歐美國家政府采購經驗對大陸政府采購的啟示

石偉

摘 要 政府采購是西方市場經濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。目前，歐美大部分國家的政府采購已發展成為一套完整的集理論、實踐、管理一體的政府采購流程和制度，而中國大陸我國的政府采購制度起步較晚，相關市場不夠健全，相關規范也不夠完善。文章在分析大陸政府采購諸多不足的基礎上，總結了歐美國家諸多值得借鑒的實踐經驗，并結合管理的視角探討西方經驗對大陸政府采購的啟示，以使中國大陸的政府采購在制度逐步完善的基礎上不斷優化，有效達成政府采購各經濟層面的目標。

關鍵詞 歐美國家；政府采購；啟示；管理視角

中圖分類號F253.2 [文獻標識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）06-0011-04

一、我國政府采購現狀及存在的問題

20世紀90年代中期以來，我國政府部門興起了一次前所未有的變革，這就是政府采購改革探索。在短短幾年的時間里，改革工作取得了令人矚目的成就。

我國政府采購工作試點始于1996年。1998年全國政府采購規模為31億元，其后，我國政府采購規模不斷增長，到2004年突破2，000億元，而2005年財政部統計全國政府采購實際規模達2，927.6億元，比上年同期增長37.1%。我國政府采購的范圍也由從初期的簡單貨物擴大到許多工程和服務領域。2003年貨物、工程和服務項目明顯增加，占全國政府采購規模的比重分別為54.4%、39.3%和6.3%，分別比上年增長43.3%、115%和34.3%，2004年三者的比重分別為49%、 44%、 7%。2005年，工程類、服務類的比重分別為45.2%、6.7%。

盡管我國的政府采購在短短幾年的時間里取得了很大的成就，但同時，其存在的一些弊端也不容忽視，主要表現在以下幾個方面：①相關法律法規不健全。雖然從2003年政府采購法正式實施之后，財政部又頒布了一系列制度辦法，但是，目前制定的政府采購相關法律體系不夠健全，難以發揮其應有的法律約束功能。②采購流程中運作不規范。從中央到地方，政府采購如何運作沒有統一規定，如機構設置不統一、職責劃分不清、采購方式選擇具有隨意性等。③采購人員素質較低、專業人才缺失。我國政府采購沒有建立專家評委信息庫，最終實施政府采購的是政府工作人員；而絕大部分政府工作人員對政府采購都不熟悉，沒有經過合理有效的選拔、培訓程序，這樣就構成人力資源的障礙。④缺乏有效的監管機制。我國部分地區政府采購工作的監督機構和管理機構是同一機構，相當于自己監督自己，更談不上透明。而且，政府采購監督工作的分工也不夠清晰。⑤沒有完善的信息系統，信息流通不暢。我國政府采購尚未具備完善的信息系統，使得信息不能及時到達采購相關各方，以致相關各環節效率低下，而且違背了公開的原則，為腐敗現象的出現提供了可乘之機。

二、歐美國家政府采購的經驗

政府采購制度起源于西方市場經濟國家18世紀的自由資本主義時代，至今已有200多年歷史，它隨著國家管理制度逐步規范，如今已演變成兼有財政支出管理和國家宏觀調控雙重功能的重要工具，對我國政府采購的有效實施具有一定的借鑒意義。

1. 完善的政府采購法規體系及明確的采購原則

西方各國中，英國和美國的政府采購制度相對而言比較完善和成熟。早在1782年英國政府就專門成立了“文具公用局”，負責采購政府所需的貨物和投資建設項目，并規定一套政府采購特有的采購程序和規章制度；美國18世紀末就開始制定政府采購的規章制度，目前涉及的政府采購法律就有500多部，比如美國依據《聯邦采購法》，制定了包括招標采購官員的《采構工作手則》在內的一整套完整的法律法規，可以說，在政府采購的管理制度和管理手段方面，美國現居于世界的領先水平。

2. 健全的采購管理方式及程序

在歐美國家，公開招標被公認為是最簡單、最有效的資源優化配置采購方式，其他采購方式都因存在人為因素被嚴格控制。此外，歐美國家有較健全的采購程序，比如美國的政府采購過程分為確定采購需要、簽訂采購合同、執行采購合同三個較完整的階段，德國則分為信息發布、開標、評標和定標、檢查監督、資金撥付4個完整階段。歐美國家完整的政府采購程序，使其政府采購工作能在法制化、規范化的軌道上不斷前進。

3. 專門的政府采購機構及隊伍

歐美各國一般都有由政府設立的專門從事政府采購的機構及專業的采購隊伍，以充分發揮集中采購規模大、采購程序標準化、便于監督的優勢。比如英國、法國等歐洲國家在財政部設立了政府采購管理司；美國在總統行政預算辦公室設立了聯邦采購政策辦公室。另外，美國目前擁有一支30，000名采購專家和15，000名采購官員構成的龐大采購隊伍，而且它在一些大學中開辦了政府采購的專業培訓，或通過組織相關的研究協會來切磋采購方面的技術，這大大提高了政府采購從業人員的專業水平。

4. 有效的政府采購監管

歐美國家都建立有一套較完善的政府采購監管體系，該體系可以對政府采購活動進行有效控制，保障它們的政府采購活動正常有序地開展。例如，美國政府采購把從供應商的確定到政府采購參與人員的管理，都納入了其監管系統的監管范圍之內。如供應商評審制度規定，凡有意向政府部門提供貨物或服務的企業，需通過國家標準局所定的相關審查項目后才能進入合格供應商名單，這樣保證了供應商的競爭公平性；另外，為控制和防范政府采購舞弊，美國采取法律制度、外部監督及內部控制等措施，對采購專業人員和評審專家進行監督管理，并對采購人員進行專門的教育與訓練。

5. 較完善的政府采購信息系統

電子化信息技術的運用是各國政府采購發展的一大趨勢。1999年開始，美國政府采購開始全部采用電子商務方式，建立了“采購改革網絡”。目前，美國小額政府采購基本實現了電子商務的運作模式，通過互聯網完成了政府采購電子信箱、資金劃轉及其他政府采購方面的信息交流。此外，英國財政部也要求政府各部門利用暢通的電子信息網絡，通過網上交易簡化實物交易過程中的繁瑣環節，利用因特網傳送文件，以節省政府消費支出。

三、從管理學視角分析歐美國家政府采購經驗對中國的啟示

在我國實行政府采購的過程中，無論是政府還是研究學者，對其更多地關注在于政府采購法律和制度如何進行健全和完善。而就目前我國政府采購的實際狀況，政府采購作為一種約束和規范政府購買活動的財政支出管理實踐，從管理的角度來分析如何借鑒國外政府采購的實踐經驗來完善我國的政府采購也是十分必要的。因而，以下筆者將從組織機構管理、人員素質提升、監督管理以及信息平臺系統構建4個角度來分析國外政府采購的實踐經驗對中國的啟示。全國各地可對各地試點中采用的新點子、好辦法要及時宣傳、推廣，最終建立建立和完善我國政府采購制度，促進我國政府采購事業健康發展。

1. 完善政府采購組織管理體系，加強組織機構管理的有效性

我國的政府采購在有《政府采購法》做指導的基礎上還應該盡快出臺政府采購實施細則等關于《政府采購法》的配套制度，對政府采購工作作出詳細而明確的規定，使各級政府采購部門在法律法規的要求下，建立統一的政府采購機構設置。這樣才能真正實現政府采購操作程序的規范統一，盡力做到合法、科學、高效。

同時，借鑒歐美的經驗，我國也應對政府采購管理機構、集中采購機構和監督機構進行分別設立，并劃分設立后的職能。可考慮在財政部下設政府采購管理委員會。它是管理政府采購活動的政策性機構，主要負責參與制定政府采購法規、采購政策和采購管理辦法，監督、參與政府采購過程，保證采購過程資金的有效使用和交易的公平性，協調與其他主管部門、采購執行機構的關系等。另外，在我國，政府采購管理部門，均不具備執罰職能，對違反政府采購政策的部門和單位如何處理，尚無明確規定，很難實施處罰和懲戒。因此可以考慮設立獨立的管理部門或司法部門制定申訴機制。縣（市）一級的機構設置，要堅持實事求是、因地制宜的原則。這樣既可以提高管理效率，也可以在一定程度上降低舞弊行為發生的可能性。

2. 加快政府采購人員素質培養和提升

（1）加強政府采購人才培養，提高業務素質和工作水平。從事政府采購的各部門和各級工作人員的業務素質、工作水平直接關系到政府采購工作的好壞。政府采購主管部門應注意發揮或調動社會上有資質、有能力的社團組織（協會）的力量，聯合開展不同類型的專題研討、培訓或組織中外專業機構及人員交流考察活動。另外培訓要分層次，即負責大宗采購或特殊商品采購的人員可由中央政府負責培訓，小額商品采購的由此促進相關人員業務素質的提升，使我國政府采購各級專業人員在較短時期內得到學習和提高的機會。

（2）建立采購專業人才庫，解決人才評委素質參差不齊的問題。建立政府采購完整的人力資源數據庫，更好地進行人才管理。其基本內容包括在職人員基本情況、離職人員信息、員工工作動態跟蹤信息、人才儲備信息等。對政府采購專家進行分級建庫是管理人力資源數據庫的一種有效方法；而且根據采購項目評審的難易程度，我們便可從已建立的高中低專業人才庫中抽取適合的專家人才擔任政府采購項目評審組。這樣不但可以使專家人才狀況更系統化，而且便于對專家隊伍進行有效開發和管理。

開發和管理政府采購專家隊伍具體可以從以下幾個方面進行：①開展量身定制的培訓，對進入專業人才庫而有可能成為評委的人員進行職業操守方面的培訓。②實施考核，對專業人才庫中所有人員的職責履行情況進行考核。③引入獎懲機制對專業人才進行管理，如：被錄入專業人才庫的人員，要對其入庫時間進行限制，對于考核成績連續很低或違背了職業操守的一定要淘汰；而對評委履行職責好的可以實行連任或頒發獎勵證書。

3. 構建完善的政府采購監控機制和績效評價機制

（1）完善政府采購的監督機制。完善政府采購的監督機制可以從主體和客體兩個角度進行，主體監督主要是從監督者的角度出發，客體監督主要是從被監督者的角度出發。

第一，完善政府采購主體監督機制。政府采購監督主體包括內外兩個部分，完善內外雙層監督機制，實現監督主體的多元化，才能實現對政府采購的全方位監督。政府采購的內部監督主要是通過建立和完善內部采購業務流程和內部管理規章制度，實現采購計劃、項目實施、合同審核、資金支付等過程的分離，從而形成有效的內部制約和控制機制。外部監督起到促進作用，主要是來自財政、紀檢、監察、審計、公證部門的專業監督，以及社會公眾、新聞媒體、供應商、采購代理機構等部門或個人的非專業監督。

基于“取之于民、用之于民”的基本財政理念，本地區公眾對于政府獲得的當地稅收的使用方向應有知悉和監督的權利，另外，審計部門監督的任務應高度重視：一是在監督上要突出重點， 把招標數量大、有影響的采購作為重點。二是要積極開展政府采購審計試點，本著先易后難的原則，探索審計路子?？傊?，應充分發揮這些監督主體的作用，在更大范圍內對政府采購活動形成一種立體式的監督。

第二，完善政府采購客體監督機制。完善的監督機制必須要有明確的監督對象。政府采購監督應該針對所有采購當事人以及從采購計劃到采購完成全過程進行監督。對政府采購當事人的監督主要包括對采購人、評標委員會、供應商、采購資金以及供應商評審等的監督。具體我們可以采取如下措施：明確采購人員的權利和義務，使采購人員的行為規范化；完善供應商資格評估機制，檢查投標商是否具備參加政府采購活動的法定條件；對整個采購流程和專用資金進行有效監督，政府采購必須嚴格按規定的程序進行，超過規定金額的商品采購要采用招標的方法集中采購，采購透明度的增強有利于防止腐敗現象的發生；加強對采購信息的公布，避免暗箱操作行為等。在這采購過程中，必然會產生許多矛盾，這就需要專門的政府采購仲裁委員會，按規范的工作程序和規則進行仲裁，解決各種爭議和矛盾。

（2）政府采購的績效管理機制。政府采購績效是對政府購買性支出一種評價。根據經濟學理論，政府采購活動必須符合“成本—效益”原則的要求，兼顧經濟性和效率性的統一。在整個政府采購過程中，我們應關注如下幾方面的總體績效評價指標：①經濟指標，表示投入成本最小化程度，主要關注的是成本和產出之間的關系。②效率指標，即投入與產出之間的比例關系，是評價政府采購績效的核心指標。③效益指標，指產出最終對實現組織目標的影響程度，如產出的質量、期望得到的社會效果和公眾的滿意度等。該指標應針對政府采購自身特點設置。④主觀評價指標，是相關人對政府采購的主觀判斷，可以彌補定量指標的不足。它對評價結果進行的定性分析與驗證進一步完善了評審結果，使政府采購績效評價結論更加的全面準確。在以上總體績效評價的基礎上，我們建議對各類采購支出進行分門別類的評價，其結果將按一定的權數嵌入總體績效評價體系中，使績效評價體系形成多層次的系統。此外，項目績效評價體系主要針對具體的項目，充分考慮到項目的經濟性、項目的社會性、項目成本與效益的可計量性和項目的規模等因素。

4. 電子化信息技術的有效應用

電子化信息技術的運用是各國政府采購發展的一大趨勢，而推行電子化政府采購不僅可以提高政府采購的效率更可以提高其效益。因而，我國應積極探索和發展以信息技術為支撐的政府采購新方式，實現政府采購管理和操作的電子化。目前，需要著重在以下幾個方面進行研究和探索：①盡快開發政府采購信息發布系統。該系統主要實現將政府采購的相關法律、法規、制度，政府采購的具體流程、國家的采購計劃、政府采購的相關部門及其職責劃分、申訴渠道等相關信息發布到網絡上，使公眾和供應商獲得及時、充分、健全的信息支持的同時，提高政府采購透明度，從源頭減少腐敗行為。②開發政府采購的網上交易系統。政府采購的方式應以公開招標為原則，其他方式為例外，在競爭關系中由供應商主動披露自己的技術信息、商業信息，方能對決策過程的合理性進行更為深入的監督。它主要包括：商家報價系統、求購請求系統、購置系統、購置確認系統、結算系統、售后服務系統。③開發政府采購數據管理系統。它將與政府采購相關的數據輸入數據庫中，以供政府隨時調用。政府可以通過分析本年和幾年的數據，診斷政府采購中存在的問題，并以此為依據找出相應的解決方案。