淺析我國地方政府對中央政策的執行偏差

【摘 要】目前我國地方政府對中央的政策存在執行偏差，具體表現為敷衍塞責的象征性政策執行、對政策內容執行與遺棄并存的選擇性政策執行，以及改變中央政策的替換性政策執行，而地方政府在執行中央政策時的影響因素，主要有中央政策本身質量、利益協調、執行主體素養、監控機制幾個方面，為了保證中央政策的正確執行，有必要改善中央政策質量、提升政策執行主體綜合素質、暢通政策信息多向溝通渠道以及健全政策執行監控機制。

【關鍵詞】地方政府；政策執行；偏差

中央政府制定的各項政策，對于指導我國社會發展、規范人們的行為具有重要的指導意義，而良好政策效益的發揮很大程度上依賴于政策執行者準確把握政策目標、有效執行政策。層級節制下的行政方式已經成為政府政策執行中最基本的方式，狹義上的中央政策執行主體就是行政系統層級節制下的各地方政府，然而，近年來，地方政府對中央政策打折扣執行的現象屢見不鮮。

象征性、選擇性和替換性執行是政策出現執行偏差的重要表現。其中，象征性政策執行意指某些地方政府敷衍塞責，表面上看，是在執行中央政府制定的政策，實際上，根本沒有把政策轉化為可操作的具體措施，導致政策成了一紙空文，無法發揮其本來的效力，更不用說實現政策目標。選擇性政策執行又稱政策缺損或者政策截留，主要是指一個完整的政策在執行時只有部分被貫徹落實，其余則被遺棄，使政策內容殘損不全，不能有效地、完全地實現原定的政策目標。替換性政策執行是指修改甚至完全舍棄中央政府的政策，造成政策目標、措施等發生根本改變。地方政府的政策執行偏差不僅是在挑戰中央政府的權威，而且浪費了許多公共資源，嚴重損傷了人民群眾的利益。大量的政策執行偏差現象迫使我們不得不重新審視政策的各個環節，至少有以下四個方面的因素影響地方政府對中央政策的執行：

（1）政策本身質量因素。政策執行的重要前提和基礎就是政策的制定，如果政策本身“先天不足”，就很難保證政策執行不出現偏差。實踐中，首先，某些政策明顯體現了相關部門領導強烈的主觀美好意愿，缺乏實際調研和科學性評估，脫離地方的實際情況，有些地方根本不具備有效執行政策的財力、物力，如果決策與它所期望的東西不相符合或在它看來是無法實施時，它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容，此時，地方政府將運用其行政自由裁量權而象征性或替換性地執行相關政策。其次，政策的連續性、穩定性和協調性也在很大程度上影響著地方政府的執行態度，政策朝令夕改，政出多門，相關部門之間出臺的政策“打架”，這些都會削弱地方政府對中央政策的信服度，極易導致地方政府有選擇性地執行中央各部門的政策。再次，政策的模糊性也會困擾政策執行，我們經常會看到政策中會有“原則上”、“應該”等軟性詞匯，這些模糊性用語也為地方政府隱晦的替代性政策執行提供了可乘之機，此外，某些政策文件側重于強調政策目標，而對實現政策目標的途徑、措施等執行方式和程序缺乏必要的規定，也在一定程度上“方便”地方政府替換中央政府制定的政策。

（2）利益因素。從本質上講，政策是對利益的分配。近年來的“西部大開發”、“中部崛起”等都在一定程度上體現了不同時期的政策對各地區利益的分配。中央在政策制定時，主要是統籌全局規劃，一定時期內政策向某些地區傾斜，加之各地區實際情況的差異，很難做到全國各地區各項事業協同發展。但是各地方政府所固有的地方利益卻并不會隨著中央政策的出臺而發生變化，巴達克博弈理論在分析公共政策執行過程時，把政策執行過程視為一種賽局，在沖突和競爭的情況下，每一參加者都尋求得到最大的收獲，并且將損失減少到最低限度。而政策的成功與失敗，取決于各方參加者的“戰略選擇”。地方與中央的利益矛盾阻礙政策有效執行，近年來，地方政府與中央政府就政策問題討價還價的情況也屢見不鮮。

（3）執行主體因素。首先，地方政府對中央政府政策的認可態度也與政策執行的有效程度密切相關，我們也知道州和地方實施者的意向是實施的關鍵決定性因素。也就是說，如果州和地方的實施者贊成該政策或計劃，則實施起來就比他們反對的政策和計劃要好很多。同樣，有證據證明，對要管制的事情的態度，影響著實施官員的行動。同樣的，地方政府消極或者積極的態度也會對政策執行產生相應的影響。其次，地方政府領導干部的業務素質也至關重要，這些領導干部的結合程度、政策措施的具體化程度都將直接關系到中央政策在地方的執行。某些官員專業知識匱乏，理解能力差，難以把握中央政策的本質意圖，對政策斷章取義或者死搬硬套，導致中央的惠民政策到了地方就“走樣”、“變形”。再次，政府官員的倫理道德素質也至關重要，較高的政治覺悟和良好的道德素質能夠對其形成內在的引導和約束，促使他們自覺抵制公共權力腐敗、尋租行為。

（4）監控因素。政策執行中信息的快速有效反饋，能使政策制定部門監督地方政府對中央政策的執行情況，保證政策目標有效實現。但是，事實上，我國自下而上的信息反饋渠道較為單一，地方政府與中央政府所掌握的信息量嚴重不對稱，而且，地方政府向中央政府報送的信息的質量也參差不齊，這不僅影響政策制定的科學性，還妨礙了中央對地方政府政策執行情況的正常監督。此外，對于地方政府的政策執行過程和執行效果沒有制度化、經常性的考核和獎懲機制，即使偶爾有，也大多是得過且過、粗略地檢查，是否照章辦事的結果一樣，也在一定程度上助長了一些地方政府的機會主義行為，長此以往，令不行、禁不止的風氣便盛行起來。

對于政策執行中存在的種種問題，我們要堅持預防與糾正雙管齊下的原則，多舉措并行，保障中央政策及時有效執行，實現政策目標。具體可從以下幾個方面入手：

（1）改善中央政策質量。政策方案制定在整個政策過程中居于樞紐的地位，唯有事前進行良好的政策規劃與設計，得到一個可以為社會所接受的可行方案，政策過程才能進展順利，政策目標才能真正實現。中央政府各部門在政策制定環節，至少應該做到：第一，政策目標明確、舉措可行。政策文件避免使用一些模糊性詞匯、官話套話，盡量運用精準性詞匯，關于政策執行的措施、方式、程序等內容盡可能詳盡、具體化，政策目標不僅要量化，還要考慮到政策執行的人力、財力、物力等各方面的資源，保障政策執行工作能夠順利開展。第二，政策適當保護地方政府的正當利益。這里主要針對地方政府利益而言，地方利益是一個雙刃劍，運用處理得好，可以最大程度地調動地方的積極性和創造性，從而服務于地方的發展，進而促進國家繁榮。在政策制定過程中，充分與地方政府溝通，聽取地方政府相關部門的建議及利益表達，在確保中央權威的前提下，正確引導和協調地方政府的合法正當利益，提高地方政府對政策的認同度。第三，政策更加規范，逐步走上法制化的發展道路。中央各相關部門加強同級協調，使各部門的政策措施保持較高的契合度，避免地方政府處于尷尬境地，被迫選擇性執行政策，同時，政策規范化的最高境界是政策法制化，各部門要加強政策研究，使政策在中央層面實現最高標準的規范化。

（2）提升政策執行主體綜合素質。中央政策下發到各地區后，關鍵還是要靠地方政府去執行和實施，因此，應當注重提升地方政府公務員的綜合素質，增強政策執行的軟實力。首先是政治覺悟與倫理道德素質方面，緊跟時代學習黨和國家的大政方針政策，恰當分析政治、經濟局勢，端正政治態度，明確歷史使命感和社會責任感，模范遵守公務員的職業道德，堅決抵制不良風氣的侵蝕。其次是領導能力方面，要著力提升行政首長、各級主要領導干部的管理、溝通、組織、協調和控制能力，增強他們分析和解讀中央政策的能力，以及領導基層公務員正確執行中央政策的能力，整合各方面資源、發揮政策合力。此外，在業務素質方面，要推行培訓常規化、實用化。常規化，即在日常工作中，注重培養各級領導干部的學習能力和與時俱進的能力，同時輔之以適時適量的脫產培訓，提高專業化水平；實用化，即擺脫領導干部培訓課程枯燥、授課方式單一、內容空洞等尷尬處境，創新培訓方法，比如近年來盛行的MPA教育，將實證分析與理論知識結合起來，培養高品質的公共管理人才。

（3）暢通政策信息多向溝通渠道。中央政府在政策制定出來之后，要進行多方位的政策宣傳與溝通，其一是與地方政府，即政策執行主體的溝通。中央政府對地方政府大力宣傳、動員政策執行，屬行政系統內部的信息溝通，能夠及時發現并糾正政策自身缺陷，完善政策措施。更為重要的是，它有助于協調各方的利益矛盾與利益沖突，最大限度地將局部的地方利益整合到整體的國家公共利益當中，從客觀上減少地方政府機會主義行為，提高政策執行的準確度。值得注意的是，雙方溝通過程中，中央政府要與地方政府開誠布公地協商政策相關情況，而不是一味地居高臨下發布命令。其二是與公眾，即政策執行目標群體的溝通。相對于地方政府而言，中央政府擁有更強的調度、整合和利用資源的能力，除了可以利用廣播、電視、報刊等傳統的信息傳遞媒介以外，還有電子政務、網上政府、大型網絡社交平臺等多種渠道，構建中央政府發布政策信息、聽取民眾意見反饋的平臺。如是，既能考驗政策措施的科學性，又能增進政策執行目標群體對政策的認識，防止某些地方政府部門領導，在民眾不知情、或者知之甚少的情況下，有意無意的政策執行偏差。信息的及時有效披露，在社會上形成強大的輿論監督力量，也在客觀上迫使地方政府不得不正確執行中央政策。當然，無論是中央政府與地方政府，還是與民眾之間的溝通，都是雙向的，而并不僅限于某一群體的單向宣傳，而這種多向溝通機制又將有助于排除政策執行中的許多障礙，為順利實現政策目標保駕護航。

（4）健全政策執行監控機制。無論是對作為個體的政府官員，還是作為整體的地方政府而言，僅有內在的倫理道德規范是遠遠不夠的，政策執行過程中的監控制約機制是必不可少的，而且還要不斷強化、細化政策執行監控。首先，我國現行的監控機制包括黨的、國家的、社會的、群眾的監督，覆蓋面很廣，但是各部門、各群體之間的聯動配合有待進一步的完善，今后一段時間內，要增強各監督主體的契合度，特別是加大宣傳力度，在政府信息公開的基礎上，著力提升公眾的監督意識和監督能力，充分調動社會力量監督地方政府的政策執行。其次，完善責任追究機制，促進政府官員問責常態化。對于地方政府的政策執行偏差，或者政策效果嚴重偏離政策目標的情況，要切實追究相關人員的責任，并加大處罰力度，遏制地方政府的機會主義行為，營造良好的政策執行氛圍。

參 考 文 獻

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