關于地方政府社會建設績效評估指標體系

李紅亮

〔摘要〕 構建地方政府社會建設績效評估指標體系，首先在指標選取上應符合一些基本要求，如：目的性、科學性、系統性、可操作性、突出性、政令性、可比性及定性與定量相結合。其次，要以層次分析法為基礎，從目標層、準則層及指標層三個層次來構建。再次，要對指標層的權重進行量化分析，使評估結果科學化、精確化。

〔關鍵詞〕 地方政府，社會建設，績效評估指標體系，模糊綜合評價理論，權重

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0075-05

“社會建設”一詞自十六屆四中全會第一次提出來之后，其內涵也一直處于爭議之中，社會建設也一度被認為是民生事業、社會事業的建設，甚至被簡單地理解為社會管理。社會建設本身是指為了適應一個國家或者地區在現代社會轉型的過程中的各種要求，而堅持以人為本，促進政府、社會以及市場在社會領域實現機會以及資源的合理配置，構建公平、合理、公正、有序的社會秩序。社會建設的主體既包括了政府、社會以及市場等宏觀主體，同時又包括了組織、社區、公民個人等微觀主體。〔1 〕其中，地方政府是最為重要的主體，有必要對其績效進行科學評估。本文基于模糊綜合評價理論，對地方政府社會建設績效評估體系的構建問題進行探討。

模糊綜合評價實際上是層次分析法與模糊數學理論的結合。層次分析法（The Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）是美國著名數學家Saaty在長期的教學和工作實踐的基礎之上提出來的。它是一種定性分析與定量分析相結合從而為多目標決策提供依據的一種決策方法。模糊數學理論是在1965年后基于模糊集合以及模糊邏輯的基礎之上發展起來的一種模糊測度理論在數學領域的統稱。這種方法具有能夠較好地進行定量分析與定性分析結合的優勢，能夠有效地提升評價的精確度。從本文對地方政府社會建設績效評價的實際需求來看，由于影響社會建設因素本身的多元性，造成了一部分因素可以進行定量分析，而另一部分卻只能夠進行定性分析。基于此，文章主要是采用層次分析法構建相應的指標體系，將復雜的政府社會建設績效評價問題分解為各個組成部分，然后將這些因素按支配關系形成有序的遞階層次結構，通過兩兩比較的方式來對層次中各個影響因素的相對重要性進行判別。

一、地方政府社會建設績效評估指標的選取應符合一些基本要求

地方政府社會建設績效評估指標選取需要包括五個基本步驟，包括為何評估、評估什么、由誰來評估、采用何種方法評估以及評估如何用等。第一個步驟實際上就是評估的目的，在我國地方政府社會建設績效的評估主要是為了了解目前社會績效現狀以及其存在的問題，為提升地方政府社會建設績效提供一定的支持。第二個步驟是評估對象，政府社會建設績效評估的對象就是地方政府的社會建設績效，是以政府作為國家政治、經濟、文化以及社會基石這一著力點為基礎的。第三個步驟是確定評估主體，一般而言，政府社會建設績效的評估都是自上而下的，即上一級政府評估下一級政府。第四個步驟是評估方法的確定問題，本文選取模糊綜合評價法用于評估地方政府社會建設績效。第五個步驟是確定評估結果如何使用的問題，筆者認為本文的評估結果的主要作用在于測量目前的社會建設績效，發現其存在的不足，并就地方政府社會建設績效的改善提供依據。〔2 〕 （P209-211 ）

前文已經對地方政府社會建設績效評估的基本步驟進行了探討，基于上述分析，以下將依據模糊綜合評價理論，構建起地方政府社會建設績效評估指標體系。其中，評價指標的選取需要符合以下基本要求：（1）目的性。目的性原則是指，指標的選取需要緊緊圍繞政府社會建設績效評價這一基本目的，并且由代表一個地方或者區域的政府社會建設績效相關的各個部分的典型指標構成。（2）科學性。指標的選擇和確定、指標體系結構的擬定、可要可不要的指標的取舍、公式的推導等等都要有非常明確的科學依據，只有堅持科學性原則，獲取的信息才可能是可靠的或者客觀的。（3）系統性。要運用系統論的相關性原理對指標進行篩選，然后要使得指標體系能夠形成層次性的功能群，不同的層次之間要相互適應。（4）可操作性。指標的選取要非常重視可操作性的問題，如果僅僅是為了理論上能夠更為完善，而根本不考慮相關的數據如何獲取，指標的概念是否明確，就必然會造成整個評價模型最終淪為一個空殼，完全不具備可操作性。（5）突出性。誠如上文所述，對地方政府社會建設績效產生影響的因素是非常多的，如果根據普遍聯系的原則來確定指標，則必然導致指標體系構建失去其原有的意義或者作用，無法有效區別主次、輕重，也無法突出重點。實際上文章構建地方政府社會建設績效評價指標體系的目的并不是為了評價而評價，而是希望通過評價發現問題，從而為問題的解決提供科學支撐。因此，突出主要矛盾，是指標選取的一個重要原則。（6）政令性。構建地方政府社會建設績效評價指標體系的主要目的在于為政策調適提供依據，因此指標體系的構建要體現社會建設相關的方針政策，從而使得相關的政策能夠得到科學評價，為政策調適提供有效的數據支撐。（7）可比性。在指標體系中，同層次的指標應該能夠滿足可比性的原則，即：盡量確保指標具有相同的計量范圍、口徑與計量方法。（8）定性與定量相結合。定性分析能夠揭示事物的本質，而定量分析則能夠揭示事物的發展態勢。因此，指標體系的設計應該盡可能滿足定性與定量結合的原則，在定性分析的基礎之上，進行量化處理，從而較為準確、完整的揭示事物的本來面目。

需要注意的是，上述指標選取或者指標體系設置的幾個要求并不是簡單羅列，它們之間有著一定的關系。指標的選擇以及指標體系的構建設立的目的性決定了所有指標選擇和指標體系的結構需要符合科學性要求，而科學性決定了相應的指標體系需要具備系統性。同時，在系統性的基本要求之下，指標要能夠突出反映地方政府社會建設績效的一個方面或者多個方面的內容，同時還需要具備實際的可操作性。在這一層級的要求之下，需要突出政令性與可比性，實際上這兩個基本原則也是對可操作性與突出性的一種詮釋。最終，在實際選擇過程中，還要考慮到定性與定量分析相結合的要求，以達到評估政府社會建設績效目的為基準，盡可能通過指標體系的設計實現主客觀的協調分析。

在評價指標的獲取方面，文章采用的是專家評選法，評價指標體系的構建如圖1所示，首先由聘請的專家各自提交其按照自身經驗和知識體系認為評價地方政府社會建設績效需要的指標，然后將這些指標進行匯總，去除重復的部分，制定問卷；問卷制定完成之后，針對特定的目標群體，進行問卷調查，完成問卷調查之后，根據問卷調查的結果進行統計，初步確定指標體系；〔3 〕但是，初步確立的指標體系并不代表最終的指標體系結果，確立的指標體系要經過過往的數據進行驗證，專家對論證的結果進行討論之后，如果認為合理，則最終確立指標體系，如果認為不合理，則對指標體系進行修正之后，再進行論證和討論，直到合理為止。

二、構建地方政府社會建設績效評估指標體系的框架設想

本文對地方政府社會建設績效評價是建立在模糊層次分析的基礎之上的，指標體系的構建以層次分析法為基礎。基于AHP方法進行地方政府社會建設績效評價指標體系是一個系統的過程。在這個過程之中，我們首先要確定目標層指標，這項工作要建立在對系統的深刻認識基礎上。在本文中，我們構建政府社會建設績效評價指標體系的目標實際上是為了更好地了解影響地方政府社會建設績效的各項要素，然后便于地方政府據此進行相應的政策調適，從而為有效提升地方政府社會建設績效起到一定的保障作用，因此目標層應該確定為地方政府社會建設績效。

在準則層，筆者認為對地方政府社會建設績效的評估應該從五個維度處置，即：教育、就業與分配公平、社會保障、醫療保障以及社會管理。（1）教育是整個社會建設的一個關鍵性指標，良好的教育不僅僅是政府社會建設績效的一個重要構成，同時它也能夠為其他方面的社會建設提供智力支撐，一個沒有良好教育環境的社會永遠也稱不上良好。因此，教育維度必然是構建地方政府社會建設績效評估指標體系的一個重要方面。（2）就業與分配公平是社會穩定性的量化指標，高就業率、低貧富差距的社會，其穩定性必然要高于低就業率、高貧富差距的社會。然而，要實現高就業率以及低貧富差距，需要政府做的工作非常之多，任何一個方面做不好，都無法實現該目標。將就業與分配公平作為準則層指標，考察的就是政府在提升就業率、減少分配不公方面作出的努力和貢獻。（3）社會保障的本質是維護社會公平進而促進社會的穩定發展。社會保障同時也是現代工業文明的產物，它是經濟發展的推進器，只有消除了人們對于維持基本生活底線的恐懼和擔憂，才能夠保障社會的安定以及穩定。而維持社會的安定與穩定，保障人民的基本生活，本身就是政府社會建設的一個重要職責或者目標。因此，本文將社會保障作為考察政府社會建設績效評估的一個重要維度。（4）醫療保障從廣義上來看是社會保障體系的一個構成部分，之所以將其單獨列出來，是因為在我國目前的社會保障體系之下，醫療保障問題已經成為了越來越多人重點關注的問題。當前的醫療資源分布不均以及醫療費用高昂所導致的看病難、看不起病的問題已經成為威脅人民生活質量以及生命安全的罪魁禍首。基于此，文章將醫療保障單獨列出來，作為一個維度以考察政府在這方面的投入和重視程度。（5）社會管理的內涵非常廣泛，事實上它作為政府的一個重要職能，任何與社會事務有關的，需要納入到政府職能部門管理范疇的都可以由其涵蓋。本文之所以將其單獨作為一個維度，是為了將公共安全管理、食品安全管理等相關內容涵蓋進來，而如果將上述幾個方面并列列為準則層的一個維度，則其指標層又存在數量過少的問題。這樣的處置，主要是為了便于文章的分析。

然后，根據這五個維度分行業邀請相關專家，比如教育方面邀請教育方面的專家、醫療保障部分邀請醫療行業的專家，依據本文介紹的方法來選擇相應的指標，經過統計分析，最終得到指標層的相關指標。在進行整理之后，得到地方政府社會建設績效評估指標體系，如表1（見下頁）所示。

需要指出的是，本文構建的該指標體系僅為一種探索性嘗試，由于側重點或者出發點的不一致，本文給出的指標體系并不一定能夠直接用于地方政府社會建設績效評估之中。如表1所示，在教育維度，本文選擇了教育經費數量、高等教育畢業人數增幅、職業教育畢業人數增幅、專利授權數量增幅、高新技術產業增加值增幅五個指標用于對其進行解釋；在就業與分配維度，文章選擇了新增城鎮就業人員、城鎮居民基尼系數、農村居民基尼系數、城鄉收入差距、農村剩余勞動力轉移率等五個指標對其進行解釋；在社會保障維度，文章選擇了政府社會保障支出、基本養老保險覆蓋率、基本醫療保險覆蓋率、居民最低生活保障覆蓋率、弱勢群體社會保障政策等五個維度對其進行了解釋；在醫療保障維度，文章選擇了政府醫療衛生支出、農村新型合作醫療參合率、社區衛生服務人口覆蓋率、每萬人擁有職業醫師數、突發公共衛生事件處置機制等五個指標對其進行解釋；在社會管理維度，文章則選擇了公共安全監管體系建設、公眾安全感滿意度、萬人發案率、突發性事件應急處理體系建設、食品藥品安全指數等五個指標對其進行了解釋。

從整體上來看，本文給出的指標體系，基本上涵蓋了政府社會建設的各個重要領域。但是，由于不同區域在一段時期內社會建設重點不同，因此也可以根據實際情況而有所側重。因此，從這個角度來看，構建本指標體系更重要的意義在于提供一種思路或者方法論上的參考。

三、地方政府社會建設績效評估指標體系權重的量化分析

基于AHP方法進行地方政府社會建設績效評估指標體系權重（用？棕表示）的量化分析是一個系統過程。在這個過程之中，首先要確定目標層指標，我們在上文建立了評估體系的指標層。但是，建立起指標層仍然還是無法對評估指標體系權重進行較為精確的評估，為了能夠盡可能地使得評估的結果科學化、精確化，我們還需要將準則層指標進行細化，即對指標層的權重進行量化分析，并且得到整個體系中每個指標的權重，從而根據權重了解到每個指標的重要程度。

計算整個評估體系中各個指標權重的方法很多，比較常見的分類是主觀賦權法與客觀賦權法兩種：前者指的是行業內的相關專家根據自身實際經驗對實際情況進行主觀判斷；而后者則是在對相關指標進行實際觀測所得到的具體數值的基礎上進行的，根據統計數據進而計算出權數。在本研究中，為了更加精確，采用的是兩者結合的方法，專家打分，定量計算，最后將其用數值表示出來。這個表示出來的數值就是判斷矩陣，這個判斷矩陣的計算過程就是各個指標權重計算的過程。計算過程的第一步是進行相應的專家小組評分，評分采用九分位表來給出。所謂九分位表，是專家小組常用的評分表格，表格的每個指標都給予1分～9分的分數，這些數字代表的是體系中兩個指標的比較，從1分～9分分別代表某個指標和下一個指標之間的重要程度的比較。一般而言，專家從自身的實際工作經驗以及知識結構的角度出發，對相關指標的重要性進行判別，九分位表的分數結構和代表的意義如表2所示。

根據九分位表中的評分，可以得到指標判斷矩陣。建立了矩陣之后，還要對層次因素的排序以及層次因素的一致性進行檢驗，在這里需要通過求解來判斷矩陣。矩陣得到的結果可以視為每個專家對各個指標的權重系數進行歸一化，然后根據相應公式得到幾項具體數值，也就是體系中各個指標的權重。

具體來說，通過聘請大學公共管理教授、經濟學專家、社會學專家以及政府主管部門專家5名，運用九分位表法構建準則層的判斷矩陣，按照“各專家意見同等重要”的原則進行匯總分析，得出指標體系的權重得分，分值加權平均后將各個元素進行兩兩比較，得到判斷矩陣和準則層各要素的權重向量為0.667，因任意二階判斷矩陣均為一致性矩陣，故不需進行一致性檢驗。然后通過對相關矩陣的計算，可以得到如下結果：？棕=（？棕1，？棕2，？棕3，？棕4，？棕5）=（0.2145，0.2030，0.2318，0.1507，0.2000）。然而，當矩陣的偏離一致性過大的時候，還需要通過檢驗估計其合理性。所以，在計算出了層次因素的單排序權值之后，還要對其進行一致性檢驗。層層計算后，得到各指標的權重，詳情如表1所示。

有了各個指標的權重以后，才可以建立模糊綜合模型。所謂模糊綜合模型，是模糊數學在各種項目評估、準則確定等控制中的應用，這種方法運用的原理是：以權重來區分不同的影響因素，綜合考慮各參與者的影響程度；以模型來分析因素風險水平；以模型計算中的概率高者為衡量標準進行確定。在本研究中，上述指標可以構建起模糊綜合層次模型，據此得到綜合評判的集合，然后對地方政府社會建設績效評估體系的指標進行分層計量和評價。也就是說，要構建一個模糊綜合評價模型，需要完成如下幾個方面的工作：

首先，確定需要評價的對象集、因素集以及決斷集，根據構筑的模型實際需要，對相應的對象集、因素集以及決斷集進行確定。其次，要對評價因素的權重分配向量進行確定。事物影響因素的多元化使得不同的因素對于評價目標的影響也必然不同，基于此，我們需要從各個因素對事物影響的程度出發，確定權重值亦即比重。一般而言，確定權重值的方法包括專家咨詢法、九分位表法等等。最后，通過各個單因素的模糊評價，獲取綜合評價模型矩陣。

構建地方政府社會建設績效評估指標體系有助于推進社會建設，在政府職能轉變的背景之下，研究該課題具有非常重要的理論價值和現實意義。當然，本文的研究局限于筆者自身的知識結構以及知識積累，還有一定的不足之處，本文亦僅充作引玉之磚，期待更多人來探討政府社會建設績效評估的問題。

參考文獻：

〔1〕包國憲，李一男.澳大利亞政府績效評價實踐的最新進展〔J〕. 中國行政管理， 2011（10）.

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〔3〕Robin Boadway，Zhen Song，Jean-Francois Tremblay.Commitment and matching contributions to public goods〔J〕. Journal of Public Economics，2007（2）.