社區組織結構優化：城市社會管理體制創新的應然選擇

摘 要：社會管理體制改革的目標是要建立政府行政管理與社會自我管理和社會自治管理的有效對接、互動互補、多元協商的復合社會治理結構，為此需要理順社區組織間關系，實現組織結構—功能的內在整合與機制優化。杭州市上城區通過搭建“333+X社區大服務體系”架構，嘗試推動社區復合型管理體制創新的實踐為我們提供了重要借鑒。從社會發展的角度看，城市社會管理創新需要圍繞頂層設計科學化、社會組織“緊密化”、參與主體多元化、社會管理智能化、運行機制長效化等幾個方面來推進。

關鍵詞：社會管理創新；社區組織；“上城模式”；復合社會治理結構；多元社會主體

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）06-0030-04

在城市社會管理創新向前推進的實踐探索中，如何全面提高社會管理科學化水平，加強頂層設計，因地制宜、總結經驗、深化認識，建立一種國家與社會邊界清晰、分工明確、相互合作、共同發展的“強強互補”模式，是基層政府努力的方向所在。具體而言，就是要建立健全政府、市場以及社會組織良性互動、協調互補、合作共治，各類社會資源有效配置、互相補充、彼此促進的規范體系，建設一個社會各領域共同參與建設的社會意義共同體。在這個意義上，加強社會治理，完善共建共治的社會治理結構，推動形成市場主導、政府監督、社會參與的互構、協商、合作格局就成為各項工作的重心所在。

一、城市社區管理方式創新：社會管理創新的重大選擇

（一）社區：社會管理從“工作場所”向“居住場所”的重心轉移

改革開放后，伴隨著市場化改革的推進，傳統的單位體制走向解體，由國家集中控制和統一分配資源的狀況也在逐步改變，導致了組織對國家的依附性、單位成員對單位組織的依附性逐步弱化。單位作為國家——個人中介的結構性關系被打破。單位體制的消解促進了社會組織功能的分化，越來越多的單位將其承擔的社會職能剝離出來，導致社會事務重新分解并逐漸回歸社會，社區成為承接社會職能的重要載體和新型公共空間。隨著社會實體與國家之間行政依附關系以及社會成員與單位間的人身依附關系的逐漸松弛，越來越多的“單位人”向“社會人”轉變，社區成為“后單位制”時期市民生活的重要歸宿。[1]從“單位”到“社區”的轉變，表明社會管理的重心從“工作場所”向“居住場所”轉移。這種轉變和轉移，意味著社會管理的基礎單元的轉換，意味著社會日常生活的支持網絡的轉換，意味著社會資源和社會機會配置機制的轉換，這是中國社會極其深刻的變化之一。[2]社會管理重心從“單位”到“社區”、從“工作場所”向“居住場所”的轉變，是為了適應社會結構從傳統向現代轉型的需要，適應經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的需要，是為了應對社會結構轉型和經濟體制轉軌二者犬牙交叉、既相互推進又彼此摩擦所引發的種種社會問題的需要。[3]

（二）從“亞社區”向現代社區轉型：社區組織功能實現的應然趨勢

社會轉型帶來了諸多社會問題，破解城市管理難題的焦點就匯聚到社區上。社會轉型是傳統社會向現代社會的轉變，社區作為社會的“微縮景觀”，也集中映射了社會轉型的若干基本特點，即從傳統社區向現代社區轉變，體現為社區從封閉性向開放性轉變、從同質性向異質性轉變、從熟悉性交往關系向陌生人社會轉變、從局部性轉變擴展到全面性轉變等等。

改革開放前居民生活的居住地并未承擔社區的角色和功能，有學者將改革開放前傳統計劃經濟體制下的“居住地”看作是一種“功能萎縮、發育不全”的“亞社區”。所謂“亞社區”是指中國及其他一些社會主義國家在計劃經濟年代國家管理地區社會（居民居住地）的一種模式，是指社區的內在價值被嚴重低估、社會角色不清、社會功能萎縮、社會機制發育不良、居民參與度較低、單一行政化了的社區。[4]在這種“亞社區”中，政府主導社區建設和發展的方向，行政權力無處不在，社區自組織發育遲緩，居民的社區參與熱情淡薄，社區歸屬感難以形成。

社會從傳統型社會向現代型社會的轉型和經濟體制從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌，是“亞社區”向現代社區轉型的客觀條件和歷史前提。改革開放以后，社區真正成為了社會建設和社會管理的重要戰略空間。按照市場經濟高效、有序的原則，改變以往行政化體制的弊端，政府部門的職能轉向專門化和效率化，同時剝離企事業單位以往所承擔的大量的社會職能，實現企事業機構職能的專門化。從這些機構身上剝離出來的各種社會職能，如社會控制、社會保障、社會服務、社會治安、社會福利等，返還給社會和社區，由專業化、職能化的社會機構和相關社區組織承接。至此，社會組織職能和功能的分化和專門化，為社會層面的發育和社區的發育提供了條件，社區也獲得了真正意義上服務居民群眾的“社會共同體”內涵。

（三）新型社區組織構建的價值呈現

社區作為一個系統化的整體，其有序運行有賴于合理的社區組織結構。社區管理的實質，在價值層面上體現為社會公平正義理念的落實，在制度框架上體現為新型城市基層社會管理體制。其中制度框架是手段、是途徑，價值理念則是目標。價值的提升有賴于制度功能的釋放。從這個角度來說，社區組織管理作為社區管理的基礎，其創新方向反映著社區建設的基本走向。

社區管理有賴于社區組織系統的運作和功能發揮，因此社區管理的過程實質上就是社區組織管理的展開。社區組織管理既可以被靜態地理解為社區組織體系的管理框架及結構網絡，也可以被動態地理解為社區組織系統內各組織的有機聯系、職能分工、功能發揮、互動關系及協作形態。它的動態性表現在，在這個組織系統內，各個組織的角色職能、力量對比及組織間的關系是在不斷進行調整變化的，但在總體上還維持一種相對穩定的組織運作格局。社區組織管理的目標是，通過一定的管理手段，達到組織間的規范運轉和有機協作，以實現社區穩定和發展的目標。

隨著改革開放的不斷深入，特別是社會主義市場經濟體制的初步確立，我國原有的社區組織管理面臨著新情況、新問題，街居管理體制嚴重滯后于社會發展，社區自治組織深陷于“行政化”的泥潭無法自拔，基層民主發展有限，居民參與積極性不高。社會實踐的結構性巨變所造成的“去集體化”、“去組織化”趨勢[3]構成了社會組織模式的改造和重組，尤其是社區組織管理模式改革和創新的時代背景。社會建設的推進、社會管理體制的改革呼喚著基層社區組織管理的轉型。社區組織管理轉型指的就是，在社會轉型的背景下，傳統的社會整合和社會控制方式發生了變化，原有的社區組織在結構和功能上所進行的調整、明確和歸位的過程，其中也包括新型社區主體組織的構建及其與其他各社區組織之間的互動協作過程。社區組織的轉型包括：組織結構的轉型、組織功能的轉型、組織互動模式的轉型和組織協作方式的轉型。社區組織轉型的目標就是重新構造社區組織，培育自治、自理機制，改革政府管理體制，轉變政府職能，構建政府、市場、社會組織等多方主體互動協作、合作共治，各類社會資源合理配置、優勢互補的良性運行格局。

因此，如何實現社區組織的結構優化和制度創新，構建一個運轉協調、各組織功能發揮及整體社區組織系統功能發揮最大化的社區組織結構，就成為當前我國經濟體制轉軌和社會結構轉型所面臨的一個重大理論問題和現實問題。它既涉及到政府職能的轉變、社會組織管理的創新，還涉及到基層民主發展等方方面面，因而是個比較復雜的系統工程。以往對舊有社區組織管理的探討大多集中在探索社區自治組織如何擺脫行政化、增加自治性這一困境的問題上，強調國家與社會的分離，強調政府職能的轉變、行政力量從社會的退出和社區自組織力量的成長。現在我們越來越清楚地認識到，自治組織的“去行政化”并不是說要完全和政府撇清關系，而是強調組織職能的明確、歸位及其與其他部門、機構、社會組織間的合理分工。現代社區的建設與發展，需要建立國家與社會共同發展、協同并進的雙向互動關系，需要建立各社區組織各司其職、相互配合、高效運行的社區管理新體制。這不僅體現在社區自治的實現，還體現為社會組織的發展壯大和公民社會的發育成長。因此，對社區組織管理模式的探索實際上也就是對國家與社會關系良性互動、城市社會協調發展道路的有益嘗試，完善社區組織結構的改革思路既有利于社區自身的發展，也有利于推進城市管理體制改革，有利于城市社會的進步。

二、“333+X社區大服務體系”：社區復合型管理體制創新的實踐

（一）社會復合主體：社會治理新結構

社會復合主體是杭州市基于共建共享“生活品質之城”的目標，首創性地提出的發展思路，是指以推進社會性項目建設、知識創業、事業發展為目的，社會效益與經營運作相統一，由黨政界、知識界、行業界、媒體界等不同身份的人員共同參與，“通過人員的相互兼職、項目的有機串聯，實現各個主體間的相互關聯，形成‘多層架構、網狀聯結，多界參與、互為支撐，多層運行、優勢互補的組織架構和運作機制”。[5]社會復合主體創新被有的學者稱為大城市新型治理結構的“中國模式”，認為社會復合主體事實上是創新了中國城市的治理結構，是從政府的單一治理向多個主體的協作治理和共同治理轉變。這種治理結構創新可以在不同領域、不同空間和不同類型的城市事務中體現，目前社會復合主體創新更多用于解決較為復雜的社會性項目和社會性事業。[6]

筆者認為，社會復合主體實質上是一種社會組織管理模式創新，行動主體涉及國家政府、企業、社會組織、個人等，是通過項目合作的方式，形成一個政府、市場、社會組織、社會個體四方協調互補，各類社會資源和社會機會協商配置和有效利用，各組織功能互補、良性互動、協作共治的格局，是社會管理走向善治的探索歷程和社會復合治理的實踐過程，也是國家與社會之間互動生長和相互型塑的過程。

（二）“333+X社區大服務體系”：社區復合型管理體制實踐

基于對社區組織管理現存問題的思考，結合地方工作實踐經驗，杭州上城區建構并實施了“333+X社區大服務體系”。“333+X”社區服務架構包括：3個主體——政府、社區、社會；3種體系——公共服務、自助互助服務、便民利民服務；3類載體——社區公共服務站、居民議事中心、大管家服務社；X個項目——涉及吃、住、行、游、購、娛、健等與生活密切相關的39個服務項目。通過明確政府、社區、社會各自的責權和功能，建立起一個以政府為導向，由多元主體共同參與，以公共性服務、公益性服務和商業服務為載體所組成的分工明確、立體多元、相互補充、服務居民的大服務網絡體系。

1.管理主體三位復合。“333+X社區大服務體系”建構的三方主體——政府、社區、社區其他各類組織功能復合，政府提供公共服務，保障社會公平；社區承接公共服務，提供公益性服務，有效整合資源；社區其他各類組織主要提供商業服務、部分公益服務、志愿服務等，彌補政府和市場失靈，更好地服務居民。并通過社區黨組織、社區居委會、公共服務工作站承接不同的工作內容，形成了以社區黨組織為領導核心，社區居委會充分行使自我管理、自我教育、自我服務的職能，社區公共服務工作站進行社會管理、提供公共服務的社區組織運作機制。

2.管理過程協作互補。復合治理形態的核心，是通過建立三大服務架構，謀求“各個治理主體之間的合作互補”關系，實現“領導、服務、自治”并重，恢復社區發展“綜合、不可割裂性”的復合功能。在“333+X社區大服務體系”下，參與社區服務的政府、社區和社區其他各類組織三個主體之間是一種協調合作的關系，政府的行政導向和政策保障將更加契合社區發展的實際需要，社區的各項管理制度和發展目標將更好地兼顧不同發展主體的整合利益，參與社區建設的各種人員和組織在評估機制作用下體現出多樣性和專業性，從而形成“主體多元復合、功能融合互補，目標多重統一、結構網絡布局、服務多樣專業”的城市社區建設新格局。

3.參與主體相互建構。“333+X社區大服務體系”提倡三大管理理念：服務民生為本、管理復合治理、目標普惠福利。在實際操作中，上城區尤其注重通過財政支持、社會資助、費隨事轉等多元化渠道籌措資金，加大社區創建投入。社區管理呈現“黨社共建、居民自治”并舉格局，實現黨領導下的社區居民自治，培育社區社會組織實現自主服務，一改以往以政府投資為主的資源配置模式，采取政府補貼和社會化運作，鼓勵非政府機構投資社區服務，使社區服務資源配置的機制更靈活，形成了政府、社區、社區其他各類組織與社區居民積極的相互建構過程。通過管理體制創新，提升了社區服務水平，為百姓生活提供了便利。

三、討論：推進城市社會管理創新的對策建議

杭州市上城區關于社會資源共享、部門相互配合、社會廣泛參與的“大協作”、“共同治理”的思想，為國內其他城市和地區進一步探索建立社會管理的新體制、新機制、新辦法，準確把握社會管理規律、提高社會管理科學化水平提供了重要的借鑒。從未來社會發展的角度來看，城市社會管理創新還需要圍繞以下幾方面的工作持續推進：

（一）頂層設計科學化

“頂層設計”一詞本是系統工程的專有名詞，十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中第一次使用，強調要“重視改革頂層設計和總體規劃”。其后中央經濟工作會議上又再次強調了“加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環節取得突破”。“頂層設計”是“整體理念”的具體化，社會管理這個社會領域的“大工程”同樣需要整體理念貫徹和全局規劃統籌。所以，頂層設計的科學化、可操作化和可持續發展至關重要。加強社會管理，既要明確工作方向，進行頂層設計；又要打造工作平臺，實現常態治理。總的來說，就是要構建一種合作主義性質的“大格局”，進而在宏觀上構建一種均衡的國家與社會關系模式。而頂層設計需要落地實施，于是社區就成為社會管理重心下移、基層社會管理的實施操作單元。事實證明，無數亮麗的基層社會管理經驗、社會組織創新實踐、社會矛盾化解方式等等都是在社區這塊“試驗田”里生長出來的。

（二）社會組織“緊密化”

隨著政府職能的收縮和國家力量的退卻，社會自組織能力在不斷成長。各類社會組織承擔起從政府職能部門剝離出的微觀社會管理職能和社會公共服務職能。在我國的社會管理中，還要繼續培育和發展社會組織，發揮他們在經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設中的積極作用，鼓勵社會組織管理體制創新，構建起通過市場形成的政府與社會的良性互動結構。在未來發展中，要克服以前社會組織各自為政、散亂無序的狀態，通過“城市品牌網群”建設等方式增強組織間的互動、交流與合作，實現組織間的功能互補、資源共融、相互促進、共同發展的良性協作狀態，引導社會組織向“有序化”和“緊密化”方向發展，共同為建設“大社會”和服務居民貢獻力量。

（三）參與主體多元化

在新的時代背景下，加強社會治理，完善共建共治的社會治理結構，推動形成市場主導、政府監督、多元社會主體參與的互構、協商、合作格局，是社會管理持續推進的基本方向。各基層部門應根據社會發展現狀，由管理型政府向服務型政府轉變，推動社會管理體制創新，推動多元主體參與社會建設、參與社區管理、參與志愿服務。尤其要吸引和擴大社會力量參與社會建設，營造社會參與氛圍，強化市民的民主參與意識。從關注群眾切身利益需求、情牽民生冷暖的視角出發，根據不同社會群體的利益訴求和關注焦點，拓展社會參與平臺、完善社會參與機制、豐富社會參與形式，調動他們的積極性、主動性和能動性，變“要我參與”為“我要參與”。

（四）社會管理智能化

現代化的社會管理要求加強網絡建設，提高管理的信息技術含量。在這方面，上城區的經驗可以為國內其他城市提供參考。首先，通過“智慧上城”工作有序推進綜合智能管理與服務體系的建設，建立管理服務界面雙平臺：輔助決策系統或區長桌面管理平臺——用于提升內部管理水平的科學管理平臺，一站式管理服務平臺——用于統一對外提供政府管理和公共服務。其次，打造“網上政府”、“網上行政服務中心”，整合建立基礎數據平臺、開發建設視頻會議等應用系統等。依托網上行政服務中心，推出“1（區行政服務中心）+6（街道便民服務中心）+54（社區服務站）+X”的便民服務新模式，方便社會公眾通過“外網受理”或就近到各便民服務中心，完成區級行政審批和公共服務事項的辦理。將來可以進一步通過互聯網建立促進城市社會管理高效處置和解決機制，向以“需要”為本、服務為本的社會信息服務模式發展，在社會綜合服務、城市管理應用處理和業務處置方面進一步發展。并在已有智能管控的基礎上，發揮市民監督作用，實現智能管控與市民監督、市民評議相結合。此外，利用新媒體如微博等建立起完善溝通民意的網絡平臺，發揮其“暢達性、高效性、親和性”等諸多優勢，實現問情于民、問計于民、問需于民，構建官民新型連接方式， （下轉第38頁）（上接第32頁）促進更多關乎民生和民意的問題得到及時有效的解決。

（五）運行機制長效化

著力健全完善制度機制，健全部門協作動態機制，完善考核激勵機制，拓寬經費投入機制，保障志愿服務機制。現代社會多發多樣的社會問題及社會矛盾的解決通常需要多個部門的參與、合作、組織、聯動來實現，可通過“城市管理智能化”項目推進，促進跨部門協作辦公流程化、信息共享網絡化、部門聯動經常化、合作方式制度化。在推進社會志愿服務方面，要深入推進志愿服務社區化、常態化、專業化、可持續開展，進一步完善志愿服務的社會化動員機制，壯大社區志愿者隊伍。繼續發揮現有的社區志愿者的作用，推行志愿者注冊制度，建立志愿者服務激勵機制，支持和鼓勵工、青、婦、殘、老等群團組織的志愿者進入社區開展活動，培養一大批熱心于社區建設、在居民中有影響力的社區群眾性組織的帶頭人，壯大社區居民自治和社區建設隊伍，為建設和諧社區、和諧社會服務。[7]同時，嘗試發揮社會工作專業人才的作用，在社會志愿服務中加入社會工作相關知識，綜合運用個案、小組、社區工作等社會工作方法和社會心理學溝通技巧。

參考文獻：

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[3]鄭杭生，楊敏.和諧社區建設的理論與實踐——以鄭州市實地調查為例的河南特色分析[M].黨建讀物出版社，2008.

[4]徐永祥.社區發展論[M].華東理工大學出版社，2001.

[5]胡征宇.更好社會規則中的社會復合主體——以杭州市構建社會復合主體為例[F].“2008中歐良好社會規制圓桌會議”發言稿，2008-09-22.

[6]毛壽龍，李文釗.杭州市社會復合主體與城市治道變革[EB/OL].人民網，http：//politics.people.com.cn/GB/30178/10740872.html.

[7]李璐.社會轉型期城市社區組織管理改革的路徑選擇[J].理論導刊，2011，（3）.

[8][美]L.A·科塞.社會沖突的功能[M].華夏出版社，1989.

[責任編輯：孫 巍]