山東省縣域城鎮化發展與金融服務研究

摘 要：中央以城鎮化為載體、農業現代化為基礎、工業化為動力、信息化為手段的“四化”同步發展新思路，為農業銀行服務“三農”與縣域經濟帶來了新的歷史性機遇。本文對山東省11個典型縣（市）進行了詳盡調研，為下一步深入介入縣域城鎮化發展提供了有力的信貸決策依據，并對金融服務縣域城鎮化發展提出了相關建議。

關鍵詞：城鎮化；三農；金融服務

Abstract：The central government proposes the new idea of simultaneous development with the basis of urbanization and agricultural modernization， industrialization as the impetus， and informatization as the means. It has brought new historical opportunity for the ABC to serve the agriculture， farmer， rural area and economy of counties. This article has conducted detailed research in 11 typical counties （cities）. This has provided sound basis to make credit policies for the further development of urbanization of counties. And this paper puts forward relevant suggestions for financial services to serve the urbanization of counties.

Key Words：urbanization，agriculture，farmer and rural area，fincial service

中圖分類號：F830.34 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）11-0066-05

收稿日期：2013-10-15

課題主持人：楊國月

課題組成員：于貽勝 邵 焱 張長達 潘 浩

課題主持人簡介：楊國月（1964-），男，山東文登人，中國農業銀行山東省分行副行長，高級經濟師。

在壯大縣域經濟與城鎮化建設兩大發展戰略的統領下，各地推進縣域城鎮化的力度持續加大，圍繞縣域城鎮化發展而產生的各種金融需求將是銀行業金融機構新的業務增長點。本文在對山東省各地市城鎮化建設情況進行全面調查的基礎上，選取德州樂陵市、淄博桓臺縣、棗莊滕州市和東營墾利縣等11個典型縣（市），就縣域城鎮化發展現狀及項目主要運作模式進行了實地調研，旨在為推動農業銀行“三農”和縣域業務轉型、創新適應縣域城鎮化進程的產品和服務奠定理論與實踐基礎。

一、山東省縣域城鎮化發展現狀

縣域城鎮化是以縣城為中心，小城鎮為節點，農村人口向城鎮集聚的動態過程，是整個縣域經濟發展、生產生活方式轉變、空間布局向城鎮集中的過程。縣域城鎮化是實現中國城鎮化的基礎與關鍵，沒有縣域城鎮化的發展，就不可能有國家城鎮化水平的整體提高。山東省作為東部沿海經濟大省，80%以上的人口和地區生產總值、60%左右的地方財政收入在縣域，縣域活則全省活，縣域強則全省強。近年來，隨著國家城鎮化的快速推進，山東省堅持打造縣城、小城鎮、農村社區“三點對接、互動共進”的縣域城鎮體系，縣域城鎮加快崛起，綜合競爭實力明顯提高，城鄉一體化新格局正在形成。通過資料分析和實地調研，山東省縣域城鎮化發展情況可歸納為以下四方面：

一是產業支撐作用明顯，加快了縣域城鎮化進程。產業發展的集群效應一直被認為是城鎮化的背景與推動力，特別是在西方發達國家，很多小城鎮的形成都建立在產業發展的基礎之上。城鎮化需要工業和服務業來充實，通過產業發展促進就業與創業。就調研情況看，工業化仍然是加快縣域經濟社會發展的第一推動力，工業經濟的發展有效推動了縣域城鎮化進程。以淄博桓臺縣為例，該縣已形成以造紙、輕紡、機械、化工為主的工業體系，促使縣域經濟快速發展。截至2011年底，桓臺縣人口城鎮化率達到58.8%，高出全省城鎮化水平7.85個百分點，非農產業從業人員比重達到70.02%。特別是桓臺縣馬橋鎮依托馬橋產業區，在金誠、博匯兩大企業集團帶動下，已形成100余家個體私營企業、1500余家運輸和餐飲業個體工商戶，加快了農村勞動力向非農產業轉移的步伐。截至2011年末，桓臺縣馬橋鎮人口城鎮化率達到73%，初步建成金誠、北營、中心、泰和4個農村新型社區，全鎮農村勞動力80%以上在工業企業安置就業，工業化與城鎮化的有機結合與良性互動得到較充分體現，同時為農業現代化發展打下堅實基礎。

二是區位優勢日益凸顯，助推了縣域城鎮化發展。區位優勢是地區在發展經濟方面客觀存在的有利條件或優越地位，其構成因素主要包括自然資源、地理位置、文化、教育、旅游等方面。在山東省縣域城鎮化發展過程中，各縣（市）利用區域比較優勢，積極發展商品住宅、休閑旅游、現代商貿、物流配送和農業科技服務等現代產業，逐步形成一批城鎮標志性地段、標志性建筑、產業園區和特色小城鎮，有力推動了縣域城鎮建設步伐。比如德州樂陵市發揮黃三角經濟開發區西部橋頭堡、魯北冀南商品集散地和交通運輸便利優勢，以園區和項目建設帶動市區西部新城崛起，先后引進義烏國際商貿城、泰山高科技體育產業園等建設項目48個，總投資超420億元。樂陵市朱集鎮是50萬畝棗林游覽區的核心景區，圍繞打造“中華棗林第一養生基地”，按照政府投資建設基礎設施、招商開發建設項目的思路，推進城鎮建設和鎮域服務功能提升，已初步建成布局合理、生態優美、功能完善的現代中心鎮。根據自身區位條件，發揮比較優勢，明確發展方向，確定特色產業，已成為山東省縣域城鎮化、工業化與農業現代化協調同步發展的突破口。

三是城鎮化發展潛力巨大，增強了縣域經濟發展后勁。從政策層面看，黨的十八大提出新型“四化”同步發展，強調要牢牢把握擴大內需這一戰略基點，保持投資合理增長；2013年中央一號文件提出要加快農村戶籍制度改革，預示著“以人為本”的新型城鎮化開始啟動，這為山東省縣域城鎮化的積極推進和深化轉型提供了良好的宏觀環境。從經濟層面看，截至2011年末，山東省91個縣（市）的人口城鎮化率為41.69%，比全省和全國平均水平分別低9.26和9.58個百分點，縣域整體水平較江蘇、浙江和廣東省仍有一定差距，小城鎮發展滯后問題尤為突出。但2005—2011年，山東省縣域城鎮化率年均提高1.6個百分點，快于全省和全國平均水平，這說明山東省縣域城鎮化已進入加速發展的重要機遇期。隨著農民市民化、農村城市化、工業園區化的加快推進， 縣域城鎮化的發展潛力主要表現為：農民消費觀念的更新和消費結構的升級、城鎮承載能力的增強和社會保障水平的提高、產業結構的調整和產業布局的優化，這為山東省縣域經濟拓寬了增長空間，提供了持久的內生動力。

四是地方經濟發展不均衡，區域間差距明顯。東部與中西部差距明顯。據《2012山東省城鎮化發展報告》統計，山東省西部（德州、聊城、濱州、菏澤）31個縣（市）人均地區生產總值和人均地方財政預算內收入僅為東部（青島、煙臺、濰坊、威海）24個縣（市）的50.43%和42.57%，人口城鎮化率比東部低8.66個百分點。同一地區內也存在差距，東部市內仍有一定數量的經濟弱縣，中西部市內強縣與弱縣差距也較明顯。如濱州市鄒平縣和博興縣人均地方財政預算內收入分別是惠民縣的7.1倍和4.4倍，人口城鎮化率分別高出惠民縣18.3個和13.6個百分點。城鄉差距較大。2011年，山東省超過7成縣域城鎮在崗職工年平均工資是農民人均純收入的3倍以上，農村基礎設施薄弱、公共服務設施短缺、二三產業與農業關聯度不高等問題仍然較為突出。經濟發展的差異，決定了各地城鎮化建設的模式、速度和規模以及融資能力的差異，城鎮化建設推進過程中必須因地制宜，分類指導，不宜一刀切。

二、山東省縣域城鎮化項目的主要建設模式

從總體看，地方政府是縣域城鎮建設的主導者和推動者，城鎮化項目普遍采取“規劃先行、分期建設”的原則，建設資金主要來源于政府財政、企業自籌資金和銀行貸款，存在投融資方式單一、財政依存度偏高和部分農村社區建設進度緩慢等問題。按照項目建設資金來源與所屬領域的差異，可將山東省縣域城鎮化項目的主要建設方式歸納為以下四種類型：

（一）政府主導的公共基礎設施建設模式

公共基礎設施是城鎮綜合承載能力的具體體現，是推進新型工業化、城鎮化互動發展的客觀需要和重要保障。就調研情況看，政府主導下的公共基礎設施建設模式是推進縣域城鎮化發展的重要力量。即以地方政府出資組建的建設投資公司、城建開發公司或城建資產經營公司等企（事）業法人機構為投融資主體，通過項目代建、特許經營等形式，投融資主體引進多家企業參與公共服務和基礎設施建設的模式。該模式涉及污水管網、道路橋梁、廉租住房、垃圾處理、園林綠化、園區改造、醫療衛生和土地綜合整治等一大批公共基礎設施建設項目，具有資金需求量大、公益性項目較多、部分項目無現金流、政府財政依賴程度較大等特點。項目建設資金主要來源于政府新增財力、轉移支付、土地招拍掛、銀行貸款和經營性基礎設施出讓、轉讓。比如壽光市城區熱力管網建設項目、五蓮縣潮河道路改擴建工程等，均屬于政府主導的公共基礎設施建設模式，建設資金主要來源于財政預算支出和以政府信用為基礎的銀行貸款。

（二）企業帶動的公共基礎設施建設模式

該模式是在符合國家產業政策和城鎮建設發展規劃的條件下，按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，以地方政府招標引入或出資組建的專業化法人企業為投融資主體，采用政府回購或市場化經營的方式（如BT、BOT等），通過專業化法人企業開展公共基礎設施建設的模式。現階段，企業帶動型主要涉及供水、供熱、供氣、污水處理、保障性住房和公共交通等城鎮建設項目，具有以政府授權為前提、以贏利為目的、以市場化融資為手段的特點。隨著國務院鼓勵和引導民間投資“新36條”的貫徹實施，民營企業已經在縣域公共基礎設施領域，發揮著較為重要的作用，這有利于民間投資拉動縣域經濟發展，推動縣域城鎮化進程。如沾化縣匯通熱力有限公司的城市集中供熱工程項目、鄆城縣安信天然氣有限公司的天然氣工程項目等，其投融資主體均屬于民營企業，建設資金主要來源于企業自籌資金和以企業信用為基礎的銀行貸款。

（三）政府主導的農村社區建設模式

新型農村社區是縣域城鎮化建設的有機組成部分，是統籌城鄉一體化發展的重要載體，也是農村社會管理創新的重要內容。政府主導下的農村社區建設模式是以政府引入的具有房地產開發資格的法人企業或建筑公司為投融資主體，依托城鄉建設用地增減掛鉤政策，以合村并居為主要建設類型，采用“邊拆邊建”或“先建后拆”等方式，開展農村社區住房及配套設施建設的模式。項目建設資金主要來源于增減掛鉤土地指標的財政補償、企業自籌資金、農戶購房定金以及政策性銀行貸款，具有財政依存度偏高、盈利性較差和資金需求較大等特點。尤其是2010年，山東省政府出臺了《山東省人民政府關于加強土地綜合整治推進城鄉統籌發展的意見》，促使該模式在全省范圍內得到廣泛推廣與應用。但從調研情況看，由于財政補償資金落實情況與騰空土地復墾進度、縣級財政實力強弱有密切關系，導致部分鄉鎮財政壓力較大，農村社區建設進度較為緩慢。縣域財政實力的強弱成為政府主導下農村社區建設項目能否順利實施的關鍵所在。

（四）企業帶動的農村社區建設模式

該模式可分為兩種類型：一是企業參與型，即以輻射帶動能力強的駐地龍頭企業為投融資主體，按照農企互利、集中建設、整體搬遷的原則，采用社區建設與騰空土地產業利用相結合的方式，開展農村社區住房及配套設施建設的模式。該類型主要應用于產業園區駐地、集體經濟較發達或自然資源豐富的村鎮，能夠有效統一社區建設、農民就業和企業用地需求。項目建設資金主要來源于企業自籌資金和銀行貸款。二是市場運作型，即以具有房地產開發資格的法人企業為投融資主體，按照政企合作、集中建設、整體搬遷的原則，采用社區建設與房地產開發相結合、企業投資與政府土地出讓金返還相捆綁的方式，進行農村社區建設的模式。該類型主要應用于區位優勢明顯、土地具有較大開發價值的區域，涉及城中村、城鄉結合部和特色小城鎮等。項目建設資金主要來源于企業自籌資金和銀行貸款。比如威海文登市采用市場運作型較多，總體思路是投融資主體在先行建設農村社區的基礎上，通過土地招拍掛，使原有集體建設用地變為國有商業用地，并將土地出讓收益返還作為農村社區項目貸款的還款來源。

綜上所述，本文認為山東省縣域城鎮化正處于“提質加速”的重要機遇期，其發展潛力將衍生出巨大的金融需求空間，縣域經濟與金融發展的互動效應將會更加明顯。隨著山東省縣域城鎮化項目建設的加快推進，呈現出投資主體多元化、建設形式多樣化趨勢，銀行信貸仍然是城鎮化項目建設的主要融資手段。農業銀行應發揮機構橫跨城鄉、品牌深入人心和“三農”專屬產品豐富的經營優勢，深入剖析金融支持縣域城鎮化建設面臨的難點及制度障礙，努力創新適應縣域城鎮化進程和改革前景的金融服務與產品。

三、金融服務縣域城鎮化面臨的難點及制度障礙

（一）金融支持手段單一，市場機制有待完善

金融是現代經濟的核心，縣域城鎮化發展離不開金融支持，需要通過金融市場合理配置資金。隨著國家和山東省一系列區域發展戰略的實施，以公共基礎設施和房地產投資為主軸的縣域城鎮化建設力度不斷增強，資金需求有增無減。從城鎮化項目融資結構看，直接融資比重偏低，間接融資占據主導地位，對以政府信用為基礎的銀行信貸資金依賴程度較大。金融工具的同質化、多層次金融市場的缺失，勢必擴大縣域城鎮化建設資金缺口，加大地方政府財政壓力，增加經濟社會和金融系統的運行風險。并且，在金融脫媒、銀行經濟資本約束的現實背景下，過分倚重傳統的銀行信貸手段，已遠遠不能滿足縣域城鎮化建設的資金需求。只有強化貨幣和資本市場的聯動，綜合發揮銀行業市場、債券市場、股票市場和衍生品市場的資金調節作用，廣泛應用理財融資、債券、租賃等貸款替代性產品，才能有力推動縣域城鎮化的健康、可持續發展。

（二）制度設計缺位，金融服務農村城鎮化的配套政策存在不足

農村城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑。金融服務城鎮化的關鍵在于推動農村城鎮化和城鎮現代化的協調統一發展。山東省作為農村金融市場相對發達的省份，已初步建成政策性金融、互助性合作金融、商業金融相結合的金融組織體系，但在金融服務農村城鎮化建設方面仍處于散亂和自發狀態。政府層面對金融支持農村城鎮化建設缺乏明確的目標、統一的規劃和持續性的政策措施，特別是在支持農村公共基礎設施改善、工業園區建設、產業結構升級、失地農民就業和社會保障等方面，信貸指導和協調機制有待建立和完善。同時，地方政府對農村城鎮化建設的融資需求旺盛，但政銀信息溝通平臺不順暢、信貸償還保障機制不健全，這也是金融支持農村城鎮化建設面臨的難點問題。

（三）推進方式簡單，金融服務存在風險隱患

作為與實體經濟緊密相連的金融業，服務城鎮化就是在注重風險控制的前提下，促進新型城鎮化與工業化的協調統一發展。但從縣域城鎮化的發展現狀看，無實體經濟支撐的土地城鎮化、農民被城市化和政府決策行為短期化問題依然突出，金融介入存在較大的潛在風險。一是在無實體經濟支撐的情況下，以房地產資金作為社會資本被政府引入，土地城鎮化快于人口城鎮化，一旦失去土地資源優勢，將造成政府和房地產企業的資金鏈斷裂，存在政企信用風險。二是新興產業支撐乏力、服務業發展滯后、園區載體功能不強的區域，無法提供足夠的就業崗位，致使農民失地即失業，存在社會穩定風險。三是城鎮化建設重規模、輕質量，重眼前、輕將來的外延式擴張，存在公共基礎設施項目和引入產業項目的收益風險，經營發展不可持續。縣域城鎮化只有重視內涵式發展，注重實體支撐，配套到位，才能有效發揮縣域經濟與金融發展的互動效應。

（四）有效抵質押物不足，農民融資需求受限

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，是有序推進農業轉移人口市民化，促進城鄉一體化的過程。金融服務新型城鎮化的重要功能之一是發揮資金支持、引導資源配置的作用，逐步引導農民生產生活方式、消費觀念向城鎮現代化水平的轉變，而其主要瓶頸在于促進農民非農產業增收、生產生活消費的融資擔保難問題。我國《物權法》、《擔保法》對集體所有土地使用權的限制性規定，致使農民缺少合法、有效的抵質押物。金融機構基于穩健經營原則的考慮，在一定程度上影響了對農民信貸投放的積極性。農行作為服務“三農”的領軍銀行，積極探索擴大農村有效抵質押物范圍，創新推廣了農用機械、林權、水域灘涂使用權、動產、畜禽活體等一大批權益和動活財產抵質押擔保方式。但從根本上緩解有效抵質押物與農民融資需求之間的矛盾，將新型城鎮化帶動的巨大潛在消費需求轉換為現實需求，其關鍵仍在于能否真正建立可抵押、可流轉、可置換、可交易的集體土地產權制度。

四、提高縣域城鎮化金融服務水平的對策與建議

（一）實施差異化策略，明確服務重點

考慮不同區域、不同城鎮、不同產業之間的發展差異，因地制宜制定支持城鎮化發展策略，明確縣域城鎮化過程中的重點投向和領域。一是在區域選擇上，優先支持國家百強縣、示范鎮、納入“121”工程的縣域。持續關注省政府規劃建設的滕州、壽光、鄒平、龍口等8個大城市，章丘、廣饒等22個中等城市，90個示范鎮和10000個新型農村社區建設項目。二是在路徑選擇上，對于經濟較發達的東部沿海縣域，重點支持縣城優質房地產、保障房建設、城鎮承載能力綜合提升工程等。對于資源富集的縣域，重點支持資源開發及其配套設施建設。對于中西部產業支持作用明顯的縣域，重點圍繞工業園區、產業集群和產業鏈切入城鎮化業務。對于農業資源豐富的縣域，應把農產品加工、流通市場、農業科技服務、農業基礎設施以及生態保護作為支持重點。三是在項目選擇上，圍繞統籌城鄉發展，優先支持有科學規劃、有產業支撐、有發展前景、有優良客戶、有充足回報、有風險控制措施的小城鎮建設，促進農村居民向小城鎮轉移就業；重點支持一批商業化運作的縣城道路交通、供排水、供電、供氣管網、清潔能源、污水處理項目建設；大力支持農產品交易活躍、交通運輸比較發達、聚集效應比較明顯等地區的專業市場、現代物流業；積極支持信息化基礎設施網絡（商務）平臺，促進農村經濟信息化建設。

（二）加強產品創新，完善服務功能

通過多級聯動、下沉研發重心、借鑒同業經驗等方式，創新推廣門檻適中、風險可控、適應縣域城鎮發展需求的產品與服務。一是在公共基礎設施方面，修改、完善《縣域城鎮化建設貸款管理辦法》、《縣域商品流通市場建設貸款管理辦法》、《縣域旅游開發建設貸款管理辦法》等現有城鎮化建設相關政策，調整準入門檻，優化業務流程；加快農村水利建設、小城鎮綜合開發、生態環境治理、土地綜合整治等中長期信貸品種的開發與使用；積極探索土地出讓收益權、城鄉建設用地增減掛鉤指標質押貸款品種。二是在個人生產生活消費方面，深入研究城鎮新增人口的金融需求，結合國家配套政策，創新形成更多有效服務模式和有效抵質押物權。重點研發小城鎮居民住房按揭、商鋪按揭、農用機械按揭等消費貸款品種；創新推廣“金益農”系列理財產品，為高價值客戶提供理財指導、資金管理建議等延伸服務；及時跟進農村集體土地確權和流轉試點工作，前瞻性研發并試點開展土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權抵質押貸款品種。三是在現代農業發展方面，積極開展訂單、保單、農機具、農產品和知識產權等抵質押物權創新；研究適應家庭農場、農村現代物流和農村新型經濟體融資品種。探索推廣“基地+農戶”、“企業+合作社+農戶”、“企業+合作社+擔保公司（基金）+農戶”等金融服務模式。四是在農村園區經濟方面，重點依托產業龍頭企業、產業集群等高端法人客戶，圍繞產業鏈、供應鏈，積極制定金融綜合服務方案，帶動營銷服務上下游中小企業。同時，適時引入融資租賃、信托、券商、基金等金融同業，加大金融租賃、產業基金、中小企業集合債券、開展銀保合作等多元化金融創新力度。

（三）優化網點布局，加強渠道建設

按照城鎮化對金融服務網絡建設的新要求，加強在重點城市及轄內城鄉結合部、強縣強鎮的網點配置，在綜合分析當地金融需求量、投入產出比等因素的基礎上，調整優化縣城以下農村地區的網點布局，增強服務對接能力。順應信息化與城鎮化協同發展的新趨勢，加快電子渠道建設，重視網絡金融、移動金融、自助金融等新型服務渠道，設立離行式自助銀行，布放POS機、轉賬電話、網上銀行等電子機具，搭建起全方位、多渠道的現代化金融支付平臺，擴大有效服務覆蓋，改善客戶體驗，增強對新農村社區的金融供給和保障能力。對于存款、信貸及中間業務規模較大和利潤水平達到一定標準的二級支行，加快網點調整優化步伐，打造一批在鎮域叫得響、影響力大的旗艦型網點，增強網點對優質客戶和優質資源的競爭能力。

（四）注重信貸管理，強化風險防范

堅持貸款準入條件，強化客戶和項目風險全過程管理，從嚴做好城鎮化貸款風險防控。一是要加強對宏觀經濟、政府城鎮化規劃與政策的研究與預判，密切關注農村城鎮化建設相關政策變化，把握城鎮化貸款行業和客戶特點，前瞻性地制定金融支持策略和重點，調整優化業務結構與客戶結構，規避政策變動帶來的系統性風險。二是要加強農民參與意愿的分析，將農民參與項目建設的自愿性和普遍性，作為貸前調查評估的重點，防止因政府行為可能形成爛尾工程的風險。三是加強與政府部門的合作和溝通，通過貸款貼息、設立專項引導資金等方式，建立多渠道的風險分散、轉移、補償機制，營造有利于加快農村城鎮化發展的金融生態環境和市場環境。四是要嚴格落實貸前、貸后管理責任。按照“過程管理，細節控制”的要求，建立健全信貸管理風險預案，加強對貸款管理和使用情況的監管。項目貸款發放后，嚴格根據工程合同及項目建設進度，監管貸款資金與資本金按規定用途使用，并密切跟蹤項目收入或還款來源的劃轉過程，確保項目收入或還款來源及時足額歸還貸款。

（責任編輯 劉西順；校對 XQ，XS）