論我國地方政府執行力的提升

余雅潔

摘要：目前我國尚處于由前現代社會向現代社會轉型的關鍵時期，利益訴求日益多元化，社會矛盾凸顯，政府嚴重“信任赤字”。而中央政府出臺的政策措施的執行卻不盡如人意。其主要原因之一在于我國地方政府執行力不足。政府執行力是實現政令暢通、提高行政效率的重要保證，對于目前轉型過程中群體性事件頻發的中國有著至關重要的影響。基于此，在指出地方政府執行力問題的同時，對其產生的原因進行分析并提出其提升的對策建議。

關鍵詞：地方政府；執行力；提升；對策建議

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）12-0065-03

近年來，隨著我國政府職能轉變的不到位及公民社會的興起，我國地方政府在行政執行的過程中出現越來越多的問題，與此同時，關于“政府執行力”的探討開始出現，逐漸受到各級政府官員與學者的重視。2006年，溫家寶同志在第十屆全國人大四次會議上所作的政府工作報告中明確提出：“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”這是“政府執行力”概念第一次被寫進政府工作報告，政府執行力建設正式被納入國家治理范疇并成為政府施政成效的評價指標。十八大報告中，黨強調要“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力提高政府的執行力和公信力”。作為行政管理學意義上的“政府執行力”，是指“政府為達到既定目標，通過貫徹黨的路線方針政策、法律法規等行為，對各種資源進行使用和調控，有效處理日常事務所表現出來的內在能力和效力”。

目前我國尚處于由前現代社會向現代社會轉型的關鍵時期，經濟制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度的制度變遷。社會結構、利益格局及公眾的觀念也隨之發生深刻變化。社會環境中非穩定性因素增加，利益訴求日益多元化，在發展中積累的各種矛盾逐漸凸顯。盡管中央政府出臺了相關政策措施，但最終執行結果不盡如人意。其主要原因之一在于我國地方政府執行力不足。因此，筆者認為，政府執行力是保持政令暢通、提高行政效率的重要保證。對政府執行力存在的問題加以研究，分析其原因，并提出相應的對策建議，對于目前轉型過程中群體性事件頻發的中國有著至關重要的影響。

一、地方政府執行不力的表現形式

總的來說，目前我國地方政府執行不力主要表現在：

（一）行政執行中的“中梗阻”

在行政執行的過程中，會出現“上有政策，下有對策”的現象。一些地方政策執行者，往往個人主義思想嚴重，當大局利益與個人私利發生沖突時，不愿個人利益受損，人為地搞出各種各樣的“對策”。雖不正面、公開地反對決策、政策，但卻“鉆決策的空子”，“打擦邊球”，阻礙政策的執行，妨礙政策方針的貫徹落實。另外，由于在我國的行政活動中，政策的執行者往往又是政策實施的對象。作為政策對象的執行者，往往在行政執行的過程中為自身的特殊利益著想，選擇性執行中央及上級的有關政策決策。對自己有利的，則“快馬加鞭”；對自己無利的，則“斷章取義，為我所用”。更有某些地方政府因利益作祟，公然對抗執行中央政策決策，即“有令不行，有禁不止”。

（二）行政執行中的“低效率”

在行政執行的過程中，由于行政組織結構不合理，執行人員素質參差不齊等原因，一些部門和人員相互推諉、扯皮，敷衍塞責。事前對政策推委執行，事后對問題推卸責任；出了問題無人負責，有了政績萬人爭搶，嚴重制約行政執行的效果，導致“低效率”。

（三）行政執行中的“脫型走樣”

一方面，一些地方政府在貫徹執行上級的政策或文件精神時，不是實事求是，科學有效的辦實事，而是大搞形式主義，大搞文山會海。以會議落實會議，以文件落實文件，導致行政執行過程中的“脫型”、“走樣”，既浪費大量人力、物力、財力，提高執行成本，又招致公眾普遍不滿，損害政府形象。另一方面，某些執行者出于對自身利益的考慮，在原有的政策基礎上增添新內容、新理解，通過隨意變通原有的政策來謀取自身利益，致使政策目標難以實現。

（四）行政執行中的“觀望癥”

一些地方政府在行政執行過程中，不是積極地貫徹執行政策，而是或縮手縮腳，或左顧右盼，消極怠工，妨礙政策的執行。同時，由于一些地方執行者素質不高，專業知識不扎實，因而不能有創造性、建設性地執行政策，只能被動、機械地執行，表現出“消極怠工”的工作態度。

二、地方政府執行不力的原因分析

（一）利益關系因素

利益關系指的是不同利益主體的利益之間的社會聯系，是地方政府執行不力的主要原因。由于地方政府的執行主體也是經濟人，往往會做出讓自身利益最大化的選擇，致各執行主體之間非理性的利益博弈。政治學意義上的利益關系包括兩個方面：同一層次上的利益主體之間的利益聯系和不同層次上的利益主體之間的利益聯系。因此，筆者將地方政府之間的利益關系概括為三個方面：一是上下級政府、人員之間的博弈。下級地方政府執行主體、下級執行人員出于對自身利益最大化的選擇，歪曲、選擇甚至抵制執行上級政府政策，致其執行不力。二是地方政府之間的博弈。地方政府在以GDP為考核標準的機制下，出于對自身政績及地區發展的考慮，在公共政策執行的過程中展開激烈競爭，偏好執行與直接經濟利益相關的政策，而忽視與公眾利益相關的政策，導致涉及公共利益方面的政策執行效率低下。三是地方政府與社會之間的博弈。由于我國地方政府并未實現由“全能”向“有限”政府的轉變，在不該管也管不好的領域也“大包大攬”。在“強政府，弱社會”的格局下，公眾對政府有較高預期，認為政府應盡其責任提供高質量公共服務。而負擔沉重的“全能”政府因其能力有限，職能錯位，不能提供相應服務，從而致其不能較好履行公共服務和社會管理職能。

（二）體制因素

地方政府行政體制主要存在以下三個問題：一是行政組織結構不合理。一是每級政府的中間層次繁多，增加了執行政策過程的協調成本。由于出臺的每項政策都有其時效性，需在一定時間之內執行才能取得預期效果。而過多的行政層級使得政策不能及時傳達到下級部門，延誤了政策的執行時間，最終造成政策執行效果大打折扣。二是橫向部門分工不合理，職能交叉不清，出現政府內部各部門不配合，不協調，相互損耗的現象，嚴重削弱政府執行力。例如，不同的部門處理相同事件，導致政府部門的不作為和部門相互之間的扯皮、推諉，出了問題無人負責，使得政府辦事效率不高。三是一些地方政府仍存在冗員過多的問題，無形中增加了辦事的中間環節和政府的工作量，也使政府的辦公經費無端損耗和政府執行成本增加，降低政府政策執行的效率。四是決策、執行、監督行政三權強弱不力。決策、執行、監督既相互分開又相互協調。高質量的決策能夠保障執行的方向性與明確性，嚴格的監督能保障執行過程的程序正義與執行效果。而目前我國某些決策因缺乏科學性與合理性，社會不予支持，在執行過程中必然會遇到較大阻力。而且對地方政府執行力的績效評估機制還比較薄弱，還未建立其進行專項評估的長效機制，這也是影響地方政府執行力提升的重要原因。

（三）環境因素

行政環境包括外部環境與內部環境兩個方面，二者均對地方政府執行力產生重要影響。我國正處在經濟和社會加速轉型的特殊時期，非穩定性因素增加。一是外部環境不優。首先，我國的政治體制與社會體制改革滯后于經濟體制改革，社會矛盾尖銳，政府公信力較差。公眾對政府出臺的政策持冷漠甚至抵抗態度，大大增加了政府政策執行的阻力。其次，我國某些偏遠地區經濟文化發展落后，法治觀念淡薄，服務意識差。致其執行手段單一，執行工具落后，執行方式不恰當，仍過多采用計劃經濟時代的方法管理社會。在科技發展日新月異的今天，落后的觀念和工具無疑制約了政府執行效力。另外，由于我國長期的專制統治傳統，形成的官僚行政文化根深蒂固、影響深遠，難以根除。“官本位”仍為主流價值觀，“權力”本位的負面文化嚴重影響地方政府執行力的提升。二是內部環境不優。行政系統中的行政文化良莠不齊，組織內部行政倫理失范，對組織目標冷漠、責任意識缺失、消極怠工等負面行政文化的存在，對政府執行力產生了不良影響。

（四）執行人員因素

公務員作為執行力的主體，是政策貫徹落實的最終負責人。總體上我國公務員的素質較以往已有提升，但仍有一些因素制約執行力效率。一是公務員的觀念。“官本位”思想仍嵌入某些公務員的頭腦之中，重“權力”而輕“權利”，無“公仆”與“服務”意識。在執行政策的過程中，公共行政道德素質不高，粗暴野蠻，態度蠻橫，使政策執行效果大打折扣。二是公務員的心態。一些公務員的執行態度消極，執行意識淡薄，執行激情不足，耽誤了政策的執行時機。三是公務員的執行能力。一些公務員認知能力不足，知識基礎較差，曲解政策，降低政府對政策的執行高度；一些公務員實際操作能力不足，在執行過程中不能發揮主觀能動性，其執行策略、執行方法不當，造成政策執行的阻滯。

三、提升地方政府執行力的對策建議

（一）轉變政府職能

我國政府在計劃經濟體制下形成的原有政府職能，管了很多不該管、管不了的事，出現“越位、錯位和缺位”的問題。隨著社會主義市場經濟體制地建立及深化，原有的管理方式嚴重影響市場配置資源基礎性作用的發揮。地方政府通過轉變職能，合理劃分權力界限，明確自身行政目標，從源頭上避免因非理性的利益博弈而導致執行不力。一是要理順中央與地方、上級與下級政府間的關系。計劃經濟體制下的權力過分集中于中央及上級政府，難以發揮地方政府的積極性與創造性。中央與地方的關系，實質上是權力配置和利益的關系。在合理劃分事權與財權的基礎上，用法律形式明確中央與地方的職能關系，把過分集中于上級政府的權力下放給下級政府。在維護中央政府權威性的同時，發揮地方政府的積極性。二是要理順政企關系。市場經濟要求所有權與經營權相分離，使企業成為自主經營、自負盈虧的獨立主體。理順政企關系的關鍵：權力下放，政企分開。政府與國有企業不再是從屬關系，讓國有企業掌握經營權的同時，政府掌握所有權，調動企業積極性。三是要理順政府與市場的關系。市場存在失靈的同時，政府也存在失靈。市場在資源配置中的基礎性調節作用不能被政府這只“有形”手所取代。地方政府應轉變職能，對市場進行宏觀調控。市場機制能解決的，讓市場解決，政府只管市場做不好和做不了的領域。四是要理順政府與社會的關系。傳統的計劃經濟體制下，社會的大量事物和功能都集中于政府，政府直接面對社會，進行微觀管理。而市場經濟及公民社會的興起要求社會自治，即政府應放權于社會，讓其自我管理、自我發展。政府應轉變職能，實行政社分開。把過去屬于政府的權力轉給社會中介組織行使，只需負責組織公共服務供給及管理好社會公共事務。五是要理順政府內部各職能部門的關系。科學地明確各職能之間的界限，進行合理的分析與分解。嚴格按權責一致、分工明確的原則，明確各部門職責分工，解決職能不清、有權無責、政出多門等弊端。

（二）深化行政體制改革

習近平總書記在第十八屆二中全會的講話中指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。”每項政策都具有時效性，其執行周期越長，正效應逐漸遞減，而負效應逐漸顯現。通過行政改革，從體制上保證地方政府能高質量、高效率地貫徹落實中央的各項政策，保證能其正效應的最大化。一是要優化行政組織結構。政府的組織結構是行政管理的關鍵，而目前政府組織結構存在縱向層次過多與橫向結構不合理及冗員過多的問題。因此必須減少行政層級，精簡冗員，保證上下溝通順暢，以降低成本；同時合理設置橫向間的政府組織機構，將那些職能相近、業務范圍趨同的機構相對集中起來，由一個部門統一管理，重點解決“政出多門”的難題。二是要實行決策權、執行權、監督權即相互分離又相互制約的權力結構和運行機制。圍繞政府目標，在科學劃分決策權、執行權、監督權的前提下實現決策部門、執行部門、監督部門的跨部門合作。執行部門對決策部門相分離并對其負責，不僅有助于保障決策的科學性、合理性與穩定性，以減少決策執行過程中的阻力。而且通過監督部門的有效監督，并建立相配套的績效考核與問責制度，可保障執行過程的不走樣，執行結果的有效性。三是要完善對地方政府的績效考核機制。對地方政府執行力進行有效評估，加強對地方政府的監督，是提高其執行力的重要保障。目前中央政府仍以GDP為主要的考核標準，因而地方政府熱衷于GDP指數的上升。盡管該績效考核標準有其必然性，具有一定程度的激勵性。但地方政府在DGP指標的刺激下，熱衷于經濟建設而忽視環境保護、人權保障等與公眾利益密切聯系的政策方針的貫徹落實，致地方政府在執行涉及公共事務方面政策時會出現執行不力的情況。因此應調整考核標準，不再以GDP“論英雄”，應加入如環境指標、民生指標、公眾滿意度等其他指標。對其進行長期專項評估，以促進執行力的提升。

（三）創設適宜的執行環境

行政環境是影響行政系統生存與發展的要素的綜合，政府執行力之優劣必然會受環境因素的影響。建立一個有利于政府執行力提升的執行環境，是一項龐大艱巨的系統工程，需從外部環境和內部環境兩方面創設。一方面，創造良好的法治環境，破除“官本位”思維，是保障社會秩序穩定、減少政府執行活動的外在阻力的重要前提。要在加緊立法、建立完善法律體系的基礎上，加強社會執法力度和對民眾的普法教育，逐步在社會上形成一個遵法守法的廣泛共識，增強對政府執行的監督意識和問責力度。另一方面，要在組織內部培育良好的行政文化環境。良好的行政文化環境對于政府執行力的提升效果是顯而易見的，一個講究工作效率和強調一絲不茍執行精神的組織會比一個懶散的、不講效率的組織更有利于促進政府執行力的提升。在一個擁有良好組織文化的政府組織內，若講究執行的速度、質量和紀律，注重執行的效益，執行者就會全力以赴執行各項政策。在這樣的執行環境中，政策也會較容易得到徹底的貫徹執行。

（四）提升政府公務員的素質

政府公務員是執行政策的核心要素，執行力的其他構成要素組織結構、管理制度、資源等都需通過其才能發揮作用。因此需提高政府公務員的素質，以提升執行力。一是要嚴格按照相關法律法規選賢任能，把好公務員的“進門關”。讓具有扎實知識基礎，較強心理素質，品德較高，實踐能力較強的人才通過競爭進入公務員隊伍，以提高公務員的整體綜合素質。特別是要嚴格監督筆試和面試的操作程序，避免“關系戶”、暗箱操作等負面因素對公務員人才選拔的影響，做到公平、公正、公開與客觀。二是要建立學習型組織，把好公務員的“培訓關”。每個公務員有著不同的知識儲備量和能力。不管是新人職的還是被調整崗位的公務員，由于面臨著新的工作崗位與挑戰，必須通過不斷的學習與培訓，掌握新的職業技能，適應的新的工作環境。故應建立學習型組織，著力提高執行人員的職業技能，使其與時俱進地掌握新的執行方法和藝術，提高執行能力。三是加強行政倫理建設，把好“思想關”。行政倫理是調整公務員行為規范的倫理，具有自律與他律相統一的特征。我們不僅需要外在的制度規定，還需每個公務員將行為規范內化為自己的品格，由外在約束轉化為內在的自我意志，才足以保障公務員即受威懾性的外部制度制約，也受內心的德行觀念引導。為公務員設定他律意義上的行政倫理規范，并通過法律法規加以明確化、固定化。然后將其轉化為公務員內在自我意志。特別要強化職業責任的行政倫理要求，公務員應謹記“公權公用不是高尚表現，而是職業要求”，樹立法律至上，為公民盡責的理念。