對黨政領導干部考德的現實考量

紀光欣 范文媛

〔摘要〕 考德是黨政領導干部考評機制建設的基礎，是落實“德才兼備、以德為先”干部選拔任用標準的前提。近年來，考德日益受到重視，但是，由于道德本身的復雜性和考德處在探索階段，仍存在制度保障不充分、考評機制不健全、考評流于形式等問題，必須從確立合理的考評標準、吸納多元的考評主體、構建獨立的考評機構、實施科學的考評方法等方面深化理論研究和實踐探索，逐步建立健全常態化的黨政領導干部考德。

〔關鍵詞〕 黨政領導干部，考德，考評標準，考評主體，考評機構，考評方法

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0037-04

高度重視黨政領導干部道德建設是我國黨政領導干部和人才隊伍建設的一個突出特點，“德才兼備、以德為先”是我國選拔任用黨政領導干部的基本準則，道德也列黨政領導干部“德、能、勤、績、廉”綜合素質要求的首位。而考德是領導干部考評機制建設的一項基礎性工作，近年來，理論界圍繞考德、測評展開了廣泛的研討，許多地方黨政部門也開展了考德的實踐探索，取得了許多重要的理論成果和實踐經驗。〔1 〕2011年中共中央組織部還專門頒布《關于加強對干部德的考核意見》，對考德提出了明確要求。但是，由于黨政領導干部職業的特殊性和道德評價本身的復雜性，考德整體上處于探索階段，仍是推進道德建設亟待解決的一個問題。如何健全和完善黨政領導干部考德，不斷提高考德質量，對于發揮道德在黨政領導干部隊伍建設中的主導作用，具有十分重要的現實意義。

一、考德的現實意義

考德亦即道德評價，是指依據一定社會或組織的道德標準，通過必要的形式，對他人和自己的行為進行善惡、榮辱、正當或不正當等道德價值以及應負道德責任的評論和判斷。考德本質上是對道德行為的價值判斷，目的是為了激勵人們揚善抑惡，自覺加強道德修養。道德評價涉及評價主體、評價對象和內容、評價標準和方法等方面，即“誰來評”、“評什么”、“怎么評”的問題，它們相互聯結，構成完整的考德。

與一般的道德評價相比，考德具有政治性、嚴肅性和全面性，不僅要“評”，即形成社會輿論和被考評者的自我反省，而且要“考”，即按照道德規范來褒揚或懲處。在我國，黨政領導干部職業角色與社會角色的雙重性，黨和政府對領導干部思想道德的特殊要求，決定了道德不只是領導干部個人的修養問題，更是關系黨和政府工作成效，關系黨風、政風和民風的重大問題。因此，加強對各級黨政領導干部道德品質和道德行為的監督和考評，是黨的建設和干部隊伍建設的共同要求，是落實“德才兼備、以德為先”干部選拔任用標準的基本前提。明德是立身做人之本，修德是為官行政之基。“為‘官者必須以‘君子檢身，常若有過的態度，時刻注意以德修身、以德立威、以德服眾，在道德修養方面成為民眾的表率。” 〔2 〕具體說，領導干部不僅要成為政治品德、職業道德的楷模，即“好官”，而且也要成為社會公德、家庭美德方面的表率，即“好人”。考德通過客觀公正地評價黨政領導干部的道德品質狀況，可以為他們提供“照鏡子”、“正衣冠”的自我反思、自我警示的機會，可以為選拔任用干部提供公正的標準，也可以為社會公眾參與監督提供有效的載體。所以，加強道德建設，必須切實推進對領導干部的考德。

道德修養是一個從他律走向自律、并最終養成與其職業要求和社會角色相統一的完整道德人格的過程。當前我國正處于社會轉型時期，黨政領導干部隊伍中的貪污賄賂、公款吃喝、弄虛作假、生活情趣低俗、享樂主義、奢靡之風等消極腐敗現象仍大量存在，引起全社會的廣泛關注，嚴重影響著黨和政府的形象。反腐倡廉重在加強法治、強化對權力的制度約束以及加大懲處力度，但是，從思想道德建設上筑牢反腐倡廉的堅固防線，使黨政領導干部自覺樹立為民務實廉潔的公仆意識，是我國政治與行政體制的一個顯著優勢，是黨和政府一貫堅持的反腐倡廉戰略。通過嚴格的考德，可以及時發現并糾正黨政領導干部道德方面存在的問題，使領導干部時刻保持高度的道德自覺與自律意識，有助于把某些違法亂紀行為消除在萌芽狀態或發現某些干部腐敗的線索，從而減少或杜絕“帶病上崗”或“帶病提拔”現象發生。因此，考德可以成為從源頭上反腐倡廉、實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的一個重要舉措。

二、考德存在的主要問題

近年來，黨和政府著力推進以德治官，對黨政領導干部提出越來越高的道德要求，不斷強化對黨政領導干部的道德考核。以廣東省、寧波市為代表的地方黨委和政府將“考績”與“評德”有機結合，在推進領導干部考德建設方面取得了許多成功經驗。但是，由于道德問題本身的復雜性和考德處在探索階段，在實際工作中仍存在重“績”輕“德”、“績”硬“德”軟的問題，考德尚未達到社會期望和道德建設所要求的程度。

第一，考德缺乏充分的制度保障，尚未納入公務員管理的法律體系中。由于受到儒家基于“人性本善”的“仁政”、“德治”文化和傳統思想道德教育模式的影響，道德建設主要從教育、培養、勸導等方面著手，而對人性之“惡”的剛性約束重視不夠。我國在公務員道德建設方面陸續頒布了許多廉政準則、條例等，對于規范黨政領導干部行為，遏制從政道德失范起到了積極作用。但這些準則大多是原則性的規定，且相互之間缺乏系統性，沒有像一些發達國家那樣將對公務員或官員的道德義務上升到法律的高度，使其成為具有可操作性的規范，并依法嚴格接受社會監督，因而考德自然也就缺乏充分的法律依據和制度保障，難以形成強制性的約束力。

第二，考德機制不健全，考評指標體系不完整。考德機制涉及考評主體、考評標準、考評方法、考評形式、考評結果運用等諸多方面。當前，考德的意識和總體要求已經明確了，但實踐中考德仍存在重視程度不高、考評主體過于單一、考評標準過于籠統、考核指標不具體、考評方法不完善、考評流程不透明、考評結果不公開等問題。這一方面是因為考德操作難度大、考評過程復雜、考評結果容易引起爭議等，不像業績考核那樣用明確的數據和事實說話，容易比較，結果相對確定；另一方面是因為考德仍處在實踐摸索階段，現有的政策體系和業已取得的成功經驗還不足以形成相對完整明確的考評機制和考評標準，考德在各地的發展也很不平衡。如何建立常態化的考德，建立相對完整的官德考評標準體系和考評方式，既有待于頂層的系統設計，也有賴于各級組織的積極探索。

第三，考德流于形式，考評方法不完善。《中國共產黨黨章》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》和《公務員法》、《國家公務員行為規范》等對黨政領導干部的道德修養、品行操守都提出了許多明確的要求，但是如何將這些道德規范、標準落到實處，并無詳細的規定和操作細則，也無明確的實施要求。各地和各級組織陸續出臺的考德的相關規定，往往大同小異，缺乏針對職業特點、具體考評對象和考評要求的操作細則，使得具體執行中往往流于形式、走過場，如考評程序不嚴、考評方法簡單、考評結果近似、考評中的公眾參與不夠或“一言堂”等，不能發揮考德應有的激勵與警示作用。

三、健全考德的主要思路

對領導干部考德難并不意味著不能考評，關鍵是確立科學的考評思路，鼓勵理論創新和實踐探索，逐步形成行之有效的考德。

（一）確立統一而具體的考德標準。根據考德的要求和特點，應該堅持定性與定量相結合的考德原則，確立一個統一而具體的考德標準，即考德規范及其具體要求。所謂“統一”是指考德標準應當具有涵蓋性，完整的道德標準應該包含黨政領導干部的政治品德、職業道德、社會公德和家庭美德四個方面，這些道德標準體現著職業道德與社會角色道德相統一的特點，是每一個領導干部都必須踐行的道德規范，無一例外。就是說，每一個黨政領導干部無論在政治品德、職業道德，還是社會公德、家庭美德方面都應該成為社會的楷模，并接受全社會的監督。所謂“具體”是指考德標準要有重點有針對性，且評價指標應當盡可能明確具體。在考評對象上，應以黨政主要領導干部為主，強化對黨政主要領導干部的考德；在考評內容上，根據所從事工作性質的不同，對黨政領導干部提出不同的道德要求，如高層黨政領導干部應強化理想信念、政治品德考評，基層黨政領導干部應強化職業道德、勤政廉潔考評等，對不同部門、不同職位的黨政領導干部也要確定相應的考評重點；在考評指標設計上，應該參照國外公務員倫理規范具體化的經驗，在涉及道德的關鍵指標上加以具體化，如在收受金錢、接受禮品、公款吃喝、公務旅行、生活作風等方面，做出“應該做什么”或“不該做什么”的明確規定，避免大而化之的原則性要求，減少實際執行中的隨意性和主觀性。

在考德標準的制定上，可以考慮將現行的《黨章》、《公務員法》、《公民道德規范》等不同法規和道德規范中有關黨政領導干部道德的規定進行整合，結合各地的實踐探索經驗，制定一個相對規范統一的《黨政領導干部道德規范和考評準則》，為考德提供明確的制度保障和實施規范，切實推進黨政領導干部考德走上制度化、常態化的軌道。當然，在考德標準具體化的過程中，不能為了簡便或利于比較等原因而完全依賴量化的考德結果，因為道德問題的復雜性不能簡單地以考評的分數多少來確定，這就需要把適當的量化考評與定性考評結合起來，通過引入多元化的考評主體和獨立的考評機構等來增強考德的客觀性和公正性。

（二）吸納多元的考德主體。俗話說“金杯銀杯不如老百姓的口碑”。道德歸根到底是黨政領導干部在人民群眾心中的道德形象和社會認同，考德必須堅持群眾路線，把人民群眾作為重要的考評主體吸納進來。現代政府的公開性和人民群眾民主參與意識的提高，客觀上也要求建立開放型、多元化的考德。傳統的以上級組織或同級組織部門及其領導為主體的考評方式固然有其優勢，但也容易導致考德結果的主觀性和片面性。因此，為了實現對領導干部全方位、客觀公正的考德，必須廣泛吸納多元化的考評主體共同參與，實現民主考評、開放考評。這種考評主體至少包括四個方面：一是上級組織和同級組織部門。在現有的體制下，上級組織、同級組織部門及其負責人直接掌握被考評領導干部的各種信息，對考德標準和具體指標有更多了解，并可以通過組織化的渠道便捷地實現對其所管轄干部的考德。如中共中央紀律檢查委員會派駐各部委的紀檢組就是上級組織監督和考評相關部門黨政領導干部的重要方式，并通過獨特的“約談”方式，可以確保黨中央能夠掌握各部委領導班子和主要領導的履職情況，及時發現和糾正違法失德現象。二是組織內部的同事或下屬職員。在日常工作中，組織內部發生橫向關系的同事或縱向關系的下屬往往是與被考評對象接觸、聯系最多的人，對被考評對象的思想、道德和工作能力、日常生活等方面有著更直接的體會，自然也更具有發言權。現行的組織內部民主測評或重點訪談無疑也是考德的重要方式，值得以更經常、公開的方式加以推進。三是被服務對象即通常所說的人民群眾。人民群眾是考德最有發言權的主體，尤其是與黨政領導干部決策或服務相關的利益相關者，對他們的品德和行為的感受和認知最為直接和真實，更能反映黨政領導干部的工作作風。充分發揮民主，暢通人民群眾的知情權、參與權、監督權，讓人民群眾廣泛而深入地參與到考德之中，是加強和改進考德的重要舉措。四是司法監察部門。遵紀守法是黨政領導干部道德的基礎和必然要求，許多道德問題與法律問題是密切聯系在一起的，對黨政領導干部來說，有些“失德”、“敗德”行為同時也越過了法律的底線，司法、紀律檢查部門作為考德的主體，可以增強考德的權威性和公正性。 〔3 〕這樣，通過考評制度創新，把組織內外結合，社會評價、群眾評價與領導評價結合的多元主體充分吸納進來，才能確保對黨政領導干部道德作出準確公正的評價。

（三）構建獨立自主的考德機構。構建獨立自主的、專業性的考評機構在考德中具有非常重要的作用。傳統的考德主要是由黨政領導干部所在組織部門或上級組織負責，有時也會進行組織內部的民主考評，基本上都屬于黨政系統內部的封閉考評。這既影響考德的客觀公正性，也影響對被考評對象應有的警示和約束作用。許多發達國家在加強公務員行政倫理建設中，設立專門的行政倫理建設機構，配備專職專業的工作人員，較好地實現了道德監察考評的常態化、專業化。如美國設置有獨立的“眾議院倫理委員會”和“政府倫理辦公室”，直接對國會、總統負責，專事對行政組織及其公務員的道德監督；美國各級政府還設立通常只向最高權力機關或立法機關負責的道德委員會或利益沖突委員會，享有廣泛的授權并獨立開展工作， 〔4 〕這些從事考德工作的人員都具有較高的專業素養，以科學的方式獨立地開展公務員倫理方面的評估工作。英國設有公共生活準則委員會，下設公務員品行標準委員會、下院議員品行標準委員和監察專員辦公室等機構，專門負責對相關公務人員的道德監察。 〔5 〕我國現行體制中的黨委組織、紀檢和政府監察等部門盡管也擔負考德的職責，但是缺乏足夠的獨立性和專業性，難以開展常態化的道德監察與考評。從推進“以德治官”的高度看，適應當今行政倫理規范化要求和網絡時代公眾對道德的高度關注，有必要整合現行的道德教育與監督機構，設置相對獨立的類似道德規范委員會的考德機構，以專業人員和科學手段進行常態化的道德監察和考評，負責獨立審查黨政領導干部在權力行使、生活作風等方面的“失德”“敗德”行為，并對黨政領導干部的道德狀況做出具有專業水準的、科學的考評結論，為黨政領導干部的管理、選拔和任用提供可靠的依據，同時開展道德教育、受理相關的道德申訴、處理組織中的道德沖突，推進道德建設的規范化和專業化。另外，根據當代公共行政發展的趨勢，根據需要適時引入黨政系統之外的社會組織參與領導干部考德，也是完善考德的一個重要方面，值得積極探索。

（四）實施科學系統的考德方法。考評方法和手段是影響考德效果的重要環節。有效的考德必須把考評標準、考評主體、考評方法有機結合起來，才能保證考評程序的公正性和考評結果的客觀性。當前，許多地方的考德基本上局限于會議座談、單獨談話、民主測評等方法，整體上處于簡單粗放式的考評階段。適應考德規范化、常態化的要求，借鑒我國古代官德考評和國外公務員倫理監察的經驗，應當加快探索建立一套科學系統的考德方法。一是要綜合運用實踐證明行之有效的傳統考德方法，如個人述德、問卷測評、當面訪談、現場觀察、舉證、反向否定等方法，并在實踐中完善這些考評方法的實現方式。二是注意定性方法與定量方法相結合。道德既外在于行（即德行）又內在于心（即德性），是一個包括政治品德、職業道德、社會公德、家庭美德等多要素的復合體。定量化方法便于對道德行為的有效監察和具體考評，而定性化方法便于對道德品質的明確評價。系統的考德需要根據不同的考評對象和考評要求辯證運用定量與定性的方法，以便于考德的準確性。三是充分發揮新聞媒體和新技術手段的作用。現代發達的媒體、網絡是社會輿論和公眾參與的前沿陣地，它們可以成為收集信息、獲取民意的渠道，也可以成為民眾參與的載體（如網絡評議），應該廣泛地加以運用。

（五）及時有效地運用考德結果。客觀、公正的考德結果只有與黨政領導干部個人升遷和職業榮譽等結合起來，才能產生推動道德建設乃至干部隊伍建設的實際效果。經過嚴格程序和多方協同完成的考德結果不僅要及時如實地反饋給被考評對象，對其產生激勵或警示作用，而且要通報給被考評對象所在部門的負責人及其上級組織，并將其作為黨政領導干部業績考核的重要內容。中共中央組織部《關于加強對干部德的考核意見》，明確提出把干部德的考核結果作為干部選拔任用的首要依據。因此，就需要建立官德考評及其結果運用的自覺意識，完善考德的反饋及褒揚、懲戒機制，確保那些道德品德優秀、行為高尚的領導干部能夠獲得更多的晉升發展空間和職業聲譽，特別是要從制度上落實道德責任追究機制，對那些考德較差的領導干部予以必要的責任追究，使其付出必要的代價，從而強化黨政領導干部的道德自覺和自醒，努力在自己的工作和生活中嚴守道德底線，提升道德覺悟，踐行政治品德和職業道德，做一個為民務實、廉潔公正的“好官”。同時，建立考德的申訴機制，切實維護被考評對象的合法權利，及時糾正考德中的偏差和錯誤，保障考德的公開性和民主性。

所謂“日久見人心”。一個人的道德品質是一個長期修煉、嚴格自我約束的過程，也必然會在日常的工作生活和言談舉止中表現出來。基于道德品質的內在性和道德行為可能的偽裝性，只有將領導干部考德納入制度化的軌道，建立起常態化、可持續的考德機制，才能真正推進領導干部道德建設。

參考文獻：

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