風(fēng)險與機遇

趙振宇

摘要：2013年3月，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，實行鐵路政企分開，擬定將鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部，撤銷鐵道部，組建國家鐵路局，同時組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)。中國是世界上人口最多的國家，國土面積是世界第三，鐵路運輸一直是中國最主要的客運方式，也是中國內(nèi)陸最主要的貨運方式，關(guān)系著國家經(jīng)濟的命脈，改革失敗的后果嚴(yán)重，風(fēng)險較高，本文立足中國經(jīng)濟發(fā)展的歷程，借鑒美國鐵路發(fā)展經(jīng)驗，對鐵路改革進(jìn)行了分析，并就改革提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：鐵路；改革；風(fēng)險；鐵路改革

鐵路改革，實行政企分開，是經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢所趨，但是現(xiàn)階段進(jìn)行鐵路改革風(fēng)險極高，存在隱患極大，因為鐵路運輸直接關(guān)系到每個企業(yè)的運營成本，鐵路運輸價格每增高一點，分?jǐn)偟矫總€企業(yè)的運輸成本就會隨之增高一點，企業(yè)的負(fù)擔(dān)就是會加重一點，競爭力就會削弱一點，如果鐵路運輸價格突變，出現(xiàn)飆升，則必然會有大量企業(yè)在短時間內(nèi)因無法調(diào)整運營而破產(chǎn)。所以說，鐵路改革關(guān)系到國民經(jīng)濟的命脈，卻又不得不改，政府必須要像做精密的外科手術(shù)一樣，慎之又慎。

一、美國鐵路建設(shè)得失分析

（一）美國鐵路運營改革歷史

美國的鐵路建設(shè)開始于十九世紀(jì)六十年代。初期，國家采取古典自由主義1的經(jīng)濟模式，以企業(yè)為主體，實行完全市場化，政府充當(dāng)“守夜人”角色，為鐵路市場的繁榮提供政策支持和財政貸款，比如聯(lián)邦國會在1862年7月1日通過的《太平洋鐵路法案》規(guī)定：“政府保障援助為用于郵政、軍事和其他目的而建設(shè)的由密蘇里河到太平洋的鐵路線和電報線路；政府負(fù)責(zé)贈送大批國有土地和資助大量資金，由聯(lián)合太平洋鐵路公司和中央太平洋鐵路公司共同承建?！?，根據(jù)此法案，預(yù)計承建這條鐵路線的公司可獲得4500萬英畝的贈地以及6000萬美元的貸款。[3]（297）

到二十世紀(jì)時，聯(lián)邦政府先后授予的土地高達(dá)20400萬英畝（其中2500萬英畝因鐵路未建成而被政府收回）[6]（12），占了明尼蘇達(dá)和華盛頓州面積的四分之一，威斯康星、衣阿華、堪薩斯、北達(dá)科他和蒙大拿的五分之一，內(nèi)布拉斯加的七分之一，加利福尼亞的八分之一，路易斯安那的九分之一[7]（173）。這種優(yōu)惠的政策和貸款投入催生了美國的“鐵路熱”，鼎盛時期，美國鐵路公司高達(dá)6萬多家。

由于現(xiàn)代自由主義2的覺醒，公眾呼吁鐵路運價公平，1887年美國國會頒布了《管制商務(wù)法》，后據(jù)此法成立了州際商務(wù)委員會，被賦予監(jiān)管運價、市場準(zhǔn)入和退出以及兼并重組大權(quán)，政府由此加大了對鐵路行業(yè)的管制。

到了二十世紀(jì)五十年代，隨著高速公路網(wǎng)的建設(shè)、汽車的普及以及航空業(yè)的快速發(fā)展，鐵路的客運業(yè)務(wù)開始大幅萎縮，到二十世紀(jì)六十年代末，美國鐵路行業(yè)中三分之一的企業(yè)破產(chǎn)，客車停運比比皆是。隨著新自由主義3的復(fù)興，1976年美國國會通過了《鐵路復(fù)興與監(jiān)管改革法》，免除了許多對鐵路公司限制。1980年，國會又通過了《斯塔格斯鐵路法》，給予企業(yè)定價自由、簡化兼并手續(xù)，加快線路調(diào)整程序，允許多種所有制等政策支持，進(jìn)一步促使了鐵路公司把業(yè)務(wù)重心從客運轉(zhuǎn)向貨運。

為了保持鐵路客運的社會服務(wù)職能，美國政府在1971年創(chuàng)立了美國國家鐵路客運公司（簡稱美鐵），統(tǒng)一運營全國的城際鐵路客運。美鐵公司的最高決策機構(gòu)是公司董事會，董事會成員由總統(tǒng)任命，需聯(lián)邦參議院確認(rèn)，總裁由總統(tǒng)提名，參議院任命董事會成員之一是運輸部部長。鐵公司運營總路線長22萬英里，服務(wù)覆蓋美國46個州和加拿大三個省份，總共約500個車站。為了堅持運營那些賠錢的線路，政府一直為美鐵提供補貼，僅2011財年，美國政府就向美鐵投資563億美元以彌補虧損，并追加922億美元用于公司的資本流通。

（二）美國鐵路運營經(jīng)驗分析

一百多年來，美國的鐵路運營政策一直隨著經(jīng)濟發(fā)展模式的變化而改變，不同時期分別受古典自由主義、現(xiàn)代自由主義、新自由主義的影響。

在建設(shè)初期，國家給予企業(yè)政策支持和資金支持，調(diào)動了市場積極性，使鐵路建設(shè)在較短時間內(nèi)就取得了輝煌的成績，這是好的方面，但是這種古典自由主義的模式下，至少造成了三個方面的問題：首先是私人所有制下造成的運輸成本偏高，不利于整體經(jīng)濟發(fā)展，當(dāng)然這一點是與我國的鐵路運營相比的；其次是造成一部分私人對鐵路的壟斷，破壞了市場的平衡和競爭的公平性；第三是市場的盲目性造成后來的資源浪費。

現(xiàn)代自由主義興起以來，國家加大了對鐵路的宏觀控制，規(guī)范了鐵路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使鐵路從完全市場化運營轉(zhuǎn)向了政府管理控制下的市場運營模式。就是說，即使在美國，鐵路也不是完全市場化的，也是越來越重視政府對鐵路運輸?shù)目刂啤?/p>

美鐵成立以來，美國實行了貨運與客運的分離，客運在政府控制和財政支持下運營。這種方法值得我國鐵路改革借鑒。

二、鐵路在中國經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用

鐵路對陸地為主的國家的經(jīng)濟發(fā)展乃至社會發(fā)展作用至關(guān)重大，鐵路成網(wǎng)是形成國家大市場的必要條件，可以說沒有鐵路就沒有市場經(jīng)濟。

對于一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展也是如此，有了鐵路運輸，才能融入國家大市場，才能在物流上與外界溝通，商品和物資才能引進(jìn)來，產(chǎn)品和勞動力才能賣出去，以糧食為例，城市里不種地而有糧食，不養(yǎng)殖而有魚肉，西北大漠能吃上白米白面，廣東福建能吃上內(nèi)蒙牛羊肉。

回顧歷史，1978年中國開始改革開放，中國的企業(yè)剛剛起步，論科技、論人才、論管理、論資本，無一能與世界強國的企業(yè)競爭，但卻能在經(jīng)濟全球化的浪潮中發(fā)展壯大起來，究其原因：第一是本國的貿(mào)易保護(hù)，即對進(jìn)口的國外產(chǎn)品征收高稅來確保民族企業(yè)在國內(nèi)市場的競爭力；第二是中國國內(nèi)廉價勞動力、低價原材料、低運輸費用帶來的企業(yè)低成本運營，在國際競爭中形成競爭優(yōu)勢?？偟膩碚f，過去我國經(jīng)濟之所以能夠快速發(fā)展，政府建設(shè)并運營下的廉價鐵路運輸成本功不可沒。

長期以來，我國鐵路一直由政府管理，貨運、客運的價格都遠(yuǎn)低于國際水平，加上政府模式下的結(jié)構(gòu)龐大，人員冗余，效率低下，鐵路運營長期虧損，本身通過財政撥款彌補運營虧額并進(jìn)行鐵路新建，至鐵道部改革之日，仍有欠款26萬億。雖然鐵路運輸長期虧損，鐵道部作為政府部門管理鐵路弊病百出，但是廉價鐵路運輸一直支撐著中國的市場運營和經(jīng)濟發(fā)展，可以說，政府管理鐵路這種形式，對于鐵路行業(yè)來說是弊大于利，但對于全國經(jīng)濟來說是利大于弊。

三、中國應(yīng)該采取的政策走向

所以說，中國的鐵路改革風(fēng)險高，失敗的后果嚴(yán)重，寧可不改革，維持舊貌，也絕不可改革失敗。但既然中國已經(jīng)開始了鐵路改革，勢必?zé)o法回頭，就必須沿著正確的道路強力推行下去，而中國如果想要鐵路改革不對國民經(jīng)濟造成不良影響，決不能照搬別國經(jīng)驗，應(yīng)該走自己的路，政策上要把握以下幾點：

首先，必須嚴(yán)格控制鐵路運輸?shù)膬r格，尤其是控制貨運價格，要實行嚴(yán)格的價格管制，運輸價格決不能完全市場化，尤其不能過快上漲。

其次，進(jìn)行財政補貼和財政投入。一是對于鐵路總公司來說，既要維持收支平衡，還要進(jìn)行鐵路新建，作為企業(yè)還想盈利，在這種情況下，維持現(xiàn)有水平的運輸價格是不可能的，也是違背市場規(guī)律的，所以政府在嚴(yán)格控制運輸價格的基礎(chǔ)上，必須制定相應(yīng)的財政補貼計劃，尤其是針對客運進(jìn)行財政補貼，才能保證鐵路可持續(xù)發(fā)展。二是對于全國市場經(jīng)濟來說，在鐵路運輸價格保持不變的前提下，鐵路建設(shè)仍需平穩(wěn)較快推進(jìn)，這就要求政府為鐵路建設(shè)提供資金、政策上的支持。

再次，引進(jìn)競爭機制。競爭機制是市場經(jīng)濟的核心之一，鐵路總公司可以在適當(dāng)?shù)臅r候分解為兩、三個分公司，或者總公司保留行政職能，市場職能分解為幾個獨立運營的分公司，形成競爭機制。

最后，控制私人資本。鐵路投資絕對不能搞完全市場化，新自由主義不適合發(fā)展中國家。國家可以在一定范圍內(nèi)允許私人資本進(jìn)入鐵路投資，鐵路總公司也可以上市融資，但是一定要嚴(yán)格控制，尤其是嚴(yán)格控制國外資本投資，絕對要保持國家對鐵路總公司的有所有權(quán)和控制權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

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[5]J·布爾斯廷.美國人（建國歷程）[M].三聯(lián)書店，1993.

[6]希爾斯曼美國是如何治理的[M]商務(wù)印書館，1988

[7]何順果美國邊疆史[M]北京大學(xué)出版社，2000

注釋：

① 古典自由主義以亞當(dāng)·斯密的《國富論》為出發(fā)點，突出企業(yè)的主體地位，認(rèn)為市場這只無形的手能夠完全進(jìn)行資源最優(yōu)配置，市場環(huán)境下，個人在追求個人利益的同時就實現(xiàn)了整體利益，強調(diào)政府職能最小化，認(rèn)為“管得最少的政府是最好的政府”，代表人物為亞當(dāng)·斯密。

② 現(xiàn)代自由主義與古典自由主義是相反的，主張政府介入經(jīng)濟，并應(yīng)確保每個人在貿(mào)易時的平等權(quán)利，產(chǎn)生于20世紀(jì)初期，代表人有霍布豪斯等。古典自由主義后來演化為現(xiàn)代保守主義。

③ 新自由主義產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，倡導(dǎo)個人主義，提倡全球資本自由化，反對國家干預(yù)，其本質(zhì)是古典自由主義，代表人物有弗里德曼、盧卡斯等。