失獨家庭社會救助問題研究

黃建

〔摘要〕 近年來，失獨家庭救助問題日益受到政府和社會的重視，雖然中央層面尚沒有統一的制度安排，但各地結合自身人口特點和經濟社會發展狀況先行先試，創新了養老、醫療救助機制。不過，救助中存在的缺陷也是顯而易見的。從制度設計和政策實施來看，失獨家庭現有的社會救助體系殘缺與失衡；從現有社會支持體系的建設狀況而言，社會救助功能的發揮亟待加強。為此，政府主管部門應當扮演好“第一責任人”的角色，多措并舉、引導、組織構建失獨家庭救助的“社會保障網”；構建失獨家庭的社會支持體系，形成全社會救助的長效合作機制；幫助失獨家庭建立互助支持機制，實現自我幫扶和救助。

〔關鍵詞〕 失獨家庭，社會救助，社會救助體系，社會救助功能，互助支持機制

〔中圖分類號〕C913.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0062-05

計劃生育政策實施三十多年來，減少了四億左右的人口，人口紅利為國家發展和社會進步作出了巨大貢獻。然而，與此同時，多年來該政策運行的累積和負面效應亦日漸凸顯，“失獨家庭”、“失獨老人”、“失獨群體”等詞匯逐步走進公眾的視野，并引發了諸多社會治理難題。本文主要針對失獨家庭社會救助現狀、存在的缺陷及其完善問題進行探討，從而使失獨家庭得到有效的幫扶和救助。

一、失獨家庭的社會救助現狀

關于“失獨家庭”，目前理論界尚無統一的概念，但通常系指獨生子女發生意外、死亡，其父母不再生育和收養子女的家庭。〔1 〕失獨家庭是長期以來我國“一胎化”計劃生育政策推行的產物，獨生子女的唯一性導致其家庭本質上成為風險家庭。〔2 〕獨生子女作為整個家庭“唯一的希望”和“全部的生活追求”，一旦其遭遇到意外甚至不幸逝世，整個家庭將面臨著“天崩地裂”的境遇。父母在經歷了“失獨”的人生悲劇之后，只能在抱殘守缺中獨自承受精神無依的折磨和生活無靠的壓力，失子之痛和情感苦楚難以想象。第六次人口普查數據和衛生部發布的《2010中國衛生統計年鑒》顯示，我國失獨家庭已超過100萬并正以每年7.6萬個左右的速度遞增。而人口學專家、《大國空巢》作者易富賢根據人口普查數據推斷：中國現有的2.18億獨生子女，會有1009萬人在25歲之前離世。這意味著不用太久之后的中國，將有1000萬家庭成為失獨家庭。〔3 〕面對規模如此龐大的社會弱勢群體，全社會理應給予充分的理解和關注，通過深入洞悉其生成背景和現實困境，多措并舉、重點幫扶，真正為其提供一把能夠遮風擋雨的 “保護之傘。”

近年來，失獨這一弱勢群體日益受到政府和社會的重視，人們亦開始重新審視與關注現有社會救助體系和幫扶制度。目前對于失獨群體的救助，較高層次的法律規范便是2001年頒布的《中國人口與計劃生育條例》第27條之規定，即獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方政府應給予必要的幫助。此外，2007年，我國還專門出臺了一項針對獨生子女傷殘死亡家庭的扶助制度，即《人口計生委財政部關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》（國人口發〔2007〕78號），當年便在十個省市試點，并逐步在全國推行。根據這一通知，獨生子女傷殘死亡后未再生育或合法收養子女的夫妻，符合相應條件的，由政府給予每人每月不低于80元和100元的扶助金，直至亡故為止，從而為失獨家庭提供相應的經濟幫助。而面對失獨家庭中的養老、醫療、護理等問題愈發凸顯的現狀，2012年4月國務院在《國家人口發展“十二五”規劃》中明確提出，鼓勵有條件的地區在養老保險基礎上，進一步加強養老保障工作，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼。

目前，雖然中央層面尚沒有統一的制度安排，但各地結合自身人口特點和經濟社會發展狀況先行先試，創新養老、醫療服務機制，如北京市計劃在未來三年內，通過“暖心計劃”，每年為每位失獨父母出資2800元，購買涵蓋養老、醫療、意外、人壽、女性安康等險種在內的綜合性保險；而重慶作為中國首批特別扶助制度試點市，率先出臺了“失獨家庭”特別扶助金制度。〔4 〕同時，一些地區還加強了對相關制度的設計和調整，在失獨老人監護人指定、機構養老以及住院醫療等領域進行了有益的探索，消除了失獨群體獲得養老服務準入障礙。此外，解決失獨老人的養老問題，激發社會活力、引導社會組織廣泛參與也是一些地區的通行做法。在一些地方政府的支持下，社會相關人士自發組成的志愿者隊伍和心理輔導隊伍，通過采取“一對一”或“多對一”的形式，為“失獨家庭”提供老年人家政、生活照料、醫療陪護以及心理干預和心理治療；鼓勵失獨家庭再生育，并為其提供各項技術服務和生育指導；協助失獨家庭收養、領養、過繼子女，并在辦理手續時提供方便等等，在失獨家庭社會幫扶體系的構建中艱難前行。〔5 〕

二、失獨家庭社會救助中存在的缺陷

失獨家庭的傷痛是疊加的、復合的，而形成原因亦是深刻和復雜的。尤其是近年來，伴隨著我國未備先老、未富先老的老齡化社會的提前到來，失獨家庭經濟困難、精神憂郁、保障缺失等一系列的治理難題更是日益凸顯，極大地拷問著當前脆弱的社會救助，并高度影響著社會的持續發展和公平正義。〔6 〕為此，我們必須科學反思和針對性地找尋現有失獨幫扶制度的缺失，加強頂層制度設計和體制創新，從而有效解決失獨群體的各種問題。

首先，從制度設計和政策實施來看，失獨家庭現有的社會救助體系殘缺與失衡。長期以來，我們對于失獨家庭的社會保障存在著嚴重缺失和歷史欠債。其主要包括：

1.對于失獨家庭的救助標準偏低且執行不到位。盡管法律規定，獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方政府應給予必要的幫助。然而，多年來，所謂“必要的幫助”標準為何？如何掌握？由誰來負責或監督？對此并沒有明文規定，政策不明晰、不配套導致其在實際執行中往往隨意性、隨機性、區別性較大。經統計，各地對“失獨”父母的補助標準金額集中在每月每人200元，不僅標準偏低，并且發放中對女方設置了嚴格的年齡限制（即要求女方年滿49周歲，夫妻雙方才能同時納入扶助范圍），由于缺乏國家層面的政策力度，救助效果并不理想。〔7 〕而在失獨群體中有相當大數量是因為子女患病最終不治而導致的，之前為給孩子看病、診治，使得一些本不富裕的家庭花光了所有的積蓄甚至于債臺高筑。子女離世后，整個家庭長期陷入因病致貧的困境之中，生活異常窘迫。當前的實際情況是半數以上的失獨家庭達不到當地的平均收入水平，月收入在1200元以下，20%的失獨家庭靠低保維持生活。〔8 〕無疑，上述微薄的經濟救助對于失獨家庭而言往往僅是“杯水車薪”。盡管2012年9月20日民政部表示失獨家庭是我國計劃生育實施以來出現的新情況、新問題，將重點統籌研究這個問題，并指出應該比照現有的“三無”老人標準給予救助和解決。但關于失獨家庭如何入住養老機構并獲取補貼、居家養老如何享受政府免費的購買服務以及獲得相應的醫療救助， 政策卻并未作出細化和配套規定。此外，在對失獨群體的扶助標準、一次性補助條件、社會投保以及扶助形式等方面尚未作出細化和配套規定，因此落實仍需假以時日。

2.相關政策和制度為失獨老人的養老和醫療設置了重重“門檻”。以養老為例，目前我國傳統養老模式仍是居家養老，在現有獨生子女政策中社會將形成“4-2-1”的養老結構，而失獨家庭則將最下方的“1”不幸失去，這便使養老問題變得極其尖銳，失獨者養老唯有更多地依靠社會組織和機構來解決。然而，目前對于老年公寓接納失獨老人的政策和制度保障卻嚴重匱乏，且在有些政策中還對失獨老人入住養老機構設置了不合理限制。如社會養老機構往往根據現有政策規定以沒有監護人簽字、繳費無人擔保和醫療、后事無人負責等理由將失獨老人拒之門外。無獨有偶，在住院醫療方面，我國現行的政策也有在進行手術等醫療行為時需經親屬簽字的強制性規定，導致失獨老人往往面臨著無人簽字而不能得到及時救治的客觀障礙以及無錢醫治、術后無人照料的現實窘境。這就導致失獨群體在承受巨大心理創傷的同時，還普遍面臨著患病率高和照料資源匱乏的狀況。據統計，失獨群體中有50%的人患有高血壓、心臟病等慢性疾病，患癌癥、癱瘓等重大疾病的占到15%，60%以上的患有抑郁癥，半數以上甚至曾有過自殺的傾向，生活狀況令人堪憂。〔9 〕

3.失獨家庭社會救助缺乏完整的制度框架。救助途徑的單一和制度的缺失是目前我國失獨群體生活無助、精神凄苦、心理絕望的重要成因。一方面，國家尚未從宏觀層面搭建出完整的失獨救助制度體系，導致無論是基本生活保障制度抑或是專項扶助制度都存在嚴重缺失。由于缺乏中央的統籌規劃和剛性規制，在養老資源補貼供給、政府提供免費服務、醫療救助報銷比例、監護人指定、綜合保險類別設置、廉租房申請程序等諸多失獨群體生存和生活的重要領域，各地往往“靈活”掌握和執行，造成標準不一、無序發展的現實狀況。另一方面，關于精神救助和情感關愛的制度缺失。在中國的傳統家庭觀念之中，孩子不僅是血脈的延續，更是精神的寄托。失去孩子便意味著情感失去依托，整個精神世界崩塌，這種哀怨和創傷之痛遠比老無所養影響更深、持續更久。因此，失獨群體對社會溫暖和情感慰藉便異常渴望。沒有心靈救助，他們便無法從痛苦中解脫，真正回歸社會。作為身心受創最重的群體，失獨母親在承受著失子之巨痛的同時，還要面臨生育困難和生活艱辛，甚至是婚姻家庭破裂的危險。然而，反觀現有制度，社會精神贍養的體系和長效化的感情關愛機制嚴重缺失，彌補失獨家庭情感悲傷的制度（包括孤兒收養、生育檢查、優生保健等制度）未能有效跟進，導致失獨群體難以得到有效的心理疏導和情感關懷。

其次，從現有社會支持體系的建設狀況而言，社會救助功能的發揮亟待加強。社會力量的廣泛介入和積極參與是失獨家庭重構的重要外部條件， 其能為失獨群體提供物質和精神的種種幫助。為此， 就必須積極開發社會資源， 打造政府和社會合作共治、 共同扶助的格局。而目前我國在失獨群體的社會管理中， 由于缺乏統一、 規范的指導框架和建設體系， 不同的社會力量沒有明確的角色定位和職能分工， 各社會群體往往處于各自為政和無序探索的發展狀態之中， 無法對失獨群體訴求形成高效、 高質的回應合力。并且一些地區的社區組織、 養老機構、 社工組織、 慈善組織等還未能充分認識到失獨群體幫扶的社會意義， 對于失獨家庭的生活困難、 身體狀況以及心靈隱痛等存在著漠視和觀望的態度， 工作方式缺乏主動和創新。 同時，缺乏對失獨家庭數量、 年齡分布、 經濟狀況、 特殊困難等基本信息的掌握和研究， 難以為失獨群體實現組織化的維權和充分的利益表達， 亦無法為失獨家庭提供分層次和個性化的服務項目和內容。此外， 現有社會力量中，服務隊伍的專業化水平和素質參差不齊， 缺乏科學方法、 溝通技巧和心理疏導的訓練， 在服務中手段單一、 內容枯燥， 難以有效幫助失獨者排解內心的苦楚，從而樹立起健康的生活態度。

三、失獨家庭社會救助的策略選擇

面對失獨家庭持續增加而帶來的種種社會管理難題，結合當前失獨家庭生活窘迫、養老困難、心靈孤寂的多元成因，我們認為唯有政府、社會、個人多方力量協同配合、合作共治，方能為其提供有效制度保護和精神贍養，進而讓社會關愛的陽光照耀到每個不幸的失獨家庭。

（一）政府主管部門應當扮演好“第一責任人”的角色，多措并舉，引導、組織構建失獨家庭救助的“社會保障網”。首先，民政、人口等政府管理部門應當加大對失獨家庭的關愛和照顧，有所擔當，明確在失獨問題中國家所擔負的不可推卸的補償責任。失獨家庭是“一胎化”人口計生政策長期推行的產物，失獨者是為了國家的改革大局和經濟發展作出巨大貢獻和犧牲的社會群體。為此，政府主管部門應當設身處地地體察和分析失獨家庭的現實困難和心靈創傷，出臺供養失獨家庭的各種制度和政策，加大對失獨群體的資源傾斜和支持。主動引導、營造全社會關愛和幫扶失獨家庭的和諧氛圍，讓失獨者有尊嚴和體面的生活。這既是政府的責任使然，更是對失獨群體忠誠和遵照國家政策所作貢獻的有力補償，唯有此方能體現出政府的責任和社會的公平、正義。

其次，各級政府主管部門應當主動做好主導和引領工作，創新思路，建立、健全現有的失獨家庭社會救助體系。其中的重點包括：其一，政府主管部門應當從整體上摸清失獨家庭的整體數量、結構、現實困境、核心訴求等基本信息，宏觀地、全景地對失獨家庭的核心要素進行收集、統計，建立失獨家庭數據庫，并將其定期在社會和民眾間發布、公示，實現信息的交互，打造動態化的信息分析機制、政策制定調整機制、訴求回應機制，從而為尋找問題解決的突破口和反饋制度執行的效果提供依據。其二，科學總結和探討各地失獨家庭幫扶的工作經驗，充分利用民政部及衛生、計生管理部門的組織網絡，出臺國家層面失獨群體的社會救助制度與政策體系。失獨群體所承受的傷痛和困難是多方面的，因此便要求政府必須把救助工作本身當作一項“系統工程”來完成，其間涉及經濟扶助、醫療救助、生活照料和心靈慰藉等多個領域，必須打好政策的“組合拳”。一方面，通過建立政府負責、民政牽頭、部門協同的機制，全方位、科學地謀劃出符合我國經濟、社會發展特點的失獨家庭救助制度體系。其中重點涵蓋：基本生活保障制度（含最低生活保障制度、臨時救助制度、重大災害保障制度等）、專項救助制度（包括醫療、養老、就業、教育、法律等救助制度）以及引導和幫助建立社會互助制度（含社會幫扶制度、配套優化制度及社會捐贈、收養制度等），從而優化服務資源的配置，為失獨家庭建立兜底的社會保障網絡。同時，針對不同地域發展狀況和訴求差異，在幫扶重點制度的設計上，力爭做到有所區別、有的放矢。如對城市失獨群體主要以心理、醫療和就業為扶助重點，幫助他們擺脫心靈孤獨并重新融入社會；而對于農村失獨家庭則應以保障其生活基本需求為焦點，進而對其進行專項的幫扶配套。即在保證其基本生活要求的同時，同步提升其生活的信心。〔10 〕此外，民政部門和地方政府還應緊緊把握失獨家庭救助的需求類型，在經濟救助、生活救助和心靈救助三方面“做足文章”。即在深入調查研究的基礎上，廣泛獲取失獨者實際生活困難的信息，并從制度上設立救助失獨家庭的國家基金，由財政出資并接受社會的捐贈，從歷年的社會撫養費累積中提取一部分作為原始基金，專款專用，給予失獨者相應的物質幫助；創新扶助形式，通過增加為失獨者購買醫療保險，提高社會保障報銷比例等方式提高他們的醫療補助水平；〔11 〕支持建立心理關懷和精神撫慰機制，設立專門的心理咨詢機構，組織心理干預專家和培養心理調適人員，對失獨者進行專門、悉心的心理輔導，幫助其走出自我封閉、自我悲痛的陰影。另一方面，政府管理部門還應當結合社會環境的變化對現有政策進行及時改革和修正。主要包括救助標準的重新調整以及扶助門檻限制的及時取消等。針對目前國家對失獨家庭補助標準偏低的客觀事實，應當提高補助標準，綜合考察國家的財政收入狀況、各地的經濟發展水平以及上一年度的消費物價指數，動態化地制定扶助標準，并確保扶助金及時、足額發放到位；取消在扶助金領取時不合理的條件限制，保證失獨家庭切實獲得特殊的照顧和安心生活。與此同時，針對目前失獨老人入住養老機構和進行醫療救治中對監護條件的限制，政府可設置特定的部門為其提供群體服務，并為其提供法律依據和政策支援。為失獨老人設立專門的養老機構和敬老院，并從法律和制度上明確機構的定位、管理的主體以及運行機制，消解失獨者進入敬老院監護人缺位的現實困境，并統一負責處理失獨老人的養老、治病以及身后財產處理等事項。對醫療簽字等問題應與醫院協商，充分考慮失獨群體的特殊性，修正政策，確保失獨老人生病后能得到及時有效的診治。此外，還要對現行的收養制度進行改革，鼓勵失獨家庭優先收養孤兒。對于失獨群體中有能力也有意愿的再養家庭應給予政策上的支持。通過設置失獨家庭撫養孤兒的特殊津貼以及建立失獨家庭管理部門與兒童福利院的信息互通機制等舉措，實現失獨家庭的重建和失獨者的家庭復歸。

再次，各級政府主管部門應當強化失獨家庭的社會管理，組織和激發社會的活力，群策群力，攻克難題。各政府主管部門應強化與社會組織的通力合作，積極培育一批致力服務于失獨家庭的社會組織和專業化隊伍，努力把社會力量導入到失獨家庭的幫扶和救助的軌道之中，為社會力量介入和服務失獨群體營造良好、寬松的制度環境。扶持相應的社會組織，逐步放寬社會組織的登記管理條件，對于條件成熟的組織予以登記注冊或采取備案等形式促進其發展；出臺相關的優惠政策和鼓勵措施，建立失獨服務組織的孵化、培育基地，創新政府購買服務等方式推動失獨幫扶社會組織又好又快的發展；大力發展和重視社區的工作，為其投入和供給更多的資源，增強社區凝聚、感召的家園功能，切實為失獨群體提供歸屬感和心理支持，并以此為依托編織社會養老體系“保護網”。

（二）構建失獨家庭的社會支持體系，形成全社會救助的長效合作機制。失獨家庭需要政府自上而下的制度設計以及社會力量自下而上活力發揮的雙向互動方能最終走出困境。社會支持體系的構建能夠集中失獨群體利益訴求，形成組織化的利益表達，為失獨家庭爭取資源、物質和機會，解決失獨家庭的生活和經濟難題。針對目前各地在社會支持體系構建中由于缺乏統一的指導框架和層次安排，往往表現得較為零散和隨意，一定程度上阻礙了社會支持系統整體功能的發揮的狀況，應當結合我國失獨家庭的現狀和構成特點，全景謀劃社會支持體系的層次結構，并根據不同社會力量的優勢將其依此分為社區應急支持網絡、初級群體支持網絡以及志愿者支持網絡。〔12 〕社區基于自身的地域優勢往往對失獨家庭的生存和生活狀況更為熟悉和了解，理應廣泛地發揮其特有的服務和照料優勢，對失獨群體伸出援助之手，消解其突發和危急之狀況，為其提供心理歸屬和情感安慰。通過建立長效化的溝通和幫扶機制，及時了解和掌握失獨家庭的生活和心理動態，營造社區關愛和幫扶失獨老人的和諧氛圍；通過定期開展心理關懷，排解其心理障礙和哀怨情緒，引導其重新回歸社會；通過常態化開展健康關懷，為失獨者建立健康檔案，并上門進行健康情況的調查，為失獨家庭提供適時的醫療服務，保證其成員能夠病有所醫；通過開展生活關懷，及時獲取失獨家庭的訴求，將空巢和失獨母親列為重點幫扶對象，做好日常生活照料，并呼吁社會上更多的團體、機構以及志愿者的參與，為其爭取各種政策優惠和津貼補助等，切實解決失獨者的生活困難，從而整合社會力量應對失獨家庭的各種危機。〔13 〕而作為初級群體支持網絡則主要通過失獨家庭與關系緊密的親戚、朋友和鄰里的廣泛接觸和良性互動，解決其心理和安全的需求。被世俗歧視和遭受人性的冷漠是失獨群體孤獨痛苦的重要根源，為此輿論切勿將失獨家庭標簽化和邊緣化，而應當正面宣傳失獨群體為社會發展作出的巨大貢獻和犧牲。倡導、鼓勵與失獨家庭關系密切的人更多地為其投入關愛和溫暖，幫助其走出生活的陰影，通過感情聯絡、生活協助以及情感溝通打開其心結。而志愿者支持網絡則強調最廣泛社會力量的參與和合作，致力于發展和培育不同服務內容的社會組織和支援團隊，滿足失獨家庭包括養老、醫療、康復、護理、生活救助、教育、心理干預等多元需求，構建失獨家庭公共服務網絡。為此，社會要加大對失獨家庭服務隊伍的培養，通過與政府主管部門的協調，科學設立與失獨家庭相匹配的服務崗位，出臺相關激勵政策以吸引高層次管理、護理和心理調適人員，引導和鼓勵志愿者和社會工作者廣泛參與到失獨救助的社會活動之中，持續提高從業人員的服務技能和服務水平，逐步實現養老服務的社會化和專業化。

（三）幫助失獨家庭建立互助支持機制，實現自我幫扶和救助。政府的制度設計、政策傾斜以及社會力量的廣泛參與和深度介入，對于失獨家庭而言都是外因條件，而真正從心靈的苦難中走出最終還需要失獨家庭成員的自我努力和自我救助。民政部門、衛計部門、地方政府以及社會力量應當積極行動、創新管理，幫助失獨家庭建立起與外界的交互聯系，特別是幫助失獨群體之間搭建長效化的溝通、交流渠道，以協助其開展各種相互安慰、互助取暖的活動，防止他們陷入自我封閉和邊緣化的惡性循環之中。目前，一些地區的失獨老人已通過“抱團取暖”、“自我救贖”、“互助會”等方式實現了情感和思念的交流，相同的經歷和悲痛讓他們能夠互相慰藉和勉勵，從而一同穿越苦難，走向陽光。〔14 〕同時，失獨老人還可在政府和社會力量的幫助下，充分發揮信息網絡的作用，通過網絡搭建相互幫扶和情感溝通聯絡的實時平臺，借助網絡組織各種活動，互通有無；寄托哀思、困難互助、感情交流，從而共克時艱。此外，失獨老人還應在社會的幫助和鼓勵下勇敢地走出去，主動和社會其他群體進行聯系和交流，通過參與相應的社會工作和志愿服務，加強與相關社會弱勢群體的互動，從而在獲得感情共鳴和塑造積極生活態度中驅散心靈的“陰霾”。

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