南水北調后海河流域水資源調度管理體制分析

王卓甫，楊志勇，丁繼勇，王道冠

(河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100)

為解決北方水資源嚴重短缺問題，經近半個世紀探索和論證，南水北調工程于2002年底開工，目前正在加緊建設。據預計，南水北調東、中線工程將于2013—2014年間先后建成通水。海河流域作為主要受水區，南水北調后，不僅可增加近20%的水源，緩解嚴重缺水的困局，而且將打破水資源配置和調度格局，為水資源合理配置和高效利用創造條件。

但是不論海河流域的本地水資源，還是南調水，在時空上均具有不確定性;與此同時，不論什么類型的用水戶，對水資源的需求也都是變化的。為保障海河流域本地水資源和南調水的高效利用，客觀上需要對海河流域水資源實行科學配置和合理調度。

在我國，傳統上通常采用計劃方式配置和調度水資源，其暴露出一些問題，如遏制水資源浪費的成效不大、水資源優化利用績效不明顯等?，F代經濟學認為，市場是資源配置的有效途徑。對水資源這種特殊資源，既要采用計劃配置和計劃調度方式以保證民生和經濟社會協調發展，也要采用市場配置和市場調度方式以實現水資源的優化配置和高效利用。顯然，這對與水資源計劃配置和計劃調度方式相適應的傳統管理體制提出了挑戰，迫切需要探索與計劃調度和市場調度結合的調度方式相適應的調度管理體制。

雷玉桃［1］在分析美國、意大利和澳大利亞等國家水資源管理體制后指出，各國的水管理體制之間存在很大差異，但總的來說，水資源管理已從各自為政的行政區域管理向尊重水資源自然特性的流域管理發展。張曉宇等［2］提出了通過倡導新的生態經濟管理思想，建立國家統一的水資源管理體系，以市場為導向進行水資源管理，建設節水型社會和采用先進技術等解決問題的辦法。王毅［3］指出，傳統的流域管理體制不能適應流域性問題的變化趨勢，并由此提出了中國流域綜合管理的原則、愿景，以及實施流域綜合管理體制改革路線圖的政策建議。袁文潔等［4］在總結國外流域水資源管理經驗的基礎上，提出了流域綜合管理的建議。陳菁［5］提出了適合我國國情的綜合性流域管理模式，構建了“三位異體(決策、執行、監督)”的綜合性流域機構。胡慶和等［6］認為，水資源管理模式的發展趨勢是水資源一體化管理。楊向輝等［7］構建了我國三級水市場的框架，并探討了各級水市場的交易主體、客體和定價等運作模式以及水權交易模式。陳志松等［8］研究了水市場的生命周期，并提出了基于水市場生命周期的水資源管理模式的演化矩陣，分析了模式間的演化過程以及各個模式下公司的戰略演進。張郁［9］在簡要介紹美國加州“水銀行”的水權交易模式的基礎上，提出了借鑒現代銀行業的運行機制。曹雪［10］的研究提出建立南水北調中線水權交易制度，使得在政府的監督管理下，通過市場使水資源效益達到最大化，并以此對節水產生激勵。潘聞聞［11］分析了水銀行制度下水權交易的主體、市場和定價機制，力圖構建符合國情的水銀行制度。上述有關水資源管理體制的研究成果在不斷發展，但難以完全移植到水資源調度體制設計中。

在國內，水資源調度管理實踐多發生在黃河流域，孫廣生等［12］在總結黃河水資源統一調度管理實踐后指出，應進一步建立和完善不同層次的民主管理和協商機制，提高黃河水資源管理的公眾參與程度和管理決策的科學性、民主性。此外，謝艷玲等［13］總結了葉爾羌河流域水資源調度管理經驗，提出了改進和完善葉爾羌河流域水資源統一調度工作的建議和措施。但是文獻［12-13］的成果局限于計劃調度管理，而同時考慮市場的調度管理未見報道。

本文擬在現有相關研究成果的基礎上，深入探討南水北調后海河流域水資源調度及其管理的特點、規律，進而分析構建南水北調后海河流域水資源調度管理體制。

1 南水北調后海河流域水資源調度系統分析

1.1 海河流域現行水資源調度系統及其局限性

海河流域現行水資源調度系統主要包括流域范圍和省級地方范圍水資源調度2個層面。

a.流域范圍水資源調度。包括:①引黃濟津、引黃濟冀，以及中央所屬水庫向其供水范圍區域內供水的調度，如潘家口水庫向天津、河北唐山等的供水調度。這種調度純粹是按計劃的調度，一般根據傳統的供水計劃和供水價格，在供、需雙方協商的基礎上，報流域機構備案，然后實施調度。②某省所屬水庫向其他省市供水的調度，如河北省向北京市供水的調度。這種調度屬市場調度，一般在海河水利委員會(以下簡稱海委)的協調下，經供、需雙方多次協商，最終確定供水計劃和供水價格。

b.省級地方范圍水資源調度。主要是省屬水庫向其供水范圍區域內供水的調度，這一般由省級水行政主管部門負責管理。

海河流域現行水資源調度存在較多的局限性，主要可歸納為如下2個方面:

a.調度范圍的局限性?，F行水資源調度系統下，僅當存在供水渠(河)系統時，才能向到達范圍供水，而目前與海河流域水庫配套的渠(河)系十分有限。因此，目前的調水僅限于水資源周邊的部分區域。

b.調度管理的局限性。當歷史上國家相關部門對供水計劃和供水價格有相關規定時，水資源調度管理一般較為順利;但歷史上不存在與供水/調度計劃相對應的相關規定時，臨時調度協調比較困難。關鍵原因在于，在海河流域與水資源市場調度相適應的管理體制和機制還沒有建立。

1.2 南水北調工程對海河流域水資源配置的影響

按照《南水北調總體規劃》，南水北調東、中線兩項工程通水后，2020水平年年平均可供海河流域的水量為79.22億m3，約占全流域現狀供水量的20%。顯然，南水北調工程對改善海河流域供水條件具有重要影響。

南水北調東、中線工程建成后，在海河流域形成了覆蓋河北、天津、北京等省市大部分市縣的龐大的供水系統，為水資源優化配置、高效利用提供了調度平臺。

2 南水北調后海河流域水資源調度要素分析

水資源調度要素包括:調度客體、調度平臺、調度主體和調度管理。

2.1 調度客體

水資源調度的客體就是水資源，其具有獨特的特性和價值屬性。水資源的一般特性表現為:不可替代性、可再生性、隨機性和稀缺性等。

水資源的開發利用，具有經濟、社會特性，在市場經濟環境下，作為商品的水，除了其一般特性外，還有:水資源開發的整體性和利用的多功能性、供水的多源性和區域性、水市場的壟斷性、水商品的公共和非公共的兩面性等。

顯然，水資源的這種不可替代性和稀缺性，要求保證人人應有一份生存和發展必需的水，即保障民生和經濟社會協調發展;水商品的這種公共和非公共的兩面屬性，要求水資源在開發利用過程中，既要實行政府主導下的計劃調度，也要充分發揮市場機制下的市場調度作用。

2.2 調度平臺

南水北調后，海河流域調度的主要平臺包括南水北調工程和海河流域現有的調度系統。

南水北調工程目前包括東、中兩條線，是緩解我國北方地區水資源緊缺矛盾的重大戰略性工程，具體目標包括:提高工程沿線地區的供水能力，保障經濟社會發展對水資源的需求;逐步改善受水區的生態環境，促進經濟社會協調發展和可持續發展;南水北調工程屬于既有經營屬性又有公益性特征的工程，即所謂“準公益”性工程;南水北調工程有明確的經營主體。

海河流域現有的調度系統包括:引黃(河水)系統、中央所屬水庫的供水系統、省級所屬水庫供水系統。

顯然，南水北調后，海河流域水資源調度分流域級和省級2個層面。同樣，水資源交易也只能在這2個層面上進行。

2.3 調度主體

在市場經濟環境下，原本沒有商品屬性的水資源，被人為地分配了，即初始分配，相應的調度一般表現為按初始分配的計劃進行調度，稱計劃調度。初始分配后的水資源有了明確的所有權人，并表現出商品的屬性。因此，水資源被初始分配后的調度就有了市場屬性，并可稱為市場調度。顯然，與水資源初始調度相對應的計劃調度，本質上是政府與用水戶間的水資源出讓交易。水資源的市場調度本質上是不同主體間的水資源轉讓交易。

a.計劃調度主體，即水資源出讓交易主體，包括水資源出讓方(政府)和水資源受讓方。目前我國規定，政府出讓水資源，直接向終端用戶收取水資源費，而與水資源交易中間方無關。這與計劃和市場相結合的調度方式就有一定的不適應性。

b.市場調度主體，即水資源的轉讓交易主體，包括水資源轉讓交易的供需雙方。對流域層面的市場調度，主體可能是省級供水集團、中央級供水企業、南水北調供水公司等;對省級層面的市場調度，主體可能是市縣供水公司、省級供水集團等。

2.4 調度管理

2.4.1 南水北調后海河流域水資源調度特點

從管理角度，可將南水北調后海河流域水資源調度特點歸納為:

a.水資源調度系統要求的穩定性和用水需求的不確定性。南水北調工程，特別是中線工程沒有調節庫容，運行過程要求輸水量相對穩定;而水源地的來水、用水戶的需水均受氣象等因素的影響，存在較大的不確定性。這就要求在調度過程中有準確的信息支持，制訂詳細的調度計劃和調度過程的實時控制，以確保調/供水系統的安全和效率。

b.調度主體間的利益沖突。不論是流域層面還是省級層面，由于來水量和需水量的不確定和不可控性，受水區枯水年各方爭水，豐水年各方棄水(不需南水)的現象不可避免，各方利益沖突不可回避。在這種情況下，計劃調度要求嚴格執行，市場調度也要充分考慮交易雙方的利益，調度主體的上一級政府管理部門要在其中積極發揮協調作用。

c.當地水使用的嚴格控制。目前的海河流域，在地表水不足的地區就采用地下水，因此造成河北滄州、衡水等地的地下水嚴重超采。南水北調后，使用地下水和外調水在成本上還有較大的差異，這要求當地政府嚴格控制使用地下水，科學合理用好外調水。

2.4.2 南水北調后海河流域水資源調度管理內在要求

a.要實行流域和區域(省級)分層調度管理。南水北調后海河流域水資源調度系統具有明顯層次性，這為水資源分層調度管理奠定了基礎。此外，我國水資源管理實行的是流域和區域相結合的管理體制，為使水資源調度管理與水資源管理相銜接，也要求實行水資源調度的分層管理體制。

b.政府在調度管理中扮演管理主體角色。對計劃調度，政府有責任站在公正立場上編制并落實調度計劃;對市場調度，政府也有義務在水價確定、調度方案制訂等方面維護公平交易。流域級水資源調度，代表水利部的海委應該發揮主導作用，以協調省級各調度主體的關系，并對省級水資源調度進行指導;省級水資源調度，省級水行政主管部門為調度管理主體，在調度計劃制訂、調度實施控制中應發揮主導作用。

c.各水資源調度主體要積極參與調度管理。不論是流域級還是省級調度，均要讓相應的調度主體積極參與，包括提供與調度相關的信息、參與調度計劃編制、市場調度水價制訂以及每年調度總結評價等，以保證計劃調度和市場調度的透明、公平和高效。

3 南水北調后海河流域水資源調度組織體系構建

由南水北調后海河流域水資源調度主體的特點、調度管理主體的職責以及南水北調后海河流域水資源調度管理的內在要求，可構建南水北調后海河流域水資源調度組織體系，如圖1所示。

圖1中，水資源調度管理主體及其管理職責如下:

a.水利部。國務院下屬水行政主管部門，其職能之一是統一管理全國的水資源，理應包括水資源調度管理職能。

b.水利部水資源調度管理部門。水利部下屬、專司全國水資源調度管理的部門，可考慮獨立設置機構，也可將其職能納入現有的水資源管理司或防汛抗旱指揮部辦公室。其職責包括:制訂全國水資源調度政策法規、重大調度事項安排以及指導流域機構和省級水資源調度管理。

c.海委。水利部在海河流域、灤河流域和魯北地區區域內的派出機構，代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責。海委統一管理流域水資源(包括地表水和地下水)。在水資源調度管理方面，負責組織擬訂流域內省際水資源調度方案;負責審批省際水資源年度調度計劃;負責處理省際水資源調度過程中出現的行政復議工作;負責組建海委水資源調度管理部門，由其具體負責海河流域省際水資源調度管理的業務工作。

圖1 南水北調后海河流域水資源調度管理組織體系

d.海委水資源調度管理部門。其為水利部海委下設的、專門負責海河流域水資源調度管理部門，可考慮獨立設置機構，也可將其職能納入現行相關職能處室，如并入水政水資源處或防汛抗旱辦公室。其職能包括:①收集與流域調水的相關信息，并在規定時間及時發布;②根據海河流域水資源配置方案，主持制訂海河流域省際水資源年度調度計劃;③主持制訂海河流域省際水資源應急調度預案;④審批海河流域省際水資源月度調度方案;⑤負責協調省際水資源調度出現的矛盾和糾紛;⑥負責審查跨省水資源交易合同，并監督合同正確履行;⑦負責省際水資源交易中的水質監測和計量監督;⑧負責跨省公益性調水的監督和管理;⑨指導省級水資源調度管理部門對地下水超采的控制;⑩指導省級水資源調度管理部門制訂年度調度計劃。

e.省級水行政主管部門(水利/務廳局)。統一管理省級行政區劃內水資源(含空中水、地表水、地下水)，包括對水資源調配方案或計劃的審批和實施監督;組織實施取水許可制度和水資源費征收制度，包括地下水的取水許可和壓采管理。

f.省級調度管理部門，即省級水資源調度管理部門。為各省(市、區)水行政主管部門下設立的、專門負責本行政區域內的水資源調度管理部門。有關海河流域的水資源調度管理，省級水資源調度管理部門除接受同級水行政主管部門的領導外，還應接受海委水資源調度管理部門的業務指導。省級調度管理部門的職能包括:①根據本行政區域內配置方案，主持制訂本行政區域內水資源年度調度計劃，海河流域范圍內的年度調度計劃應接受海委水資源調度管理部門的批準;②主持制訂本行政區域內水資源應急調度預案，跨省者上報海委水資源調度管理部門審批;③審批本行政區域內水資源月度調度計劃，跨省者上報流域水資源調度管理中心審批;④負責協調本行政區域內水資源調度出現的矛盾和糾紛，參與協調省際水資源調度出現的矛盾和糾紛;⑤負責審查本行政區域內水資源交易合同，監督合同正確履行，并指導簽訂省際水資源交易合同;⑥協助省水行政主管部門對地下水取可和壓采進行管理;⑦協助省際水資源交易中的水質監測和計量監督;⑧負責本行政區域內公益性調水的監督和管理，協助省際公益性調水的監督和管理。

4 結語

南水北調后，海河流域水資源配置和調度格局將被打破，迫切要求重建海河流域水資源調度體制和機制。南水北調工程建成后，在海河流域形成了覆蓋主要缺水區的調/供水系統，其與現有區域性的供水系統相結合，形成了流域級和省級2層供水系統。這為海河流域水資源的分層調度管理，即流域級和省級2層調度管理體制奠定了基礎。此外，為保障民生和經濟社會協調發展的水資源計劃調度，以及為使水資源高效利用要求的市場調度，決定了海河流域水資源必須采用計劃和市場相結合的調度機制。這客觀要求政府水行政主管部門在水資源調度中扮演主體角色，起主導作用。

本文所構建的南水北調后海河流域水資源調度的管理體制，體現了分層調度管理、水行政主管部門在調度管理中的主導作用，以及保證各調水主體(各利益相關方)有參與調度管理的空間。

［1］雷玉桃.流域水資源管理制度研究［D］.武漢:華中農業大學，2004.

［2］張曉宇，竇世卿.我國水資源管理現狀及對策［J］.自然災害學報，2006，15(3):91-95.

［3］王毅.改革流域管理體制促進流域綜合管理［J］.中國科學院院報，2008，23(2):134-139.

［4］袁文潔，李洪建.淺析我國流域水資源管理體制現狀［J］.山西大學學報:自然科學版，2011，34(2):138-140.

［5］陳菁.改革現行流域水資源管理體制的設想［J］.河南水利與南水北調，2011(19):46-47.

［6］胡慶和，胡軍華.水資源管理模式發展趨勢探析［J］.人民長江，2007，38(1):66-68.

［7］楊向輝，陳洪轉，鄭垂勇.我國水市場的構架及運作模式探討［J］.人民黃河，2006，28(2):43-44.

［8］陳志松，王慧敏.基于水市場生命周期的水資源管理模式及其演進［J］.節水灌溉，2008(3):43-48.

［9］張郁.美國加州“水銀行”模式對我國南水北調水資源配置的啟示［J］.水利經濟，2006，24(3):62-64.

［10］曹雪.建立南水北調中線水權交易制度［J］.現代經濟信息，2009(8):5-6.

［11］潘聞聞.中國建立水銀行制度的理論初探［J］.中國水利，2011(22):17-19.

［12］孫廣生，裴勇.黃河水資源統一管理與調度的實踐與展望［J］.人民黃河，2004，26(3):25-27.

［13］謝艷玲，孫啟良.葉爾羌河流域水資源調度管理和限額用水工作實踐與探討［J］.科技資訊，2007(16):194-195.