利益分析視角下社會治安管理創新問題研究

摘要：社會治安管理是政府職能的重要組成部分，社會治安管理創新的目的在于使社會能夠形成更為穩定健康的良好秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。社會治安管理創新工作既要注重立足當前，著力解決突出的犯罪和治安問題；又必須注重著眼長遠，努力消除和減少產生犯罪及治安問題的原因，把大量的矛盾糾紛化解在萌芽狀態。在深層意義上，社會治安管理創新更在于注重各利益主體利益的權威性分配與調整，謀劃與完善社會治安管理創新的整體性設計方案。

關鍵詞：治安管理；管理創新；利益分析；問題對策

中圖分類號：D631.4文獻標識碼：A文章編號：16738268（2013）06011104

改革開放始終是中國高揚的光輝旗幟。伴隨著改革開放的偉大進程，中國銳意創新的腳步匆匆，足音陣陣。與此同時，社會內在的矛盾正以各種前所未有的方式涌現出來，制度性弊端日益顯現，以前可以忽略不計或暫時擱置的問題，現在已經迫在眉睫。“深化三項重點工作（社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法），懲治違法犯罪，維護治安秩序和社會穩定，是‘十二五時期十分艱巨繁重的任務。”[1]形勢逼人，人心思改。面對“世所罕見”的復雜局面，改進和創新社會治安管理，既是一種嚴峻的挑戰，也是一種嚴重的危機。我們必須化挑戰為機遇，變壓力為動力，尋求社會治安管理中順勢有為、逆勢前行的獨特力量。從理論創新的角度，深入分析和研究社會治安管理創新的制度實踐無疑具有重要的時代價值與指導意義。一、社會治安管理創新問題利益分析視角的切入社會治安管理創新與利益有著必然的聯系。“利益是關系到人類社會存在和發展的基本問題，作為人類一切行為的直接目的和最終取向，利益賦予了以人類經濟活動為中心所有社會活動全過程的指向性和生命力。”[2]對利益的需求是人類各行為主體實現自我發展與自我進步的基本動因。正是在這一意義上，我們認為，社會治安管理創新的過程就是一個利益重新調整與權力分配的過程，這種復雜的過程不僅涉及內外部治安管理主體、管理責權、管理機制等多個方面的重新定位調整，同時還涉及社會治安管理外部機制的變化與協調。社會治安管理創新問題的難點和重點，往往就是社會治安管理工作的薄弱和復雜之處。因此，從本質上說，社會治安管理創新的目的就是在社會治安管理領域建構起一種新的利益結構，在這種利益結構下，一部分主體的利益需求得以保護，同時另一部分主體的利益需求遭致抑制、削弱甚至打擊，最終在不斷的博弈與耦合過程中，在原有利益格局的交錯演進基礎之上形成新的利益均衡結構，通過創新的機制與模式來調整社會治安各利益攸關方的關系。

一方面，利益決定著社會治安管理創新的產生、發展與變化。在社會治安管理創新與利益的互動關系中，利益永遠是主導的，是起決定性作用的一方，社會治安管理創新的產生、發展與變化無不與利益息息相關。由于利益主體各方強烈的自利性和資源的稀缺性，被稱為“利益”的東西就自然成為了你爭我斗的對象。“天下熙熙，皆為利來。天下攘攘，皆為利往。”資源的稀缺性決定了并非所有的利益需求都能得到滿足，而利益主體對利益的追求和擴張欲望又帶來了更深層次的利益沖突。對利益的這種相互爭奪是社會治安管理需要持續進行創新發展的實質。社會發展過程中的利益聚合與分離此起彼伏，利益格局始終處于變化之中。但不管利益格局作何種變化，一定時期內占統治地位的利益主體總是希望能夠鞏固其既得利益并為獲得更多的利益尋找正當的理由支撐。在這種趨勢之下，社會治安管理創新應運而生，并伴隨著利益格局的變化，尋求新的發展契機。

另一方面，社會治安管理創新對利益的形成、實現和發展具有能動作用。社會治安管理創新過程通過其自身的運行邏輯與演變順序引導、指引著利益的發展方向，被社會治安管理創新模式所認可和保護的利益始終是發展的主流方向，不被社會治安管理創新模式認可與確認的利益終究會受到排斥而無法持續。調整與分配利益是社會治安管理創新過程的主要作用之一，社會治安管理創新通過對相互沖突的利益作出價值判斷，符合社會主流發展方向的利益，將予以確認；相反，不符合社會主流發展方向的利益則受到排斥，將拒絕予以確認。此外，社會治安管理創新對利益的能動作用還體現在，這一創新的動態演變能夠通過更新與修正對社會發展過程中產生的新的利益需求作出及時的回應，確認并保護新的利益主體的利益。

從我國的社會治安管理的實踐看，一方面，傳統社會治安管理模式下所形成的利益矛盾保持延續，另一方面，社會治安管理領域各利益主體的意識隨著改革創新的不斷深入而不斷覺醒，從而形成了社會利益群體的多元化，造成了新的利益訴求與沖突。社會治安管理創新正是在不斷回應與解決這些利益沖突的過程中，不斷產生并發揮其應有的能動作用[3]。二、利益分析視角下社會治安管理創新過程中的實踐難題社會治安安全是政權安全的直接體現，社會秩序是政權安全的基本要求。因此，社會治安管理創新作為整個社會管理創新的重要內容，必須以確保公共安全和社會有序為直接目標，努力營造治安安全與社會和諧的良好氛圍。但是，在國際國內環境以及城市化進程加快的基本態勢與特點沒有改變的形勢下，加強和創新治安管理，任務異常艱巨。人們的普遍感受是中國的社會問題明顯增多，有關部門往往將社會各利益主體的矛盾政治化或意識形態化，不恰當地上升為危及基本制度和社會穩定的政治問題。各級政府將大量的人力、物力、財力用于維穩，但社會矛盾和社會沖突的數量非但沒有減少，反而在不斷增加，在某種意義上已經陷入“越維穩越不穩”的惡性循環之中。許多研究或明或暗地預示，如果這些社會矛盾得不到緩解，某種形式的社會動蕩就可能會發生，有人甚至認為，現在已經到了1989年社會動蕩的邊緣[4]。這一社會問題的出現是不以人的意志為轉移的，是社會發展與社會治理不同步導致的一種客觀存在，給社會治安管理創新帶來了巨大壓力和嚴峻挑戰。

一則，社會治安管理領域部門內部藩鎮割據明顯。社會治安管理各部門都是綜合業務和重要執法部門，承擔著管理、防范、打擊、服務等多種職能。伴隨著改革開放和體制的變動，社會治安管理面臨著新的挑戰。治安管理對象日益增多，管理范圍日益擴展，管理內涵日益豐富，管理難度日益加大，其職責任務越來越繁雜。同時，由于工作認識和執法理念上的差別，承擔社會治安管理工作的部門體系內部導向偏頗，利益驅動明顯，強化社會治安管理的共識并未真正形成。實踐中，由于各部門的工作側重點和依據法律的差異，職能交叉、錯位和斷層明顯而頻繁，系統內部上下級以及平級部門之間基于利益的本能追求，往往過多強調“各司其職”，協調配合不夠，致使治安管理系統內部各部門之間的扯皮之事、推諉之事屢見不鮮，藩鎮割據現象比較突出。這是一個對社會治安管理極具破壞力的問題，應當引起高度警覺。

二則，社會治安管理領域部門外部關系交錯盤雜。從政治學來看，利益本身是一種力量，又是一種誘惑，它會使其他權力馴服于它。利益是促使權力邊界模糊與權限交錯盤結的深層根源，無論是對既得權力的駕馭與維護還是對其他領域的權力滲透和傾軋，無不顯示出利益主體對規則破壞的傾向和對一己私利的追求。在轉變政府職能、加強社會治安管理創新的進程中，必然引起有關行政機構設置、職能配置、利益結構等方面的調整。當調整的結果需要在社會治安管理創新方案中加以確認時，這些部門自覺或不自覺地站在本部門利益的立場上，極力爭取有利于本部門利益的創新決策，甚至“由于一些部門權力近乎沒有約束，有關職能部門肆意搞部門利益攀比，積極尋求擴張部門權力，拉大旗作虎皮，有的甚至不惜制造‘××荒向中央政府叫板”[5]。由于社會治安管理資源的整合不到位，致使群防群治的作用沒有充分發揮出來。

三則，社會治安管理創新缺乏人本主義的整體設計。社會治安管理的路徑和方法與群眾的要求和期待之間契合程度如何，決定著社會治安管理創新工作的質量和成效。近些年來，社會治安管理工作發展還很不平衡、管理執法的落實力度還不夠，不僅存在一些觀念和理念上的問題，還存在一些管理體制和運行機制上的問題。在城市，隨著改革的深入進行，相當多的企業職工下崗，自謀職業，由相對固定的“單位人”變成“自由人”。在農村，相當多的農民在向城市進軍，他們進城務工、進廠打工，居無定所，呈現很強的流動性。這就給傳統的社會治安管理模式帶來很大的挑戰，既有簡單粗放的管理模式已經很難適應新形勢的需要，社會治安管理必須加快實現從靜態、單一、粗放的傳統管理模式向動態、系統、精細的現代管理模式轉變。在管理理念上要寓管理于服務之中，以服務促管理，建立健全完善系統的人本主義的社會治安管理的整體設計方案，把“以人為本”的理念貫穿到社會治安管理創新工作之中。

當然，社會治安管理問題的現實成因往往是多方面的，既有直接原因也有間接原因，既有表層原因也有深層原因。解決這些問題的根本出路還是要靠社會治安管理創新，只有通過創新、不斷提升社會治安管理的能力和水平，才能適應經濟社會的快速變化，滿足人民群眾的要求和期盼。我們所要推進的社會治安管理創新，只有標本兼治，注重矛盾和問題的源頭治理，才能夯實社會長治久安的根基。三、利益分析視角下社會治安管理創新實踐難題的因應之策利益問題，特別是利益矛盾和沖突及協調問題是文明社會的制度焦點，是人類設立制度的原點問題。我們可以說，任何社會制度的原生力量均來源于利益的矛盾、沖突和協調[6]。發現問題是前提，解決問題是目的。推進社會治安管理創新，進一步完善社會治安管理體系，既要堅持以人為本、執政為民的指導思想，緊扣時代發展脈搏，強化政策引導和制度支撐，全面把握社會治安整體利益格局，又要抓住源頭性、根本性和基礎性的利益調整與權威分配問題，改革創新社會治安管理的運行模式，重點解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理等弱勢群體的利益訴求問題以及網絡虛擬社會建設管理、社會組織管理服務等問題。

一則，社會治安管理機構的自身利益追求必須要加以限制和約束。隨著社會轉型步伐的加快，社會治安管理所面臨的任務日益繁雜，也積累了很多亟待克服的難點問題，尤其是管理與服務二者結合不實，銜接不緊，沒有真正做到使管理寓于服務之中和在服務中加強管理，還缺乏必要的自利機制的約束規范和習慣養成。因此，創新社會治安管理必須要適應經濟社會發展的新形勢新要求，切實轉變社會管理理念[7]。樹立以人為本、服務為先的理念，寓管理于服務之中，努力實現管理與服務的有機統一。要正確處理好治安管理與服務之間的關系，樹立多方參與、共同治理的理念，堅持黨委領導、政府主導，準確把握社會發展的階段性特征，積極適應社會動態性不斷增強的趨勢，進一步建立和完善自利機制的約束和規范措施，強化責任追究制度，全面整合社會治安管理各機構內部的資源和力量，大膽探索、勇于實踐，扎實推進社會治安管理創新。

二則，社會治安管理部門間的利益格局必須要加以權威分配與平衡。社會治安管理涉及范圍廣，觸角多，內容豐富，綜合性、政治性、政策性、關聯性等都非常強。這就要求承擔社會治安管理職責的各部門必須立足于講政治、講大局、講責任的高度，努力在認識和把握社會治安管理的發展趨勢中明確前進方向，必須以發展的眼光更新理念，大力推動思想解放和機制創新[8]。在推進社會治安管理創新工作中，各有關部門應當統籌謀劃、換位思考，應積極主動地加強同其他社會管理部門的溝通配合，把打擊非法、嚴格管理與優化環境、促進健康發展結合起來，把法律效果、社會效果和經濟效果結合起來，建立跨地區跨部門的治安管理協調機制，“避免疊床架屋、事權沖突、責任不清，并在部門設置合理化和權限劃分明晰化的基礎上，強化統合功能，積極促進相關部門之間的對話與合作，有效協調各地各部門的利益格局，切斷部門利益的實現鏈條，確保形成各部門齊抓共管的合力”[9]。

三則，社會治安管理創新工作必須盡快完善人本主義設計整體方案。“民惟邦本，本固邦寧。”創新和加強社會治安管理的本質，是以人為本。離開這個根本宗旨，社會治安管理創新就可能走偏方向。社會治安管理，說到底就是對人的管理和服務，應將“國家尊重和保障人權”作為國家機關及其工作人員應踐行的基本價值追求和行為準則，堅持以人為本、執政為民的理念，在推進社會管理創新中轉變理念、轉換角色，正確反映和協調各種利益訴求，尊重人民主體地位，兼顧各方面群眾的關切，切實維護人民群眾是國家主人的權力。特別是要在平等對待各方當事人的前提下，尤其要給弱勢群體更多的理解、體恤和關照，多為他們爭取尊嚴與權利，真正使他們感受到公平正義的光輝。盡可能通過平等溝通、協商協調、教育引導等辦法進行社會管理。注重從源頭加以解決，嚴防矛盾激化，最大限度地為人民群眾排憂解難。

直掛云帆濟滄海，創新管理無窮期。加強和創新社會治安管理，是社會治安管理領域的一場改革。在這場聲勢浩大而十分緊迫的改革過程中，我們必須主動順應經濟社會轉型發展的新特征新要求，牢固樹立“民生為本、法治至上”的理念，深刻反思工作中存在的突出問題，注重改革創新的整體設計，在創新源頭治理上下功夫，切斷自利機制的鏈條，整合權威性利益分配方案，更加注重健全社會保障體系，強化政府社會管理和公共服務職能，推進基本公共服務均等化，拓寬民意表達途徑，解決民生問題，才能實現社會治安管理創新的目的，惠及民生、保障民安，推動社會持久、健康的發展。

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