金融危機背景下我國需求結構調整的政策實踐及啟示

卞靖　張柄哲

摘 要 1998年以來，受外部經濟沖擊影響，我國進行了兩次以擴大內需為主的需求結構調整，在短期內拉動經濟快速復蘇方面產生明顯成效，但需求結構失衡的狀況并未得到根本性扭轉。這與政策制定重短期效果、重投資抓手、重政府行為密不可分。要改變這種情況，近期內要調整政策重點。長期看則需加快轉變經濟發展方式，真正實現從依靠投資和出口驅動的粗放增長模式向依靠技術進步和消費提高驅動的集約增長模式轉變。

關鍵詞？演需求結構；政策實踐；啟示

中圖分類號？演F830.99；F123 [文獻標識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）06-0001-05

一、亞洲金融危機背景下的需求結構調整（1998年～2003年）

（一）政策背景

1997年爆發的亞洲金融危機給東南亞地區帶來較大的沖擊，對全球經濟也產生不利影響。當時，正值我國綜合整治高通脹、打壓過熱經濟、壓制需求的時期。隨著亞洲經濟的整體低迷，我國出口及經濟增長也受到挑戰，工業產品等出現結構性過剩的現象，經濟轉入有效需求不足、通貨緊縮的局面。為此，我國政府在對外承諾人民幣不貶值的情況下，對內采取了以擴大內需為基本取向的宏觀調控，將調整需求結構提高到新的戰略層面。

（二）主要政策

1. 積極的財政政策

1998年，我國開始實施以國債投資為重點的積極財政政策。到2002年，累計發行長期建設國債6，600億元，安排項目投資32，800億元，累計完成投資24，600億元，在實施過程中，國債投入方向每年都在不斷調整和變化。政府在發揮財政支出作用的同時，也注重稅收政策的作用。1999年11月1日開始征收利息稅，稅率為20%，同時調低住房、汽車耐用消費品的消費稅率，2002年住房交易契稅由6%降至3%。

2. 穩健的貨幣政策

為應對當時嚴峻的經濟形勢，抑制通貨緊縮，拉動國內需求，1998年，政府開始實行穩健的貨幣政策。取消對商業銀行的貸款限額控制，商業銀行可按信貸原則自主增加貸款；1998年和1999年先后兩次下調法定存款準備金率，由13%降至6%，共計7個百分點，4次下調商業銀行的存貸款利率；通過窗口指導和政策指導，引導貸款投向，調整基礎設施貸款政策和個人消費信貸政策，增加農村信貸、高新技術企業信貸和出口信貸；推進貨幣政策由直接調控向間接調控轉變，公開市場業務累計交易量由1998年的2，827億元迅速上升至2001年的16，781億元；加強對銀行的監督管理，完善商業銀行制度。

3. 產業和區域發展政策

為應對金融危機，刺激國內經濟增長，政府將房地產和教育兩大產業作為兩大市場化重點，產生深遠影響。1998年，央行發布《個人住房擔保貸款管理試行辦法》，隨后明確提出停止住房實物分配，終止了沿襲約40年的福利分房制度，住房實行市場化，之后房地產業的繁榮直接帶動了鋼鐵、水泥等資源性行業的發展。1999年，政府做出《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》，加快推進教育產業化進程，教育消費占家庭總收入的比重迅速增長。在地區發展政策方面，政府于1999年提出“西部大開發”戰略，對西部地區基礎設施建設、生態環境保護和建設、調整產業結構、發展科技和教育等方面給予財政傾斜。

4. 收入分配和民生政策

1998年，政府出臺以增加城鎮中低收入居民的收入為重點的調整收入分配政策，努力提高國有企業下崗職工等低收入人員基本生活保障水平，增加機關事業單位職工工資，提高企業離退休人員待遇，全國共有1，900多萬人實現再就業，2，400多萬國有企業下崗職工享受到基本生活保障待遇。為推動居民釋放潛在消費需求，國務院于1999年發布《全國年節及紀念日放假辦法》，增加公眾法定休假日，推出“黃金周”休假制度。1999年，政府提出城市化發展戰略，認為“大中小城市和小城鎮協調發展的道路，將成為中國推進現代化進程中的一個新的動力源”（見表1）。

（三）效果評述

1998年～2003年需求結構調整政策的出臺是在亞洲經濟危機爆發、經濟增長放緩、國內通縮、外貿受阻的背景下推出的，其突出特點是：把增加內需總量作為當務之急，是一項緊急應對之策，強調短期調控，強調短期政策效果。因而，本輪調整側重于對短期內拉動經濟發展成效顯著的投資需求的增長，側重于政府投資的增長。政策上體現為以投資為導向的財政政策和貨幣政策為主，收入分配、社會保障和公共服務、就業等配套政策較少，同時，由于城鄉人均收入增速差距持續擴大，使得農村的消費水平遠遠落后于城鎮，農村消費潛力未能得到有效釋放。

本輪需求結構調整政策的結果：宏觀經濟調控取得一定效果，有效地抵御了亞洲金融危機對我國的沖擊，抑制了經濟下滑趨勢。但政策效應與預期結果有一定差距，結構性問題未能得到根本性解決。相反，投資需求對經濟增長的貢獻率和拉動作用在不斷增強，形成了“投資主導型”的經濟增長模式，并且有自我強化趨勢，進一步強化了粗放式經濟增長模式，一定程度上惡化了內需結構和產業結構，加劇了經濟的結構性失衡。在本輪需求結構調整政策實施期間，消費需求對經濟增長的貢獻率由1998年的57.1%降至2003年的35.8%，下降21.3個百分點，投資需求對經濟增長的貢獻率由1998年的26.4%升至2003年的63.2%，上升36.8個百分點，居民消費率則在逐步下降，內需結構失衡的問題并未得到有效解決，反而更加嚴重（見表2）。

二、國際金融危機背景下的需求結構調整（2008年至今）

（一）政策背景

2008年7月，在金融危機對我國經濟的影響開始顯現且國內通脹壓力仍較大的情況下，我國政府將宏觀調控的政策導向由“防經濟過熱、防通貨膨脹”轉變為“保持經濟平穩較快發展，控制物價過快上漲”，2009年的中央經濟工作會議明確提出要繼續擴大內需特別是增加居民消費需求。

（二）主要政策

1. 積極的財政政策

中央政府把應對金融危機沖擊放在反周期的操作框架內，實施總量擴張的積極財政政策。2008年11月，國務院確定了進一步擴大內需促進經濟平穩較快增長的十項措施，提出了“4萬億”刺激計劃，確定了進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施。加大了在安居工程、農村建設、基礎設施、教科文衛、生態保護、災后重建、自主創新等領域的投入規模，增加了在三農、社會事業、社會保障、研發創新等方面的支出和補助，調整優化了財政支出結構，推進社會事業加快發展，并開始在全國范圍內實施增值稅轉型改革。

2. 適度寬松的貨幣政策

中央銀行采用存款準備金率、商業銀行存貸款利率、窗口指導和政策引導等多種政策工具實施適度寬松的貨幣政策。2008年9月至12月的三個月內，央行連續4次下調存款準備金率，由17.5%降至15.5%；同期，央行連續5次下調存貸款基準利率，其存款基準利率由4.14%降至2.25%，貸款基準利率由7.47%降至5.31%；加強了窗口指導和信貸政策指引，在商業可持續的原則下加大對“三農”、就業、災后重建、服務業、中小企業、自主創新、節能環保等經濟重點領域和薄弱環節的信貸支持；加強對房地產金融的監測，改進房地產金融服務，簡化和規范住房貸款制度，理順住房消費貸款政策；加強外匯管理，防范短期資本流動沖擊我國金融體系，穩步推進資本項目可兌換。

3. 產業和區域發展政策

2008年12月，政府出臺成品油價格和稅費改革方案，并研究部署促進房地產市場健康發展的政策措施；2009年，政府公布了十大產業調整振興規劃，對汽車產業、鋼鐵產業、紡織工業、裝備制造業、船舶工業、電子信息產業、輕工業、石化產業、有色金屬產業和物流業進行鼓勵扶持。在地區發展政策方面，根據我國區域特色，政府規劃出不同的區域經濟圈（帶），先后批復了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》、《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》、《關中—天水經濟區發展規劃》、《江蘇沿海地區發展規劃》、《橫琴總體發展規劃》、《遼寧沿海經濟帶發展規劃》、《促進中部地區崛起規劃》和《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》等多個區域發展規劃，新的區域經濟版圖逐漸成型。

4. 收入分配和民生政策

2008年12月，政府發布《國務院辦公廳關于搞活流通擴大消費的意見》，將家電下鄉從10多個省區市推廣到全國，同時把摩托車、電腦、熱水器（含太陽能、燃氣、電力類）和空調等產品列入家電下鄉政策補貼范圍；2009年，出臺了我國第一部文化產業專項規劃——《文化產業振興規劃》；2010年，發布《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》；同時，政府擴大了新開農村社會養老保險制度試點范圍，推出了醫藥衛生體制改革、保障性住房建設等一系列措施；規定最低工資水平，出臺收入指導線（見表3）。

（三）效果評述

本輪需求結構調整政策是在面對外部沖擊及內部結構性問題和民生問題突出的背景下出臺的，其主要特點是：與上一輪需求結構調整政策相比，本輪的政策導向是投資和消費雙擴張，以投資帶動消費，以消費促經濟增長，把保持近期經濟平穩較快增長與轉變發展方式的長遠戰略結合起來，與重民生、促和諧結合起來。本輪調整綜合運用了財政政策、貨幣政策、收入分配、社會保障、就業、產業等政策，不僅出臺了“4萬億”等經濟刺激計劃，同時開始著手解決制約內需尤其是消費需求的全局性和深層次問題，收入分配、社會保障、就業等方面采取的措施較上一輪要多，政策之間的協調度和配套性也有所提高。

本輪需求結構調整政策的結果：到2009年底，這些應對危機的政策成效明顯，較快地扭轉了經濟增速下滑的局面，率先實現了國民經濟總體回升向好。然而，為了在短時期內快速地恢復經濟增長，在積極財政政策和寬松貨幣政策的刺激下，4萬億政府投資和9.6萬億銀行貸款大部分流向了工業領域，加劇了資源環境矛盾，造成一些行業產能過剩。貨幣供給量的大幅增加和信貸的快速增長，使貨幣大量流向房地產、股票、期貨交易等市場，帶來了資產價格特別是房地產價格的猛烈上升，嚴重壓抑了居民的消費需求，并為后來的通貨膨脹和“房產泡沫”埋下了隱患。同時，貨幣政策對大城市傾斜多，對農村需求關注較少，對大型企業傾斜多，對中小企業關注較少，城鄉差距進一步擴大。總的來說，本輪擴大內需的政策組合仍然較大地刺激了投資需求，對經濟增長的貢獻率由2008年的47.5%升至2010年的54.0%，其中2009年的貢獻率更是高達91.3%，為建國以來的最高值；消費需求對經濟增長的貢獻率由2008年的43.5%降至2010年的36.8%，低消費與高投資并存的局面仍未得到根本改變（見表4）。

三、兩輪需求結構調整的反思及啟示

（一）對兩輪需求結構調整政策的反思

1998年以來的兩次需求結構調整，在短期內均取得了預期的拉動經濟復蘇效果，但第二輪政策明顯比第一輪更為綜合、更為系統，說明我國在需求結構調整方面的經驗日益豐富（表5）。但要看到，由于投資比消費見效快，加之現有的中央地方稅收體制和政績考核評價體系，使得各級政府投資沖動非常強烈，導致許多擴大消費的政策在實踐中被弱化，需求結構調整的效果大打折扣，失衡狀態未得到根本性扭轉。綜合來看，主要存在4個方面的問題：

1. 重短期效果，輕長期安排

兩輪需求結構調整都是在應對金融危機背景下展開的，都要求拉動經濟恢復增長的政策效果在短期內顯現，因而對政策的長期影響和需求結構長久調整考慮不足。黨的十六大將擴大內需作為我國經濟發展長期的、基本的立足點后，意味著擴大內需不是短期之策，也不能僅僅依靠短期政策，必須加快長期制度建設。但總體而言，我國在這方面的長期制度建設進展比較緩慢。

2. 重擴大內需，輕調節外需

兩輪需求結構調整都是在經濟受到外部沖擊，外需受到影響的情況下展開的，由于外需很大程度上由國際市場決定，其政策手段有限，而內需則可有更多的政策選擇，因此，這兩輪需求結構調整的思路都是保外需擴內需。我國以往擴大內需主要是就內需論內需，對外需調整力度不夠，一定程度上造成新世紀尤其是2003年以來，凈出口率不斷提高，2007年達到8.8%，國際金融危機以來盡管有所降低，2010年還分別保持在4.0%的較高水平上。

3. 重投資抓手，輕擴大消費

兩輪需求結構調整的核心都是抓投資，這是政府主導型經濟的優勢所在。而擴大消費苦于沒有抓手，因為其很大程度是由市場決定的，但抓投資就會形成新的生產能力，不得不求助出口來釋放。同時，現行行政管理體制、財稅體制和政績考核制度，使得地方政府為謀求政治利益和經濟利益，熱衷于對土地、資金等要素進行行政配置，擴大投資。

4. 重政府行為，輕市場機制

兩輪需求結構調整過程中，政府始終站在主戰場，甚至直接充當市場主體，市場機制沒能有效發揮作用。突出表現在投資方面，兩輪擴大內需都主要依靠政府投資和國有投資，這是傳統的政府投資增長模式的慣性使然，造成民間投資抑制。尤其是第二輪需求結構調整中，擴大政府投資和配套貸款一定程度上演變為擴大國有投資，國有企業“跑馬圈地”，許多行業出現“國進民退”現象，影響民營經濟發展和市場機制發揮作用。

（二）相關啟示

從近期看，需求結構調整勢在必行，在未來的工作中，要總結這兩輪實踐的經驗教訓，要更加重視行政體制機制的約束性，更加注重短期政策和長期制度建設之間的配套性，更加注重擴大內需與穩定外需、擴大投資與擴大消費之間的平衡性，更加注重政府引導和市場機制的協調性。

從長期看，目前基于“三架馬車”的需求結構理論分析均是源于凱恩斯主義的短期宏觀經濟分析，雖然該問題本身是一個短期經濟理論問題，但根源仍在于長期。因此，要真正扭轉當前失衡狀態，做到需求結構的科學調整，必須從更深層入手，切實有效地推進市場化及相關制度改革，加快轉變經濟發展方式，加快收入分配制度改革，使我國經濟真正實現從依靠投資和出口驅動的粗放增長模式向依靠技術進步和消費提高驅動的集約增長模式轉變。