新型農村社區建設的土地金融分析

摘 要：本文通過對不同金融要素介入市場化運作、城鄉建設用地增減掛鉤、龍頭企業帶動和村民自籌自建等四種新型農村社區建設模式的比較分析，描述了金融介入的審慎性、差異性特征，并對其致因予以分層剖析，對約束信貸投入的土地制度等外部因素做了深入探究。在此基礎上，通過對四種建設模式所對應的城市化、工業化、農業現代化三種土地利用模式的拓展性分析，為未來金融更大規模的介入支持理清了發展和改進思路。

關鍵詞：新型農村社區；建設模式；土地金融

Abstract：Through comparing and analyzing the four construction models such as the participation of different financial factors in market-oriented operation，linking the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas，construction led by leading enterprise and self-construction by the villagers，this paper illustrates the prudence and differentiated property of financial interference and analyzes its causes. Besides，it conducts extended analysis on the impact of four kinds of construction models on urbanization，industrialization，agricultural modernization expansion of three different land use patterns and make conclusions，which sorts out thoughts for the development and improvement for the larger scale intervention of financial support in the future.

Key Words：new rural communities，construction model，land finance

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）11-0048-08

收稿日期：2013-10-15

作者簡介：謝偉，男，供職于中國人民銀行濟南分行；吳金忠，男，供職于中國人民銀行臨沂市中心支行；王朝陽，男，供職于中國人民銀行臨沂市中心支行。

新型農村社區建設作為實施新型城鎮化戰略的重要組成部分，在新型城鎮化中既是難點也是熱點。新型農村社區建設是實現國家耕地保護目標和土地集約利用的必然選擇，關系著城鄉統籌過程中的產業、人口和城鎮的合理空間布局。金融要素介入的速度、程度和方式同樣倍受社會各界關注。本文認為，金融機構介入新型農村社區建設具有顯著的審慎性、差異性和一定的融資次序。下一步新型農村社區建設的項目規劃、設計和發展，應在市場基礎、產業條件具備的前提下，更好兼容金融風險偏好，消除各類交易障礙。在政策選擇上，應審慎介入城市化取向的新型農村社區，著重發展農業現代化和工業化取向的新型農村社區，為商業化金融大規模進入培育基礎和條件。

一、山東省新型農村社區建設的主要模式分析

山東省農村社區建設始于2006年。7年來，各地根據自然條件、資源稟賦、經濟社會發展水平、居民生產生活習慣和交通便利程度等不同情況，相繼形成了市場化運作、城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）、龍頭企業帶動和村民自籌自建四種主流的新型農村社區建設模式。截至目前，全省共建設新型農村社區5191個。其中，建設城中村1339個，城邊（園區）村638個，鄉鎮駐地村993個、農村其他地區2221個。社區人口規模3000人以下的3735個，3000—10000人的1321個，10000人以上的134個。

（一）市場化運作模式

該建設模式主要適用于城中村、城邊村、各類園區村等。所處區域屬于規劃重點發展地區，具有地理位置和交通便利優勢，土地價值較高。此模式不僅滿足了地方政府擴張城市規模的需要，而且農民也可以從征地中獲得高額補償，因此在運行過程中遇到的阻力較小。此模式一般按“政企合作、集中建設、整體搬遷”的原則，采用社區建設與房地產開發相結合、企業投資與政府土地出讓金返還相捆綁的方式進行農村社區建設。據統計，全省有891個社區采用該模式，占全部新農村社區的比例為17%。

（二）“增減掛鉤”政策模式

通俗地講，“掛鉤”就是為實現總體耕地占補平衡目標；“增減”是通過減少農村建設用地、增加城市建設用地，實施增減掛鉤規劃。根據社區地理位置，新建農村社區又分為小城鎮集聚和中心村合并兩種類型。前者是對城邊村、鄉鎮駐地附近村實行整體拆遷，將社區建設在城市或鎮駐地附近，變村莊為社區，促進農村環境改善和城鎮規模擴大。后者是以一個規模較大、經濟實力較強的中心村為依托，將區位相近、規模較小、分布零散的多個村莊合并，建設新型農村社區，引導農民向中心村聚集。山東省自2006年試點該建設模式以來，已累計批復掛鉤周轉指標55萬畝，涉及120個縣（市、區），安置農民29萬戶，新建社區1339個，占全部新農村社區的比例為26%。

目前，為獲取更多的城市建設用地指標，各級政府成為“增減掛鉤”項目的主導者。節約出的建設用地指標有兩種使用方向：一是就地轉化為國有土地使用；二是將節約出的建設用地復墾為耕地，建設用地指標上交到中心城區使用。在此建設模式中節約土地的收益在時間、空間和交易主體上呈現明顯分離狀態，地方政府收益最大，農民收益較小且面臨生活成本提升等實際問題，運作中存在很大的不確定性。

（三）龍頭企業帶動模式

該建設模式由農業產業化龍頭企業或農民專業合作社利用其產業、資金優勢，采取企業與村莊合作共建，自發拓展生產、經營空間的建設模式。多由企業出資對村莊進行改造或遷建，群眾無償或低價入住，置換出的集體建設用地企業優先使用，實現企業擴張發展和農民居住條件改善的雙贏。目前，山東省已建成此類型社區490個，約占總數的9%。這種模式主要限于當地有大型企業或龍頭企業愿意介入，當前尚不是具有普遍性的建設模式。隨著國家對農村集體建設用地流轉管理的放松，以及龍頭企業強大的產業基礎、豐富的整合經驗和充足的就業保障，村村兼并和企業并村現象可能越來越普遍。

（四）村民自籌資金建設模式

該建設模式主要分布在經濟發達的縣、市、區，一些經濟強村、產業特色村、農民收入較高的村，由群眾出資、村集體出面組織，自發進行新型農村社區建設。此種類型社區共有2470個，約占48%。

二、新型農村社區建設中的金融制度及其構成

（一）金融支持新型農村社區建設的制度框架

新型農村社區建設作為新型城鎮化的重要組成部分，面對新型城鎮化已上升為國家戰略決策的前所未有的歷史機遇，各家金融機構顯然都不愿置身事外、甘當看客，都想從中分享一塊蛋糕。但新型農村社區建設周期過長、利益鏈條復雜，涉及農民就業、權益保護和土地升值、指標轉移以及開發商利益等多個方面。從山東省的情況看，金融部門在介入其中時，出于風險考慮，針對不同建設模式，依據各自風險控制的比較優勢，事先設計一套甚于企業信貸的嚴密制度。其基本制度框架是：

1. 周密保障措施。農業發展銀行（以下稱為“農發行”）是金融介入新型農村社區建設的先行者。對“增減掛鉤”模式的新型農村社區，將一部分集體土地轉化為國有土地且具備抵押條件的土地使用權設權抵押；無法抵押的，以土地出讓收入返還進行質押作保；單一采用土地出讓收入返還質押的項目，須由總行嚴格審批。建設銀行作為后來者則另辟蹊徑，利用其對土地在建工程上所具有的監控優勢，更多選擇以土地在建工程作抵押；對于園區建設，則通過優選園區內優質企業擔保來彌補抵押方面的不足。農業銀行則利用其基層網點和人員優勢，重點將信貸保障技術落實在農戶端，通過農戶聯合擔保的方式，確保投入資金的安全。

2. 嚴格準入條件。金融機構將具有明顯的區位優勢、雄厚的地方財力和一定的產業基礎保證作為優質農村社區的主要影響因素。農發行只介入那些具有規模效應的增減掛鉤、城中村和園區類建設項目；建設銀行則規定，承貸主體必須為政府牽頭建立的實體公司，須能長久經營，具有穩定的現金流，注冊資本金不低于5000萬元；農業銀行要求，建設項目所在縣市上一年度一般預算收入須在10億元（含）以上；工商銀行則是將此標準提高到30億元（含）以上。

3. 資金封閉運作。新型農村社區建設多以土地開發利用為背景，投入和產出在時間和空間上都呈現一定的分離特征。增減掛鉤指標收益的最終實現，完全取決于指標使用城市建設用地的未來收益狀況。為防止節外生枝，穩定還款來源，農發行規定：借款人獲得的土地出讓收入返還，須優先用于償還貸款本息，不受分期還款計劃和到期日的限制；不能按約定還款，督促借款人提前籌集其他資金予以償還。對單一土地出讓收入返還的項目，借款人須在農發行開立土地出讓收入歸集賬戶；由財政先收后返的，須開立土地有償使用收入財政專戶和土地資金專戶。對土地整治、開發和資金劃撥等進行全程跟蹤、監測。

4. 嚴密風險控制。鑒于各種新型農村社區建設模式都存在環節多、周期長和利益轉移等風險隱患，各家金融機構在信貸介入前都事先提出嚴格的交換條件，要求地方政府部門出具文件，說明項目土地轉用征收報批計劃安排和新增建設用地指標落實保障情況；明確土地出讓收入返還至借款人質押賬戶，同意辦理土地出讓收入返還質押，土地使用權和出讓收益不得為第三方抵質押等內容。建設銀行在此之外，還要求土地、財政、政府、借款人、貸款人五方必須簽訂多邊的還款協議。

（二）新型農村社區建設的金融構成

據山東省國土資源部門測算，通過“增減掛鉤”模式每年騰出25萬畝土地指標才能滿足全省建設用地缺口，每騰出萬畝增減掛鉤指標的拆遷、建設、整治費用約為38億元，年資金需求960億元以上。而2010年以來的3年間，其建設資金來源構成中，年均新增銀行貸款僅為90億元左右，不足資金總需求的10%。可見，銀行信貸并非新型農村社區建設資金的主要來源。截至2012年末，全省金融系統累計向各類社區注入資金1016億元。其中，銀行信貸861億元，發行城投債155億元（見表1）。

1. 金融支持有所側重。從分年度金融支持情況看，各家金融機構重點參與了市場化運作、增減掛鉤和龍頭企業帶動三種建設模式，2012年末融資余額分別是457億元、346億元和169億元，各占信貸總額的45%、34%和17%。3年來，銀行信貸更加傾向于支持市場化的城中（園區）村、城邊村的建設，信貸投入量增加了9個百分點；對其他建設模式的支持力度有所下降（見表2）。

2. 行際間存在差異。從行際間看，到2012年末，政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行和地方法人金融機構貸款投入分別為363億元、289億元、110億元和99億元。其中，政策性銀行、國有商業銀行信貸投入持續增加，信貸占比較2010年分別提高了3個和4個百分點；股份制商業銀行貸款下降了5個百分點。在國有商業銀行中，工商銀行介入新型農村社區建設比較早，但貸款投入量只有農業銀行的1/3。建設銀行介入較晚，目前貸款余額30.8億元。這表明，銀行之間對新型農村社區建設的態度出現了一定程度的分化（見表3）。

三、金融機構支持新型農村社區建設的行為特征

相對于傳統的企業信貸而言，新型農村社區建設畢竟是一個擁有巨大發展潛力的嶄新信貸市場。面對一個新生事物，金融部門在積極參與的同時也對此保持著一定的謹慎。目前全國范圍內的新型農村社區建設還缺乏一個統一、規范的頂層設計；利益相關主體的目標并未完全取得一致；建設過程中的土地制度不配套、布局欠合理、產業基礎脆弱等實質問題，都在很大程度上限制了更多金融資源的有效進入。這反映在山東省金融部門的具體行動上，表現為明顯的審慎性、差異性。

（一）金融機構介入新型農村社區建設的審慎性

山東省金融部門對新型農村社區建設的審慎性有兩個方面的直接體現：一是設計嚴密的信貸制度；二是實施相對保守的信貸投入。

1. 信貸制度的審慎性。應該說，金融機構針對新型農村社區建設設計的信貸制度是非常周密的。農發行只對具有發展潛力的城中村和園區類建設項目進行信貸支持；建設銀行則將不具有資金實力的政府出資的公司承貸主體排除在信貸范圍之外；農業銀行直接將經濟欠發達縣的建設項目擋在制度之外。在抵押和擔保方面，各家金融機構著力采取安全保障措施，農發行牢牢抓住土地使用權和土地出讓收入返還不放；建設銀行則在在建工程的監控優勢上發力；農業銀行充分利用其基層網點和人員優勢，將信貸安全保障技術鎖定在農戶一端。針對新型農村社區建設中的土地開發利用在時間、空間和主體的分離特征，農發行事實上實施著近乎主辦銀行的資金專戶管理制度，對土地整治、開發和資金劃撥等進行全程跟蹤、監測。建設銀行則要求必須簽訂土地、財政、政府、借款人等多邊還款協議，以提高約束、監督效率。

2. 信貸投入的審慎性。嚴格的信貸制度要求，自然會形成更加審慎的信貸投入結果。從采取增減掛鉤政策模式的新型農村社區建設資金構成看，2012年銀行貸款僅占其全部建設資金來源的9.8%。而且，部分銀行只對有發展潛力和政府背景的大項目保持一定興趣，大多數銀行對龍頭企業帶動和村民自籌自建模式保持謹慎觀望態度，3年新增貸款不足80億元，只占貸款新增總額的15.7%。中國銀行和多數股份制商業銀行根本就沒有介入其中。

3. 金融審慎性的原因。形成這一謹慎局面的基本原因：一是土地交易環節存在諸多風險。目前，農村存在集體建設用地、農戶家庭承包地和農戶宅基地三類土地，這三類土地具有不同的產權約束，市場交易的門檻高低不同。金融部門對這三類土地設置抵押權，都不同程度地存在著交易風險。二是農民現實和未來利益保障面臨不確定性。目前，在新型農村社區建設過程中，部分地方政府更注重能為中心城市發展騰出多少用地指標，往往忽視新型社區形成后的產業基礎、市場成熟度和生活成本等事關農民現實和未來利益的實質問題。對山東省100個農村社區調查顯示，社區化消滅了農戶庭院經濟，農民日常消費被動貨幣化，2012年新型社區農民年戶均生活支出較社區化之前增加3000元，增幅近30%。而且，生產便利性降低，有半數以上的上樓失地農民靠外出打工和個體經營維持生計。就業在城市、戶籍在農村，收入在城市、積累在農村的“半城鎮化”現象依然在延續。三是社區建設存在時間、空間和主體的分離和不對稱問題。在“增減掛鉤”建設模式下，土地要素由農村向城市、向多個交易主體轉移，而真正形成土地收益，一般還要有3—5年的時間間隔。這樣，整個土地交易、升值和利益兌現等都面臨時間、空間和主體的不對稱，在此過程中的多種不確定性難以預知和預防。

可見，在新型農村社區建設中圍繞土地所開展的一系列交易，既要面臨許許多多來自土地政策制度方面的剛性約束，也要面臨來自諸多交易環節的不確定性。因此，各金融部門對此保持相當程度的謹慎是一種客觀、合理的理性反應。

（二）金融機構支持新型農村社區建設的差異性

客觀審慎和有限支持并非山東省金融部門對新型農村社區建設的一致態度。針對四種背景不同的建設模式，各金融機構還是立足扎實的市場調查和各自優勢，盡最大可能發現和發掘其中的市場機會，體現出不盡相同的交易策略。

1. 信貸投入的差異性。2012年末，山東省金融機構均對市場化運作、“增減掛鉤”模式的社區建設模式有所偏好，貸款余額分別是457億元和346億元，比2010年分別增長186億元和151億元。而對龍頭企業帶動和村民自籌自建模式則分別僅增加56億元和23億元，顯示出相對冷淡的態度。從中可以發現，金融部門對不同建設模式的信貸支持存有較大差異。

這種差異性在不同行際間也有明顯體現。自2010年以來，政策性銀行新增支持資金172億元，國有銀行新增143億元，其他金融部門新增63億元?？梢钥闯?，政策性銀行在整個新型農村社區建設中始終擔負著生力軍的重要角色；其他金融部門則處于密切關注和伺機跟進狀態。

2. 信貸投入差異性的原因。山東省金融部門之所以偏好市場化運作模式，一個重要原因在于看好城中村、城邊村和各類園區村的巨大市場潛力，對那些既符合區域發展規劃，又具有良好地理位置和交通便利條件的土地，其價值及產業發展的前景都給予較高預期。同樣，“增減掛鉤”模式雖然不具備市場化運作模式的一些優勢和特點，但強大的政府推動力，事實上形成了一種“隱形擔?！保踩禂得黠@提高。反觀龍頭企業帶動和村民自籌自建模式，雖然有較好的市場基礎，但這種模式的特點是讓利于龍頭企業和社區居民，是各種社區建設模式中政府收益最低的，政府對此模式的內生推動力較小。由于沒有層級較高的政府推動，在無外部政策援手和內生動力匱乏的背景下，其中的不確定性風險難以有效控制和駕馭。

由此可見，金融機構介入新型農村社區建設的基本邏輯是：盡可能在諸多不確定性因素中尋找到可以交易的確定性因素，以便在新的市場競爭中占據一席之地。金融機構介入其中主要考量的因素大致可歸納為三點：一是未來市場發展潛力；二是較高級別的政府推動；三是對某些資源、要素的有效控制。

（三）金融風險偏好及融資次序

山東省金融部門審慎介入新型農村社區建設的行為是顯而易見和合乎理性的。但在總體建設的金融構成中，各類金融要素的不同風險偏好也得到體現。在總體建設資金中，地方財政、企業資金和民間資本占到9成以上，是當前新型農村社區建設的主流資金。這一現象表明，新型農村社區建設客觀上存在一種合理的融資次序，這是由各類金融要素的信息對稱程度和不同風險偏好所決定的。

1. 地方財政及民間投資商。無論從農村土地的規?；洜I還是從城市的開發經營方面考慮，地方政府都有進行新型農村社區建設的積極性。地方財政、國土資源等部門既是政策、規劃的制定者，又是資金撥付、項目驗收的管理者，具有信息對稱、風險自控的天然優勢。而貼近社區的開發商、建筑商、龍頭企業等民間資本具備熟悉新建社區各種有利條件的優勢。因此，地方財政和民間資本會理所當然地成為新型農村社區建設資金的主要來源。

2. 政策性金融機構。新型農村社區建設對推動城鄉統籌發展具有不可替代的融合作用，其中蘊含著巨大的內需潛力，為政策性金融機構的發展提供了重要機遇。從山東省的情況看，2012年，兩大政策性銀行累計向新型農村社區建設注入信貸資金363億元，占信貸投入總量4成以上，是銀行信貸的主力軍。他們廣泛滲透到與新型農村社區建設密切相關的農村路網水網建設、農田水利建設和改造、農業生產基地開發、農業生態環境和技術服務體系建設、農村土地整治和農民集中住房建設等環節領域，較好發揮了引領和示范作用。

3. 商業性金融機構。如前文分析，各商業銀行在新型農村社區建設中持審慎態度，但這并不妨礙商業銀行對該新興信貸市場的關注，也絲毫不影響他們大規模、深度介入的商業化運作。比如，2012年建設銀行已承擔新農村建設舊城改造貸款88個，授信總額300億元。目前，建設銀行總行與山東省政府，建設銀行省分行與省住建廳等先后就農村社區建設、農民安置房建設、城鄉基礎設施建設、農村土地綜合整治以及舊城改造項目等簽署戰略合作協議，為今后更廣泛地介入新型農村社區建設做好各項準備。

四、基于城鎮化、工業化和現代農業三種土地開發利用模式的思考

遍閱各國農村社區發展進程，德國、日本和韓國等國家在工業化、城鎮化進程中，注重與農業現代化協調推進，人口向城鎮的轉移和集聚較為有序，較快地邁進了現代化國家行列。但部分拉美和南亞國家沒有處理好“三化”關系，人口向城鎮的轉移與工業化和經濟發展的內在需求脫節，大批農村人口被推向城市，從而產生“城市病”和“過度城市化”現象，落入“中等收入陷阱”，城鄉差距也進一步拉大。金融支持新型農村社區建設必須要研究、吸取和借鑒不同國家、不同地區所獲得的成功經驗和深刻教訓。

（一）對新型農村社區建設三種土地開發利用模式的簡要評析

1. 三種土地開發利用模式及其不同收益。簡要回顧一下山東省四種新型農村社區建設模式，整合、改造城中村、城邊村和“增減掛鉤”模式，顯然都以房地產開發為重點，走的是城市化之路；園區村建設和工業龍頭企業建設模式，取道工業化；農業產業化龍頭企業和村民自籌自建模式，謀求土地規?；N植、養殖，取道現代農業。所以，山東省四種新型農村建設模式代表了城市化、工業化和現代農業三種不同的土地開發利用模式。

就短期而言，將土地用于房地產開發的收益明顯高于工業開發，而工業開發又高于現代農業的種植和養殖。所以，土地開發利用的不同收益，決定了當前地方政府對土地開發利用的意愿是：最優選擇是房地產和城市化，工業化屬于次優選擇，最后才是現代農業。這反映在四種新型農村建設模式中，地方政府熱衷于開發城中村、城邊村，熱衷于“增減掛鉤”模式，政府推動層級高、力度大；其次是園區村建設和龍頭企業建設模式；農業產業化龍頭企業帶動和村民自籌自建模式的政府支持層級最低、力度最小。

2. 新型農村社區建設中城市化的局限性。盡管從短期收益看，以房地產開發為主導的城市化倍受各地政府推崇，成為目前新型農村社區建設和騰出土地指標的重點滿足對象。但據觀察，城市化邊際效率遞減，劣勢也愈加明顯。具體表現在：

第一，我國居民購買力難以支撐高房價。從建設成本分析，我國房地產市場價值已升至GDP的300%至400%，達到日本“平成大蕭條”前375%的警戒值。據IMF研究報告，目前，我國人均收入遠低于發達國家平均水平，全球10個房價最高城市中，6個在中國大陸。

第二，房地產供求風險已呈現擴大化的趨勢。據2013年8月克而瑞研究中心對286個地級以上城市的定量化研究分析，供求風險從一線城市到三線城市呈現擴大趨勢。一線城市房價增速相對更快，房價收入比偏高。二線城市房地產市場短期供求風險顯現。三線城市房地產市場待售存量一直處于增長之中，整體供求風險較高。由于受制于有限的住房需求，三四線城市、縣域土地價格上漲空間較小，增減掛鉤指標收益實現面臨不確定性。

第三，農村社區閑置現象將更加突出。在現行土地制度不完善、不配套的情況下，地方政府對集體建設用地流轉市場實際上持不鼓勵態度，農村集體建設用地包括農民宅基地難以形成正常的市場價格。由于上級地方政府多以行政分配方式要求下級政府每年通過新型農村社區建設提供一定數量的建設用地指標，在土地價值更高、能獲得更高收益的中心城區使用，導致中心城市超常擴張。房地產泡沫化和農村社區空心化目前已經成為房地產市場發展的兩個極端，并存于城市化進程中。

鑒于“增減掛鉤”模式等新型農村社區建設操作流程，按照“先安置后拆舊、先拆舊后使用”的原則實施，即形成土地收益之后才能歸還資金，這一般存在3—5年的時間跨度，具有一次性投入資金大、回收周期長等特點，一旦城市房地產泡沫破裂，整個鏈條中的經營主體將面臨資金難以回收的較大不確定性，不僅會引致經濟社會發展的不可持續性和低效率，而且復雜的利益關系會引致許多矛盾和問題的出現，從而不能有效兼容農村各類生產要素和農村經濟實際，很難獲得農民的一致認可。

（二）金融支持新型農村社區建設的基本策略

山東省金融部門對城中村、城邊村、園區村和“增減掛鉤”模式的新型農村社區建設給予了有限和謹慎的信貸支持。因為金融部門都清楚，隨著部分缺乏產業支撐的三四線城市風險不斷暴露，以房地產業為代表的城市化已基本走到盡頭。在金融部門看來，新型農村社區建設必然催生大量新的金融需求，對金融機構而言這是一輪新的政策機遇。農村社區建設應該具有可持續性，只有能夠兼容農村經濟，兼容各類農村生產要素，兼容農民利益，具有產業基礎的新型農村社區建設模式才更具有生命力、廣闊的市場發展空間和低風險性，才會吸引金融部門不斷參與其中。

在介入目標選擇和競爭策略上，一是金融機構與政府對接載體要刻意避開地方政府融資平臺，轉而選擇地方政府控股、資金實力雄厚、有實質項目、還款來源有保障、現金流全覆蓋的實體公司。二是金融機構對接和扶持重點轉向符合市場發展取向的新的市場主體培育、龍頭企業的壯大和產業規模的擴張等。三是注重圍繞兼顧農村經濟發展、兼容農民利益的金融支持。比如圍繞現代農業發展，在對農業產業化提供信貸支持的同時，可讓更多農民從農業生產中解放出來到城市就業、創業中去。

（三）農業龍頭企業和農民專業合作社主導新型農村社區建設的比較優勢

改革開放以來，農業產業化龍頭和農民專業合作社（以下簡稱“龍頭企業”）作為新生的農村市場主體，在推動現代農業發展中發揮著至關重要的作用。作為一種新生力量，龍頭企業在新型農村社區建設中同樣具有多方面的比較優勢：

1. 扎實的產業基礎和經濟實力。截至2013年6月末，山東省各類產業化組織已發展至2.2萬家，其中規模以上龍頭企業達9004家。龍頭企業都擁有屬于自己的產業平臺、市場網絡、技術儲備和產品基地，已成為農產品生產、加工、流通的主力軍。工商登記注冊的農民合作社數量達到82651家，注冊成員為79.54萬個，成員出資總額1373億元，農民專業合作社登記總數、成員出資總額均居全國首位。集群集聚效果日益突出，形成了糧油、果菜、畜禽、水產、林木花卉等優勢產業帶。目前，全省有國家級農業產業化示范基地6家，省級以上龍頭企業數量超過10家的縣達到17個。

2. 廣泛的群眾基礎。全省有50%以上的大宗農產品被現代農業組織收購、加工，有70%以上的鮮活農產品主要由各類產業化組織加工包裝外銷。龍頭企業通過農業訂單、合同、股份合作等方式，與合作社、農戶以及一村一品專業村鎮等建立了緊密的利益聯結機制，并不斷提高農戶在利益鏈條中的主體地位，提高了農戶參與產業化經營的積極性。目前，全省參與農業產業化經營的農戶達1820萬戶，其中龍頭企業提供社會就業崗位259萬個，帶動農戶數量達到1080萬戶，增收總額268億元，人均增收2480元。農民通過到企業打工、土地入股、出售產品等方式參與到產業化經營中，獲得更加穩定、可觀的收入。龍頭企業與廣大農民之間的緊密聯系和信賴關系，為其開展新型農村社區建設奠定了廣泛的群眾基礎。

3. 主導新型農村社區建設的豐富經驗。近年來，一大批龍頭企業通過村企互動、村企聯建等方式，幫助農村改善生產生活條件。以濱州鄒平縣東尉社區為例，該社區由該村集體持股30%的東尉集團先行出資5000萬元建設，總建筑面積16萬平方米，容納540戶，人口2000余人。原村莊遷建后已完成建設部分節約土地173畝，主要用于興建東尉村工業園區，吸引安置有色金屬回收、不銹鋼產品鑄造、物流運輸企業20余家。該村勞動力經培訓后90%以上在東尉集團或村工業園區就近就業，土地全部實行產業化、標準化生產，年人均純收入超過2.2萬元。該社區合理兼容農民利益，對入住群眾實行補貼、供暖、供水、安裝太陽能、高標準裝修等“五統一”。居民在宅基地置換基礎上，按每平米700元價格購買樓房，低于社區同期對外出售價格780元。

4. 龍頭企業實際土地需求。隨著龍頭企業發展的加快和擴張，建設用地和基地普遍缺乏。采取與村莊合作共建，由企業出資對村莊進行改造或遷建，群眾無償或低價入住，置換出的集體建設土地企業優先使用。從微觀上看，采用此類模式的企業低成本獲得了建設用地，農民就地轉變為產業工人，分散的耕地流轉為現代農業基地，部分村集體根據談判條件可能獲得龍頭企業的部分股權。村民自籌自建模式的核心是依托農村專業合作組織自我發展規模種植和養殖，為農業現代化提供基地或配套服務。

總之，通過四種模式的新型農村社區建設比較看出，短期看，以房地產行業為代表的城市化取向，能以較快速度和較大范圍推動新型農村社區建設。但從中長期看，只有更廣泛農民自發參與的新型農村社區建設才具有可持續性。因此，我們認為，盡管目前以龍頭企業主導的新型農村社區建設不太被重視，但借助其扎實的產業基礎、雄厚的經濟實力和豐富的村鎮建設經驗來推動農村社區建設，能夠真正實現市場的自我調節功能，這種建設模式既符合農地農用的基本政策，又能更好兼容農村各類生產要素，應該成為未來新型農村社區建設的主流模式之一。

五、金融支持新型農村社區建設的政策建議

新型農村社區建設是一個資源和要素快速集中的過程。空間資源的重新配置、人口和資本的集聚，釋放出經濟要素流動和重組的巨大力量，為金融部門提供了廣闊的金融服務空間。因此，金融部門參與新型農村社區建設支持，必須考慮自身風險偏好，著重消除金融交易障礙，著眼于結構調整、發展可持續和風險可控。具體有四個方面的建議：

（一）注重頂層設計，統籌相關政策及發展規劃的金融銜接

建議國家有關部門研究制定促進新型農村社區建設的指導性意見，新型農村社區建設應該打破目前的壟斷征地政策，實現農村、城市土地“同地、同權、同利”，建立土地交易機制，使農民分享城市化中的土地增值收益，使進城農民獲得創業資本。要在統一規劃、規范設計的基礎上，健全宏觀調控政策銜接規則及融資供求平衡機制，理清不同模式農村社區建設的金融支持邊界及政策支持措施。

各地政府在開展新型農村社區布局、產業發展規劃時，要廣泛聽取金融部門、龍頭企業、村民代表的意見，實現融資規劃的有效銜接。在規劃設計、政策協調過程中，要消除金融交易信息的不對稱性，注重兼顧金融支持。加強財政、產業、金融政策的協調配置，優化扶持資金效果，建議整合各類農業補貼資金，對龍頭企業予以重點扶持，吸引更多、更大規模的龍頭企業參與社區建設，有效拓寬社區建設融資的渠道，擴大融資規模。進一步深化現代農業規?；?、標準化程度，為金融支持創造更為廣闊的市場空間。

（二）堅持宏觀審慎，有限支持增減掛鉤指標的可交易性

必須建立國家、集體、個人合理利益均得到平衡和實現的機制，從制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益誘因。土地管理的制度安排，應該在完善土地所有權及其實現形式的同時，保障權益人的物權；土地征收和轉移應參照土地市場價格。要注重解決增減掛鉤建設模式在土地交易、升值和利益兌現上的跨時空的分離均衡問題。各級政府要組建新增建設用地計劃指標及掛鉤節余指標交易平臺，進一步明確交易原則與實施流程，新增建設用地指標和掛鉤節余指標要優先滿足農業產業化龍頭企業和生產合作社用地需求，制訂不同區域增減掛鉤土地增值收益返還最低標準， 完善全國土地指標的有償流轉交易使用機制，實現農村社區建設結余集體建設土地指標的土地增值收益全部返還農村。

按照交易透明、公平分配原則通盤考慮全國土地利用計劃，在全面開展地市政府信用評級基礎上，由獨立評級機構會同主辦銀行核定其授信總額。限定將省市土地指標經營機構作為重點支持對象，審慎開展跨省市增減掛鉤指標交易的抵押貸款，并實施定向發放、封閉運行的管理制度。對縣一級土地指標經營機構交易增減掛鉤指標，并以增減掛鉤收益為擔保申請貸款的，除用于社區拆遷安置、土地整理和項目建設之外，原則上不予信貸支持。對龍頭企業購買增減掛鉤指標按照商業信貸原則提供選擇性支持。

（三）實施傾斜政策，優先支持龍頭企業帶動模式發展

建設新型農村社區，需要有一個扎實的產業基礎來增加農民收益和解決勞動力轉移問題，以增強自身建設的可持續性。因此，龍頭企業尤其是與“三農”密切關聯的龍頭企業作為主導參與新型農村社區建設將成為必然選擇。一是建議政府依托龍頭企業參與中心村合并型社區建設，實現農地農用、就地就近城鎮化，基地、員工和產業的本地化，豐富和完善社區、企業、居民收益的保護機制。二是從信貸、結算、理財等方面為龍頭企業量身定制服務方案，開展“一站式”服務，爭取財政政策的補貼和獎勵，積極拓寬資金來源渠道。三是積極開展農村產權抵押貸款，發放土地經營權抵押、大型農機具抵押、倉單和應收賬款抵押貸款以及信用貸款。

（四）強化分工合作，注重發揮金融機構差異化服務功效

各金融機構要結合自身功能定位、風險偏好和客戶結構差異，堅持宏觀審慎原則，認真探索新型農村社區建設主體及相關各方的金融服務問題。農發行、國開行要圍繞新型農村社區建設，開展農業綜合開發、農業基礎設施建設、農村危舊房屋改造、農村生態環境和農業科技等政策性中長期信貸業務。其他涉農金融機構要積極順應農村生產力和生產關系發生的重大轉變，切實加快經營轉型步伐，調整優化區域結構、業務結構，完善渠道功能，強化創新驅動，全面提升發展品質，通過差異化的服務和產品策略，加大對龍頭企業的支持力度，優先滿足其土地流轉和參與新型農村社區建設的金融需求，更快促進經濟發展方式轉變，加強城鄉統籌發展。

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（責任編輯 劉西順；校對 YJ，XS）