敦大都市區早期的治理主要是按地域來進行分割的。其中，倫敦城由倫敦城法團（City of London Corpo-ration）治理，它由市長閣下（Lord Mayor）、治安法官（Sheriff）、參事議政廳（Court of Aldermen）和政務議政廳（Court of Common Council）組成。其中，市長閣下是倫敦城法團的首腦，任期1年。按照傳統，每年先由各同業公會會員從市府參事中提名2名，再由參事議政廳從中選出1人。其職權在于主持政務議政廳的會議，代表倫敦城履行一些禮儀性的職能，并擔任倫敦城的首席司法官。治安法官有2名，由同業公會會員從市府參事中選舉產生，任期1年，其職責在于協助市長履行司法職能。參事議政廳由25名市府參事（Alderman）組成，他們從倫敦城的25個區（Ward）中選舉產生，任職終身。參事議政廳的職能非常有限，如批準新的同業公會的成立和承擔倫敦城內的部分司法職權。倫敦城法團的絕大多數權限由政務議政廳承擔，它由市府參事和100名議員（CommonCouncihnan）組成。議員也從區中選舉產生，按人口數量標準在各個區中分配名額，任期為1年。市府參事和議員在政務議政廳的作用類似于英國議會中的上、下院議員。政務議政廳具體權限的履行依靠其設立的各種專門委員會，其行政事務交由市辦事員（Town Clerk）統一負責。倫敦城以外的大都市地區則由眾多的教區委員會治理。各教區治理體制紛繁復雜，差異很大，但大多數設立了一些專門委員會來處理教區內的下水道、交通等市政事業。誠然，倫敦城法團和各教區委員會提供了居民所需的部分公共產品，但在涉及整個大都市區范圍內的公共服務供給上，眾多的治理主體之間難以協調，公共服務供給效率低下。為此，倫敦也在設立覆蓋整個大都市區的治理機構方面作了一些嘗試，如1829年建立的大都市警務局、1848年建立的都市下水道管理委員會和1855年建立的大都市區工作委員會。其中，根據《1855年大都市區管理法案》而建立的大都市區工作委員會已初步具備了倫敦大都市區地方治理機構的雛形。大都市區工作委員對倫敦城以外的教區進行了改組，保留了較大的教區（Vestry），合并較小的教區組成區（District），并承擔了大都市消防隊的運營，道路、下水道、橋梁以及泰晤士河岸的修筑和維護等方面的公共服務。

三個因素深深影響了大都市區早期的治理實踐。首先。從公共事務治理的角度來看，早期治理機構的產生都是為了回應大都市區公共事務治理的需要。當時倫敦的經濟社會發展階段決定了早期公共服務都是一些基本的服務，與此相適應，早期大都市區的治理體制也比較簡單。隨著大都市區的進一步發展，居民對公共服務的數量和質量的要求將會進一步提高，大都市區治理體制也會變得復雜起來。其次，從倫敦的特殊情勢來看，英國有著濃厚的地方自治傳統，以倫敦城為代表的“地方主義”勢力反對建立統一的治理機構。倫敦城憑借其特殊的地位在之后很長的一段時間內都很少受到觸動。最后，從中央政府的地方政策來看，中央政府在這一階段對大都市區采取了較少干預的政策。雖然中央政府也牽頭成立了一些治理機構，但分割和分散的地方自治還是大都市區治理的主要形態。

早期的治理實踐提供了居民所需的一些公共產品，改善了城市居民的生活環境，如城市的下水道建設就大大改善了城市的衛生狀況。然而，早期的治理實踐也存在著一些缺陷。倫敦城法團和傳統的教區委員會在涉及大都市區范圍的公共產品的供給上缺少協調。這些機構在服務供給上效率低下，且貪污腐敗現象嚴重。雖然也建立了協調治理的大都市區工作委員會這樣的機構，但因其不是由轄區居民選舉產生，缺乏權威性，較少受到居民的監督，也不能改變這種各自為政的格局。這種格局對城市公共產品的供給來說是非常不利的。倫敦大都市區治理體制的變革需求由此產生。

二、倫敦郡議會時期

英國議會頒布的《1888年地方政府法案》和《1899年倫敦政府法案》確立了倫敦郡議會時期的治理體制。根據《1888年地方政府法案》，倫敦行政郡（Administrative County of London）得以成立，其地域范圍拓展到倫敦城之外原先屬于米德爾塞克斯郡、肯特郡和薩里郡的部分地區。大都市區實行“倫敦郡議會——自治市議會”兩級治理體制。其中，倫敦郡議會實行議會委員會制，它由主席、市府參事和議員組成。議會主席的職責在于主持議會的會議并行使倫敦郡某些禮儀性的職權，任期1年。議員人數最初為118名，他們從57個選區和倫敦城中選舉產生，任期3年。市府參事由每6名議員中選舉產生一名，共有19名，任期6年，每3年改選一半。和議員相比，市府參事除履行立法職權外。還承擔倫敦郡議會的行政權和部分司法職權。郡議會設有各種專門委員會。以負責具體領域的公共政策的制定。這些委員會由議員或者是非議員的專家組成。委員會的具體事務由按職能分工的各部門承擔。在郡議會以下，新設立28個大都市區自治市（Metropolitan Borough）以取代原先的教區委員會和區委員會。各自治市議會也實行議會委員會制，其結構類似于倫敦郡議會，由市長、市府參事和議員組成，但其總人數不得超過70人。倫敦城仍由倫敦城法團負責治理。它雖屬于倫敦行政郡，但為了非行政目的則和倫敦郡各自單獨成為一個郡，因而很少受到倫敦郡議會的影響。倫敦郡議會主要負責承擔涉及整個大都市區范圍的公共服務。在建立之初，倫敦郡議會除接管大都市區工作委員會的職責外，還承擔如主要道路和橋梁的修建和維護、地方法規的制訂、醫療衛生官員的任命等職權。各自治市議會的職責則包括：承擔之前教區委員會或區委員會的公共服務職能：履行由郡議會轉移給自治市的部分職權，如對障礙物的清除和木質房屋的注冊；管理自治市內的主要公路。此外，兩級議會共同承擔如制訂地方條例與房屋拆遷等方面的職能。

倫敦郡議會時期治理體制形成的原因可以歸結為以下幾個方面：首先，從公共事務治理的角度看，體制變革首先是為了滿足公共事務治理的需要。早期的治理實踐證明教區委員會這種具備單一職能或幾項職能的治理機構已不能滿足大都市治理的需要，加之1880年之后英國遇到了空前的經濟危機，社會失業和貧困等問題惡化，社會矛盾激化。為了緩解社會矛盾，地方政府需要承擔諸如濟貧、失業救助等方面的公共服務，因此復雜多樣的公共服務需求要求建立綜合性的地方政府。其次。從倫敦的特殊情勢來看，地方自治傳統仍是影響治理體制變遷的重要因素。倫敦城法團和各教區委員會極力反對建立大都市區統一治理機構，雖然32個自治市得以建立，但倫敦城依然保持之前的治理形態。再次，從政治民主化角度來看，《1884年人民代表法》的頒布使倫敦大都市區居民參與公共事務的意識增強，居民強烈要求建立地方議會。最后，從中央政府的地方政策來看，中央政府這一時期雖很少對地方進行干預，但主張成立覆蓋大都市區的地方政府。中央政府曾成立專門的皇家委員會負責大都市區的治理方案的制訂。這一方案的內容大多體現在英國議會制定的《1888年地方政府法案》和《1899年倫敦政府法案》中。

倫敦郡議會在其存在的76年時間里推動了倫敦地區的協調發展。但其當時治理的區域還僅限于今日所稱的內倫敦地區。隨著英國工業革命的繼續推進，倫敦不斷向周邊擴張，大大突破了先前的管轄區域。城市的進一步擴張要求地方政府提供更多的公共服務并在更廣闊的區域內進行協調治理。此外，倫敦郡議會和各自治市議會缺乏強有力的聯系，各自治市之間也缺乏正式的協調途徑，相互牽制，各自為政，這些都嚴重影響了都市管理的質量和成效。因此各方都迫切要求改革和厘清兩級地方政府之間的關系和職權劃分。

三、大倫敦議會時期

根據英國議會頒布的《1963年倫敦政府法案》，大倫敦議會于1965年成立，由它專門負責整個大倫敦地區的協調治理。大倫敦（Greater London）的地域范圍包括新成立的倫敦自治市（London Borough）、倫敦城以及內殿法律學院和中殿律師學院（Temples）。這一時期大都市區實行“大倫敦議會——自治市議會”的兩級治理體制。其中，大倫敦議會由100名議員和16名市府參事組成。每個自治市選出的議員數量在法案中得到了明確的規定。議會選舉主席1名，任期1年。主席除主持議會事務外，還履行代表整個大倫敦的職能。議會設有各種委員會以承擔各項具體事務，其行政工作由雇員組成的各部門承擔。在大倫敦議會之下，原有的85個自治市被重組為32個。原先倫敦郡的12個自治市被稱為內倫敦自治市，另外20個自治市被稱為外倫敦自治市。各自治市議會也由議員和市府參事組成，市府參事數量為議員的1/6。自治市議會選舉市長1人，任期1年，其職責類似于大倫敦議會的主席。倫敦城依然維持先前的治理形式。由于這一階段處于英國福利國家的高潮時期，倫敦郡議會、倫敦城法團及各自治市議會所承擔的公共服務職能大大拓展。這些公共服務職能主要體現在法案的第2至第7部分，分別為道路交通及機動車輛的管理、住房建設及其規劃、教育及青年雇傭方面的服務、下水道建設、公共健康、社會福利保障。這其中，大倫敦議會主要負責提供戰略性的服務，諸如消防、主要道路和下水道的維護、車輛的注冊登記、大倫敦開發法案的制訂。各自治市則負責區域內的公共服務供給，如區域內的道路和下水道的維護、地方規劃、公共衛生、住房建設以及對殘疾人和老人的救助。至于教育服務，內倫敦將這項服務交給倫敦內城教育局負責。外倫敦自治市則由其自身負責教育服務。中央政府通過《1972年地方政府法案》對大倫敦議會和各自治市議會（倫敦城除外）內部結構進行了一些改變，廢除了之前議會中存在的市府參事。

大倫敦議會時期治理體制的形成可以歸結為以下三個方面的原因：首先，從公共事務治理的角度來看，戰后倫敦大都市區的急劇膨脹引起了倫敦的社會范圍與地方政府單位的沖突，從而使大都市區的很多公共服務不能得到有效供給。大倫敦議會正是為了解決傳統地理區劃所造成的管轄權分割問題而產生的。此外，自治市合并的原因在于通過擴大地方政府規模來提高公共服務的規模效益和解決財力不足的問題。其次，從中央政府的地方政策來看。中央政府推行的福利國家政策使倫敦大都市區議會及各自治市議會所承擔的公共服務職能大大拓展，地方政府變成了中央政府實施福利國家政策的工具。最后，政治民主化在這一時期體制變革中起到了有限的作用。比較突出的一個方面表現在大倫敦議會和各自治市中的市府參事被廢除。議會中市府參事的存在一直被認為是不民主的，《1972年地方政府法案》順應民主化的要求，廢除了市府參事。

大倫敦議會的建立改善了大倫敦地區公共服務的供給。首先，都市轄區的擴大使地方政府能夠在更大的地域范圍內提供公共服務，從而可以更好地發揮公用事業的潛力和提高公共服務的質量。其次，改革后的體制具有很強的靈活性，公共服務可以在兩級政府之間進行空間規模的調控。通過大倫敦議會對各自治市的干預以及各自治市之間的組織協調，使公共產品的供給不受地方政府條塊分割的限制。但是，這一時期的兩級治理體制仍存在職能合理劃分的問題。改革擴大了各自治市的權力，而留給大倫敦議會發揮作用的余地不足，這使其在宏觀調控方面發揮的作用不大。此外，兩級政府在諸如規劃、住房、交通等職能分工方面很難明確分解。缺乏責任的清晰界定使得政府間的協商和合作難以高效進行。

四、1986-2000年的多頭分散治理時期

英國議會頒布的《1985年地方政府法案》廢除了大倫敦議會，取代其履行治理職能的是眾多的機構，大都市區治理呈現多頭分散治理的局面。這一時期的治理主體大致可以總結為以下三個層級：第一層級，32個自治市議會、倫敦城法團及其委員會。大倫敦議會被廢除后，原先由其履行的眾多職權移交給了自治市議會和倫敦城法團，如城市規劃，道路、橋梁和街道的維護，垃圾和下水道的管理，防洪以及司法判決等。此外，為了能夠協調部分公共產品的供給，自治市還聯合起來成立了若干覆蓋大都市區整個范圍或部分區域的各式各樣的委員會或聯合董事會，如大倫敦聯合規劃委員會。第二層級。中央政府及其指派的組織。大倫敦議會被撤銷后，中央政府在大都市區內行使的權力得到大幅度的擴張。大都市區協調治理的戰略層次被上交到中央政府，并先后由中央政府的環境部、倫敦規劃咨詢委員會和倫敦政府辦公室來承擔。然而，從中央政府及其指派的機構的角度出發為地區制定規劃時存在著很多的缺陷：其一，削弱了居民地方自治的權利；其二，所制定的戰略規劃在各自治市和倫敦城之間難以協調。此外，中央政府也設立了專門負責提供大都市區某項公共服務的機構，如交通局、警察局等。第三層級，私營部門和志愿部門。這一時期市場機制被引入大都市區公共服務的供給并采取強制性競招標政策，這使得私營部門和志愿部門也參與到公共產品的供給上來，這是倫敦大都市區治理體制產生的一個重大變化。上述分類僅僅是對倫敦政府組織體系進行高度簡化和概括的基礎上得出的，實際的情況遠比上述分類復雜得多。甚至有學者估測，倫敦單純由各級政府任命的半官方組織就多達272個。各類組織形成了縱橫交錯、相互交織、高度復雜的管理體系格局，甚至讓地方居民在接受服務時有些無所適從。

多頭分散治理體制形成的原因可以歸結為以下四個方面：首先，從公共事務治理的角度來看，“從搖籃到墳墓”的福利國家戰略帶來了大都市區地方政府機構臃腫、人浮于事、行動僵化和效率低下等弊端，嚴重影響了大都市區公共事務的治理。其次，從中央政府的地方政策來看，新上臺的撒切爾保守黨政府開啟了新公共管理運動，并在地方層面上推行分權化和公共服務市場化的改革。再次，從倫敦的特殊情勢來看，當時工黨黨魁利文斯通領導的大倫敦議會與撒切爾保守黨政府之間存在權力的對抗，雙方在執政理念上存在著尖銳的矛盾。這直接導致大倫敦議會被廢除。最后，從政治民主化的角度來看，傳統的治理體制強調權力在政府內部的分配并排除居民對公共事務治理的參與。這與當時倫敦居民強烈要求增加治理的透明度并加強對公共事務治理的參與是相悖的。居民對增加大都市區治理民主性的要求推動了多頭分散治理體制的形成。

多頭分散治理的效果可以分為正反兩個方面。一方面，這種治理體制減少了地方政府層次，過去由大倫敦議會行使的部分職權被交付給各自治市議會，自治市的自主權的確因此獲得了增加，行政開支也相應減少。另一方面，多頭分散治理局面制約了大倫敦地區的整體發展，削弱了城市的競爭力，使得大倫敦地區各種“城市病”凸顯。當時，對于倫敦的規劃和管理系統的不滿是很廣泛的，一是它缺乏代言人；二是對倫敦人來說這個系統太復雜、混亂；三是沒有有效的戰略規劃；四是戰略規劃與交通運輸方面都缺少協作。兩相權衡，多頭分散體制所帶來的負面效果要大于其正面效果，大都市區治理體制面臨新的變革。

五、大倫敦市政府時期

大倫敦市政府時期的治理體制主要由英國議會頒布的《1999年大倫敦市政府法案》確立。這一時期的大都市區治理體制可以通過以下四個方面來考察：第一，建立了大倫敦市政府這一戰略層次并對政府結構進行了創新。根據《1999年大倫敦市政府法案》，覆蓋大倫敦的大倫敦市政府得以成立。與傳統地方政府采用的內部結構即議會委員會制不同，大倫敦市政府改由直接選舉產生的市長（Mayor of London）和獨立于市長且由選舉產生的倫敦議會（London Assembly）組成。其中，市長由選民直接選舉產生，任期4年，其職責主要在于制訂和實施泛倫敦戰略，編制預算，指導職能機構的工作，促進倫敦經濟、社會的發展等。市長的職責主要通過四個職能部門即市長警務辦公室、倫敦交通局、倫敦發展署、倫敦消防和緊急規劃局來履行。倫敦議會由25名成員組成，其中14名是選區議員，另外11名則代表大倫敦地區。議會的職權在于審查和修改大倫敦市政府的財政預算，調查大倫敦市政府的行政事務以及審查市長法定權力的履行等。第二，大都市區實行“大倫敦市政府——自治市議會”的雙層治理結‘構。兩級政府之間是一種合作而非隸屬的關系。其中，大倫敦市政府主要負責大倫敦地區整體的規劃和治理。各自治市政府則負責對大倫敦市政府的戰略予以執行并提供各自區域內的公共產品。此外，各自治市的地方政府結構也從傳統的委員會制變為議會一經理制、市長一內閣制和領導人一內閣制三種中一種。第三，建立了一種政府部門、私人部門和志愿組織合作提供公共服務的新的治理模式。與傳統的服務提供者角色相比，大倫敦市政府更多地是扮演一個“授權者”的角色，即通過支持和授權其他的組織或機構來代表政府提供公共服務。例如，《1999年大倫敦市政府法案》就對大倫敦公共交通領域中的“公私合作協議”作了比較明確的規定。第四，強調公民對治理過程的參與。為了實現大都市區的善治，倫敦地方政府實施了很多旨在吸引當地居民參與地方決策的政策，如大倫敦市政府每年舉行的“倫敦現狀辯論會”和“人民質詢時間”。公民參與式治理機制的引入。旨在推進以公民為中心的治理模式。

大倫敦市政府時期治理體制形成的原因可以歸結為以下三個方面：首先，從公共事務治理的角度來看。多頭分散治理體制給大都市區的治理帶來了混亂，使公共事務不能得到很好的治理，大倫敦市政府正是基于這一原因而成立的。此外，傳統的議會委員會制很難勝任新形勢下的大都市區治理，新的大倫敦市政府內部結構的改革正是為了彌補委員會制的缺陷。其次，從政治民主化的角度來看，由中央政府直接或授權特別委員會行使大都市區治理的眾多職權這一情形，削弱了地方治理的民主性。這與倫敦居民民主治理意愿是相悖的，而大倫敦市政府正是為了回應這一要求而產生的。最后，從中央政府的地方政策來看，重新上臺執政的工黨政府推行大都市區治理的新理念。包括：重建大都市區戰略層次，改革地方政府結構，塑造地方政府治理主體間的新型伙伴關系以及加強公民對地方治理的參與。這些理念對大都市區新的治理體制的形成起到了十分重要的作用。

新的治理體制扭轉了之前倫敦大都市區多頭分散治理的局面，建立了一個戰略性政府與自治政府職權劃分較為清晰的雙層治理模式，提高了地區的治理績效，具體表現在地區的整體競爭力提高、政府對民眾要求和外部環境的回應性增強、透明度和責任性提升、居民參與度提高等方面。倫敦市政府的改革措施也成為其他城市借鑒的對象。然而，新的治理體制仍面臨著一些尚待解決的問題和挑戰，如治理中責任的模糊性問題、治理的效率問題、財政支出的居高不下問題等，而這些問題需要治理體制在將來進行相應的改革來解決。

六、倫敦大都市區治理體制變遷的啟示

倫敦大都市區治理體制經歷了上述四次大的變革。雖然變革后的治理績效各有不同，但這些變革都是為了回應公共事務治理的需要而產生的。總結倫敦大都市區治理體制變革的歷程，我們可以得到如下啟示：

首先，大都市區治理體制需要因時制宜地進行變革。倫敦大都市區治理體制變遷的歷程告訴我們：大都市區治理體制不應該是一成不變的，它需要隨著客觀環境的變化而進行相應的變革。這主要是因為，體制一旦形成就很容易發生固化的現象。當既有體制不能滿足公共事務治理要求和不利于大都市區的發展時，如果拒絕對其變革或變革的力度不夠，大都市區治理績效就會大打折扣。治理的民主性也會受到壓制。此外，現代社會的一個顯著特點就是社會變遷速度加快，這也要求治理體制具有很強的靈活性和開放性，能夠根據大都市區發展的需要來進行變革。

其次，大都市區治理體制變革的目的在于提高公共服務供給的能力。倫敦大都市區治理體制最初形成的緣由在于解決工業化和城市化進程中所產生的公共問題。隨著城市化的推進，大都市區對公共服務的需求進一步增加，且要求地區公共服務的協調性供給，覆蓋整個大都市區的綜合性政府于是得以成立。進入福利國家時期，大都市區通過合并自治市以及增加地方政府的公共服務職能來承擔急劇膨脹的公共服務。后福利國家時期，地方政府由于自身財力匱乏等原因無力承擔繁重的公共服務，大都市區治理體制于是逐步引入了私營部門、志愿組織和公民個人的參與。可見，倫敦的經驗就在于通過對大都市區治理體制進行變革來提高公共服務的供給能力。

再次，大都市區治理體制變革的趨勢是治理主體和治理方式的多元化。倫敦大都市區早期的治理主體主要是地方政府，到后來逐漸引入了私營部門、志愿組織和公民。伴隨這種治理主體多元化趨勢的是治理方式的多元化，即地方政府與私營部門、志愿組織和公民通過多種形式的合作來提供公共產品。大都市區治理的這兩種趨勢與以下兩方面原因密切相關。一方面，當今大都市區所需的公共服務日趨繁多復雜，導致地方政府無力全部承擔這些服務，這便需要它與社會力量相互合作、采取多元方式來提供所需的公共產品。另一方面，治理主體和治理方式的多元化也與政治民主化的趨勢相契合。隨著公民權利的普遍獲取以及公民參與公共事務的意識日益增強，很難想象地方政府能不顧公民的意愿，對大都市區采取單獨治理的形式。

最后，大都市區治理體制在變革時需考慮各地的特殊情勢。不難發現，倫敦大都市區治理體制的四次變革都是由中央政府制定的法案來啟動的。在啟動變革時，中央政府改革的立法除了要回應地方公共事務治理和政治民主化的要求以及貫徹自身的地方政策外，還需要考慮地方特殊情勢的影響。這些地方特殊情勢在某些階段內對大都市區治理體制的變革起到了十分重要的作用。因此，為了使治理體制能更好地滿足地方治理的需要，地方與中央之間需要存在一個良好的溝通和互動渠道，以便將地方的特殊情勢順利傳達到中央政府。

作者簡介：高秉雄，男，1961年生，湖北京山人，華中師范大學湖北城市社區研究中心教授，湖北武漢，430079；姜流，男，1990年生，安徽鳳陽人，華中師范大學政治學研究院，湖北武漢，430079。

（責任編輯劉龍伏）