論如何推進財政預算績效管理

摘要：推進政府是我國改進政府管理的重要舉措。財政預算績效管理的突進不僅有利于提高政府的決策水平，社會公眾監督功能的發揮對于增加政府的透明度也有重要作用，從而提高政府部門的運行效率。而且只有提高政府財政預算績效，政府才能真正的實現為人民服務的宗旨。本文立足于財政預算績效管理，在對預算績效管理做出了界定的同時，根據我國現狀提出了我國財政預算績效管理存在的問題，并針對問題提出了對策建議。

關鍵詞：財政預算 績效管理 對策

以結果為導向的預算管理績效的提高，是財政管理的根本目標，也是財政管理實現科學化精細化的重要保障和基本要求。在我國國民經濟和社會發展的第十一個五年規劃綱要中，中共中央要求建立財政預算績效評價體系，提高財政資金使用效率。這再次說明了財政預算績效管理的重要性。近年來，我國財政部門對如何穩步推進預算績效管理工作進行了積極的探索。其中包括出臺推進預算績效管理的指導意見、設立預算績效評價試點以及建立績效評價指標體系等等，這些工作的開展為深入推進預算績效管理創造了較好的條件。但在績效管理的實施過程中仍然存在很多問題，財政績效管理觀念不強、預算績效管理機制尚不健全及預算績效評價不合理等問題的存在嚴重阻礙了我國財政預算績效管理的切實推進。

一、預算績效管理概述

（一）績效預算管理概念

績效預算管理作為預算管理的重要組成部分，是以業績評估為管理核心的一種預算體制，該體制將資源分配效率與績效的提高緊密結合起來，為預算效率的提高和相關利益的實現做好了鋪墊。

（二）預算績效的特點

簡單說來，預算績效是指財政預算資金所達到的產出和結果，這也是政府進行績效管理的重要組成部分。根據國內外對預算績效管理的研究和實踐，預算績效管理主要呈現以下幾個特點：

1、預算績效管理既是理念又是制度體系

從理念角度來說，預算績效管理從提高預算資金效率出發，更加注重預算支出的責任和效率，關注預算資金的產出和結果，由原先的看重投入轉變為產出和成果的注重；從制度體系角度來看，預算績效管理貫穿預算編制、分配、執行和監督等的全過程，是統籌預算工作并使預算管理發揮作用的制度體系。

2、預算績效管理要求政府公開會計信息

有關部門在設計預算績效管理制度時，要依據政府內部的會計財務信息作為基礎，因此要求政府部門公開相關信息。根據國內外的預算績效管理理論和實踐，政府公開會計財務信息是十分必要的，特別是預算支出績效評價環節，對信息量的要求更大。

3、預算績效管理的主要目標是促進預算分配公平合理

預算績效管理主要是針對資金配置問題，保證資源利用的充分性和有效性。其基本思想是：通過對各部門的績效評估來分配預算資源，評估成績高的部門容易獲得預算；反之，較難獲得預算。這種預算績效管理方法有效的約束了資金的濫用和浪費現象。

4、預算績效管理革新了預算監督和控制方式

根據國外實踐經驗，在預算績效管理實施之前，內外部門主要針對收支的合法性來控制績效預算管理，這樣做的目的主要是防止資金的濫用和挪用，保證財政資金的收支合法合規。在預算績效管理改革實施后預算績效監督除要保證合法合規性外，還要注重預算的產出、效率和效果的考核。由此可見，預算績效管理并非一般的預算改革，是對預算監督和控制的另一種創新。

（三）預算績效管理的主要內容

目前，預算績效管理制度最為完善的要數美國，美國的預算績效管理體系由來已久。最早在2004年，美國政府采用項目評估體系管理評估政府相關事宜。之后項目評估體系逐漸發展為績效管理體系。目前，美國的預算績效管理可分為項目績效評估、部門績效評估和跨部門績效評估三個層次，該預算績效管理體系會定期對政府的財政預算進行科學合理的評估，并將評估結果公布于眾，便于民眾了解各部門的資金運作情況，督促政府各部門提高資金利用效率及自身的監督管理。

我國的預算績效管理體系起步較晚，直到2011年我國財政部才發布了《關于推進預算績效管理的指導意見》，該意見對預算績效管理的相關概念、內容及意義做出了詳細說明，其中包括預算績效管理的對象、方法及目標等等。可見，我國已經形成了較為完備的預算績效管理系統，但該系統在實際運作中仍然存在很多問題。

二、我國推進財政預算績效管理的問題

根據我國今年來的實踐經驗，我國財政預算績效的實施仍存在問題：

（一）當前政府預算決策更多的是基于政治考慮而非績效

在現實中，由于政治因素的影響，政府在制定預算決策考慮更多的并非是績效。這主要是因為：第一，建議推行財政績效預算的政治家并不一定真的推行使用績效預算體系。他們宣揚財政績效預算體系只是為了樹立一種積極的形象，使媒體與社會公眾相信政府注重績效管理，政府正在以一種更有效率的方式運作。在這種情況下，績效管理改革只是一種形式，沒有實際意義。第二，由于財政預算管理體系涉及到各個部門之間的利益，因此使得預算決策受到政治因素的影響和阻礙。因此，財政預算管理缺乏實施的動力和相關保障，除非政府在主要政策方向上已獲得共識。

（二）行政體制、政治文化以及經濟體制等制度因素制約預算績效管理的改革

目前，我國行政機構普遍比較冗雜，且辦事效率低下，各部門之間牽扯眾多的利益關系。甚至有些企業為迎合上級的目標和要求，忽視資金使用效率，造成資金的極大浪費。同時，我國政府幾乎壟斷了絕大部分公共產品和公共服務的供給，這導致了很多與此關聯的企業效率低下。此外，由于我國官僚作風嚴重、官員選拔機制存在漏洞以及公共財政民主化和法制化程度不高，使得績效預算管理體系缺乏合適的環境發展。

（三）績效評價管理的專業性及技術人才的缺失給預算績效管理帶來困難

第一，政府負責的項目眾多，使得很多項目的績效管理沒有統一的標準來衡量和評價。同時，由于財政績效管理涉及各個利益集團的利益，因此不同部門作出的評價也結果不一。第二，由于政府部門某些支出項目的產出本身就難以界定，加之現行評價技術的局限性，使得績效評價工作存在諸多困難。第三，績效評價管理是一項復雜的綜合性工作，涉及經濟、統計、社會以及文化等各個學科和領域。于此同時，財政預算績效管理還需要收集大量的基礎數據，做大量細致、深入的調查研究分析，因此需要很多專業型的技術人才。人才的相對缺失是預算績效管理難以有效開展的原因之一。

三、我國推進財政預算績效管理的對策

（一）抓好政府預算績效評價環節

截止到現在，我國政府進行了多次改革，但改革成效甚微。總結我國政府以前改革的經驗和教訓，以及對預算績效管理系統的研究，我國政府開始探索引入預算績效管理系統，這也是我國政府財政改革的一個主要方向。而預算績效管理系統的一個重要環節是預算績效評價，只有科學合理的評價才能保證預算績效管理效果是真實可靠的。由于我國預算績效改革經驗不足，這就需要借鑒歐美等發達國家的經驗，同時加強管理，保證預算績效評價的真實性和有效性。基于此建議，2010年云南省在有關部門的配合下大力推進財政支出績效管理工作，并取得了較好的實踐效果。

（二）要依法推進政府預算績效管理

相關法律保障是保證政府財政績效管理順利有效進行的重要基礎。因此，要切實推進財政績效管理就要重視財政預算績效管理的法律法規建設，使政府的財政績效管理做到有法可依，保證財政預算績效管理的切實有效推進。由于財政預算管理體系比較復雜，涉及到很多部門的相關利益，因此在實際操作中不可避免的會損害到各部門的利益，使得績效管理工作受到利益相關者或者諸多政治因素的阻礙從而影響管理工作進展。因此，如果不加強相關法律建設僅僅依賴財政部門制定的一些規范性文件和規定來保證財政績效管理的實施是很難利進行的，以此要制定相關法律保障財政績效管理的順利開展。

（三）要發揮群眾的公眾監督作用

相對透明的預算體制可以保證預算結果的落實和責任的分明，進而保障預算績效管理的科學性和民主性。對于財政預算績效結果，財政支出是否達到了事先承諾的目標或者結果，社會公眾是最有發言權和監督權的，而且社會公眾的監督是推進政府機構改革和促進預算指出的科學合理化具有重要的推動作用。而且社會公眾監督權的發揮和執行對于保證政府機構改革的切實執行也具有很大的促進作用，因此，將體現人民利益也納入財政預算績效管理的體系內，對于保證財政績效管理的公開、公正意義匪淺。

（四）完善相關的責任追究制度

要想使得監督發揮巨大作用，必須完善責任追究制度，責任到人，才能使得監督更加具有力度和實際意義。政府財政預算績效管理要與各部門人員的業績、職業以及待遇掛鉤，從而使財政資金使用者在運用每一筆資金時，都將其與個人利益和前途聯系在一起，真正實現做到權、責、利三者的結合，這就迫使資金使用者在進行違法亂紀行為之前三思而后行。因此，在推進財政預算績效管理過程中，一定要建立完善的預算責任制度，使得資金運用人員享受資金調動權力的同時承擔相應的法律責任和義務。

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