風險與機遇

趙振宇

摘要：2013年3月，根據國務院機構改革和職能轉變方案，實行鐵路政企分開，擬定將鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，撤銷鐵道部，組建國家鐵路局，同時組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責。中國是世界上人口最多的國家，國土面積是世界第三，鐵路運輸一直是中國最主要的客運方式，也是中國內陸最主要的貨運方式，關系著國家經濟的命脈，改革失敗的后果嚴重，風險較高，本文立足中國經濟發展的歷程，借鑒美國鐵路發展經驗，對鐵路改革進行了分析，并就改革提出了政策建議。

關鍵詞：鐵路；改革；風險；鐵路改革

鐵路改革，實行政企分開，是經濟社會發展的大勢所趨，但是現階段進行鐵路改革風險極高，存在隱患極大，因為鐵路運輸直接關系到每個企業的運營成本，鐵路運輸價格每增高一點，分攤到每個企業的運輸成本就會隨之增高一點，企業的負擔就是會加重一點，競爭力就會削弱一點，如果鐵路運輸價格突變，出現飆升，則必然會有大量企業在短時間內因無法調整運營而破產。所以說，鐵路改革關系到國民經濟的命脈，卻又不得不改，政府必須要像做精密的外科手術一樣，慎之又慎。

一、美國鐵路建設得失分析

（一）美國鐵路運營改革歷史

美國的鐵路建設開始于十九世紀六十年代。初期，國家采取古典自由主義1的經濟模式，以企業為主體，實行完全市場化，政府充當“守夜人”角色，為鐵路市場的繁榮提供政策支持和財政貸款，比如聯邦國會在1862年7月1日通過的《太平洋鐵路法案》規定：“政府保障援助為用于郵政、軍事和其他目的而建設的由密蘇里河到太平洋的鐵路線和電報線路；政府負責贈送大批國有土地和資助大量資金，由聯合太平洋鐵路公司和中央太平洋鐵路公司共同承建。”，根據此法案，預計承建這條鐵路線的公司可獲得4500萬英畝的贈地以及6000萬美元的貸款。[3]（297）

到二十世紀時，聯邦政府先后授予的土地高達20400萬英畝（其中2500萬英畝因鐵路未建成而被政府收回）[6]（12），占了明尼蘇達和華盛頓州面積的四分之一，威斯康星、衣阿華、堪薩斯、北達科他和蒙大拿的五分之一，內布拉斯加的七分之一，加利福尼亞的八分之一，路易斯安那的九分之一[7]（173）。這種優惠的政策和貸款投入催生了美國的“鐵路熱”，鼎盛時期，美國鐵路公司高達6萬多家。

由于現代自由主義2的覺醒，公眾呼吁鐵路運價公平，1887年美國國會頒布了《管制商務法》，后據此法成立了州際商務委員會，被賦予監管運價、市場準入和退出以及兼并重組大權，政府由此加大了對鐵路行業的管制。

到了二十世紀五十年代，隨著高速公路網的建設、汽車的普及以及航空業的快速發展，鐵路的客運業務開始大幅萎縮，到二十世紀六十年代末，美國鐵路行業中三分之一的企業破產，客車停運比比皆是。隨著新自由主義3的復興，1976年美國國會通過了《鐵路復興與監管改革法》，免除了許多對鐵路公司限制。1980年，國會又通過了《斯塔格斯鐵路法》，給予企業定價自由、簡化兼并手續，加快線路調整程序，允許多種所有制等政策支持，進一步促使了鐵路公司把業務重心從客運轉向貨運。

為了保持鐵路客運的社會服務職能，美國政府在1971年創立了美國國家鐵路客運公司（簡稱美鐵），統一運營全國的城際鐵路客運。美鐵公司的最高決策機構是公司董事會，董事會成員由總統任命，需聯邦參議院確認，總裁由總統提名，參議院任命董事會成員之一是運輸部部長。鐵公司運營總路線長22萬英里，服務覆蓋美國46個州和加拿大三個省份，總共約500個車站。為了堅持運營那些賠錢的線路，政府一直為美鐵提供補貼，僅2011財年，美國政府就向美鐵投資563億美元以彌補虧損，并追加922億美元用于公司的資本流通。

（二）美國鐵路運營經驗分析

一百多年來，美國的鐵路運營政策一直隨著經濟發展模式的變化而改變，不同時期分別受古典自由主義、現代自由主義、新自由主義的影響。

在建設初期，國家給予企業政策支持和資金支持，調動了市場積極性，使鐵路建設在較短時間內就取得了輝煌的成績，這是好的方面，但是這種古典自由主義的模式下，至少造成了三個方面的問題：首先是私人所有制下造成的運輸成本偏高，不利于整體經濟發展，當然這一點是與我國的鐵路運營相比的；其次是造成一部分私人對鐵路的壟斷，破壞了市場的平衡和競爭的公平性；第三是市場的盲目性造成后來的資源浪費。

現代自由主義興起以來，國家加大了對鐵路的宏觀控制，規范了鐵路的建設標準，使鐵路從完全市場化運營轉向了政府管理控制下的市場運營模式。就是說，即使在美國，鐵路也不是完全市場化的，也是越來越重視政府對鐵路運輸的控制。

美鐵成立以來，美國實行了貨運與客運的分離，客運在政府控制和財政支持下運營。這種方法值得我國鐵路改革借鑒。

二、鐵路在中國經濟發展中的重要作用

鐵路對陸地為主的國家的經濟發展乃至社會發展作用至關重大，鐵路成網是形成國家大市場的必要條件，可以說沒有鐵路就沒有市場經濟。

對于一個地區的經濟社會發展也是如此，有了鐵路運輸，才能融入國家大市場，才能在物流上與外界溝通，商品和物資才能引進來，產品和勞動力才能賣出去，以糧食為例，城市里不種地而有糧食，不養殖而有魚肉，西北大漠能吃上白米白面，廣東福建能吃上內蒙牛羊肉。

回顧歷史，1978年中國開始改革開放，中國的企業剛剛起步，論科技、論人才、論管理、論資本，無一能與世界強國的企業競爭，但卻能在經濟全球化的浪潮中發展壯大起來，究其原因：第一是本國的貿易保護，即對進口的國外產品征收高稅來確保民族企業在國內市場的競爭力；第二是中國國內廉價勞動力、低價原材料、低運輸費用帶來的企業低成本運營，在國際競爭中形成競爭優勢。總的來說，過去我國經濟之所以能夠快速發展，政府建設并運營下的廉價鐵路運輸成本功不可沒。

長期以來，我國鐵路一直由政府管理，貨運、客運的價格都遠低于國際水平，加上政府模式下的結構龐大，人員冗余，效率低下，鐵路運營長期虧損，本身通過財政撥款彌補運營虧額并進行鐵路新建，至鐵道部改革之日，仍有欠款26萬億。雖然鐵路運輸長期虧損，鐵道部作為政府部門管理鐵路弊病百出，但是廉價鐵路運輸一直支撐著中國的市場運營和經濟發展，可以說，政府管理鐵路這種形式，對于鐵路行業來說是弊大于利，但對于全國經濟來說是利大于弊。

三、中國應該采取的政策走向

所以說，中國的鐵路改革風險高，失敗的后果嚴重，寧可不改革，維持舊貌，也絕不可改革失敗。但既然中國已經開始了鐵路改革，勢必無法回頭，就必須沿著正確的道路強力推行下去，而中國如果想要鐵路改革不對國民經濟造成不良影響，決不能照搬別國經驗，應該走自己的路，政策上要把握以下幾點：

首先，必須嚴格控制鐵路運輸的價格，尤其是控制貨運價格，要實行嚴格的價格管制，運輸價格決不能完全市場化，尤其不能過快上漲。

其次，進行財政補貼和財政投入。一是對于鐵路總公司來說，既要維持收支平衡，還要進行鐵路新建，作為企業還想盈利，在這種情況下，維持現有水平的運輸價格是不可能的，也是違背市場規律的，所以政府在嚴格控制運輸價格的基礎上，必須制定相應的財政補貼計劃，尤其是針對客運進行財政補貼，才能保證鐵路可持續發展。二是對于全國市場經濟來說，在鐵路運輸價格保持不變的前提下，鐵路建設仍需平穩較快推進，這就要求政府為鐵路建設提供資金、政策上的支持。

再次，引進競爭機制。競爭機制是市場經濟的核心之一，鐵路總公司可以在適當的時候分解為兩、三個分公司，或者總公司保留行政職能，市場職能分解為幾個獨立運營的分公司，形成競爭機制。

最后，控制私人資本。鐵路投資絕對不能搞完全市場化，新自由主義不適合發展中國家。國家可以在一定范圍內允許私人資本進入鐵路投資，鐵路總公司也可以上市融資，但是一定要嚴格控制，尤其是嚴格控制國外資本投資，絕對要保持國家對鐵路總公司的有所有權和控制權。

參考文獻：

[1]馬克斯·維貝爾.世界經濟通史[M].上海譯文出版社，1981.

[2]張婧.西部開發的美國經驗及啟示[J].商業經濟與管理，2000（9）.

[3]艾倫；比林頓.向西部擴張（下）[M].商務印書館，1991.

[4]J·布盧姆.美國的歷程（下）[M].商務印書館，1988.

[5]J·布爾斯廷.美國人（建國歷程）[M].三聯書店，1993.

[6]希爾斯曼美國是如何治理的[M]商務印書館，1988

[7]何順果美國邊疆史[M]北京大學出版社，2000

注釋：

① 古典自由主義以亞當·斯密的《國富論》為出發點，突出企業的主體地位，認為市場這只無形的手能夠完全進行資源最優配置，市場環境下，個人在追求個人利益的同時就實現了整體利益，強調政府職能最小化，認為“管得最少的政府是最好的政府”，代表人物為亞當·斯密。

② 現代自由主義與古典自由主義是相反的，主張政府介入經濟，并應確保每個人在貿易時的平等權利，產生于20世紀初期，代表人有霍布豪斯等。古典自由主義后來演化為現代保守主義。

③ 新自由主義產生于20世紀50年代，倡導個人主義，提倡全球資本自由化，反對國家干預，其本質是古典自由主義，代表人物有弗里德曼、盧卡斯等。