南京市水價的合理性分析

王海碩，陳建明

(河海大學商學院，江蘇 南京 221000)

我國是一個水資源總體匱乏的國家，水資源人均占有量是世界水平的1/4。南京本地水資源人均占有量為264 m3，僅為全國平均水平的1/8，而以長江水為水源的過境水每年約為920億m3，占全市人民生活用水和工業用水的80%。隨著南京城市化進程的加速，城市人口的膨脹，人民生活水平的提高，水資源的需求量不斷上升［1］。面對水資源短缺的問題持續加劇，制定與調整水價是擴大水資源供給、鼓勵節約和保護水資源的重要途徑［2］。合理的水價既能真實體現水資源開發和利用所需的成本，又能通過價格杠桿調節水資源供求關系，提高使用效率，敦促人們節約用水。因此，研究水價制定的合理性顯得尤為重要。

決定水價的因素有很多，包括自然因素、社會經濟因素及工程因素等，因此水價的制定一般需考慮水資源價值、產業和產品結構、用戶承受能力、環境保護以及供水工程狀況。筆者分析了南京市農業用水、工業用水和居民生活用水3種類別水價的合理性，并借鑒國外先進的水資源價值的管理體制和運行機制，以期對完善我國水價市場提供參考。

1 南京市農業水價的合理性

我國農業用水量占全國用水總量的60%以上，合理的農業水價是實現水資源可持續發展的關鍵［3］。當前我國農業用水主要依靠水利工程供給，因此農業水價的合理性衡量應當考慮工程供水成本、農業外部性和農產品附加值、農戶的承受能力與支付意愿以及涉農政策的影響。

1.1 水利工程供給成本

目前農業水價的計費標準按補償供水生產成本和費用的原則核定，不計利潤和稅金。南京市現行的農業水價主要由水利工程水費、機電排灌水費、末級渠系維護費和水資源費4項構成。其中，江蘇省內對農業水資源費暫免征收。因此，南京市農業生產用水包含3個收費項目，見表1。

如表1所示，現行的水價方案是在水利工程成本核算的基礎上制定的，農業用水的綜合單價為0.009元/m3，然而根據核算，南京市農業供水的直接成本為0.06元/m3［4］，因此，南京市實際執行農業水價僅占水利工程供水核算成本的15%。倘若考慮水資源的可持續發展，合理水價應包含直接成本、水資源價格、外部成本和合理利潤等部分，此時核算得出的農業合理水價為0.177元/m3［4］，是實際執行水價的近20倍。由此可見，南京市農業水價總體水平偏低，水利工程供給農業用水的現行水價不足以補償其成本，這就導致水利工程供水系統的良性運行缺乏必要的經濟基礎和激勵機制。

表1 南京地區水利工程農業供水價格

1.2 農戶的可承受能力與支付意愿

水價的制定不僅要考慮水作為商品的成本構成，還應考慮農民的可承受能力。事實上，農業水價改革的成敗很大程度上取決于對農民可承受能力的合理計量。一般來說，農民對水價的承受能力可以用水費占農業產值的比例、占農民純收入的比例或者占生活支出的比例來衡量。由表2可知，十幾年來南京市農民人均純收入增長迅速，年均增長率達到10.6%。相比之下，全省水利工程供水價格長期未做調整，農業水價改革基本停止，這與日益增長的農村居民收入是不匹配的。因此，南京市大多數農村居民應該不存在承受能力的問題。

表2 2000—2010年南京地區農村居民人均純收入和生活支出情況

農民對于水價的支付意愿，部分與收入有關，還有一部分與當地政府的涉農政策有關。由于國家全面取消農業稅并加大惠農補貼等政策，農戶對農業水價的本質認識存在偏差，導致農民對水價的支付意愿小于其實際承受能力［5］。由于福利政策存在剛性，并且對于我國經濟發展和產業結構尤其是社會穩定具有重大意義，不能簡單地通過增加水費解決農業水價不合理情況，如何適當調節農民水費支出在農民可承受范圍是農業水價改革的難題。

1.3 農業的外部性

農業外部性分為外部經濟性和外部不經濟性兩方面。農業的外部經濟性主要體現在促進經濟發展、保護環境、維持農村社區生存和文化教育等方面［6］，而外部不經濟性體現在農業引發的環境污染等問題。我國農業對于水資源的外部性主要表現在4個方面:①蓄水防洪。農田可以儲存水分，在洪澇和干旱時可以像水庫一樣存蓄和提供水分，防止洪澇災害。②凈化水土。稻田和魚池可以吸附水中的重金屬、細菌和剩余養分，因此可以實施污水灌溉。③農業非點源污染。化肥的大量施用導致許多養分未被吸收而排放到環境中，造成水體富營養化。④降低地下水位。據統計，灌溉水的平均利用率僅為30%，農業用水浪費嚴重使得地下水位降低、河流斷流以及湖泊縮小，最終破壞生態環境。農業外部性還有許多其他的表現形式，然而由于其缺乏評價標準，因此難以定量評估。對于農業外部性的收益和成本，發達國家研究的相對較多，但不具有可比性，因此將南京市農業外部性合理量化并列入水價制定機制中，對于提高水資源利用效率、優化生態環境具有重要作用。據估算，包含外部性成本和水資源價值等因素的南京農業水價約為實際執行農業水價的20倍。可見南京市農業水價極其低廉，不利于改善資源的低效配置，維護生態環境。

1.4 與典型發達國家農業水價的比較分析

在國外先進的水價管理體制和形成機制下，農業水價經常采用全成本核算定價模式(如美國和澳大利亞)和完全市場定價模式(如英國)。農民對水價的承擔主要是為了彌補水利工程設施供應農業生產用水的成本，在科學的農業水價運行機制下，很多國家逐漸實現供水基建的全成本回收。在法國，農民繳納的灌溉水費用占其成本的94.8%，截至2008年，法國水資源設施運營和資本投資成本的回收率已大于95%［3］。為了保證農業發展和農民收入的穩定，政府同樣會對農業用水進行補貼，以期盡快實現全成本回收。例如美國通過建立一種長期無息貸款的模式減少農民的償還義務，日本政府利用財政支付和發行債券對水資源管理提供支持，有的國家還通過創建基金對農戶水費支出進行補貼，如法國家庭扶持基金(FSL)。此外，發達國家的水價制定會充分考慮農民的承受能力，如美國的農墾局根據農民的承受能力對水價進行調整，調整后灌溉農戶所需要支付的費用是原核算成本的48%［3］。

通過典型發達國家的農業水費支出占成本比例以及工程供水成本回收率可以估計，南京市農業水價明顯偏低，農戶水費支出對于水利工程供水系統成本的回收缺乏經濟基礎和內在動力。此外，不同于發達國家的補貼政策和定價模式，南京市政府對農戶用水補貼形式單一，且基本不將農戶對水價上漲的承受能力作為定價指標之一。

2 南京市居民生活用水水價的合理性

據統計，南京市生活用水量約占全市總用水量的14%，而城鎮居民生活用水量占生活用水量近90%。隨著南京城市人口迅速膨脹，用水需求大幅度上升，研究城市生活用水的價格顯得十分必要。生活水價的構成包含水資源價值、工程供水成本、居民可承受能力以及自來水廠的合理利潤。由于江蘇省現行水價整體偏低，而南京的經濟發展水平較高，因此水價存在客觀的提升空間。然而水價的“準公益性”和影響的廣泛性，要求定價權利人要兼顧消費者與供水企業雙方的利益，這就決定了居民可承受能力是合理制定居民生活用水水價的前提。可承受能力由兩方面共同決定，即經濟承受能力和心理承受能力，其中經濟實力是基礎，對心理承受能力產生重大影響［7］。

2.1 生活用水水價的宏觀可承受能力

居民對水價的承受能力通常采用水費支出占人均可支配收入的比值來衡量，一般情況下，該指標數值越大，居民對水價的可承受能力問題越突出。南京市自2005年起率先在省內實施了民用水價階梯計量制度，并于2006年制定了“十一五”期間水價調整方案，2007年4月1日將生活用水價格從2.3元/m3上調至2.5元/m3，2009年4月1日又上調到 2.8元/m3，2012年 6月 1日再次上調至3.1元/m3，5年間漲幅高達34.8%，水價的連續上升引起人們對于水價可承受能力的關注。根據宏觀可承受能力的定義，筆者對南京地區自2000—2010年居民生活水費支出占可支配收入的比例進行計算，結果見圖1和表3。

圖1 南京市居民生活用水水價和人均可支配收入

表3 南京市2000—2010年水價、用水量和人均可支配收入

由圖1和表3可知，南京市生活水價不斷上升，人均可支配收入增長也十分迅速，其中居民水費支出占可支配收入的比例(R)不超過1%，最高的為2003年0.6591%。根據國際標準，當R=1%時，不考慮水價可承受能力問題，居民都可以接受;R=2%時，將引起居民用水的重視，開始關心水費;當R=3%時，將對居民用水產生很大影響，居民重視節水。國際上一般選取2.5% ～3.0%［8］范圍內比值作為現實可行的指標。由此可見，南京市目前的生活用水水價處于絕大多數居民可承受范圍內，不存在可承受能力問題，且水價上漲還有很大的空間［9］。

從1985—2003年，南京市居民水費支出占可支配收入的比例總體呈上升趨勢，但是從2004年開始，水費支出占收入的比例開始下降，直至2009年才緩慢上升。這是因為2003年之前，隨著人民生活水平的提高，居民用水需求不斷上升，水費支出比例逐年增加;而在2003年之后，水價上漲幅度低于人均可支配收入的增幅，且隨著水價的上升，人們節水意識有所提高，從2000年以來人均用水量遞減，使得人均水費支出占收入的比例不斷下降。然而，由于水價的作用被吸納到收入對需求的影響中［10］，且水費支出占收入比例過低，遠遠落后于大多數OECD國家水費支出相對于收入的比例(表4)，因此，小幅上調水價對南京市民的節水意識影響不大，無法推動居民更好地節水和重復利用水資源。

表4 部分OECD國家居民生活用水水價的承受能力標準

2.2 生活用水水價的微觀可承受能力

通過對南京市居民用水價格微觀可承受能力進行分析，發現隨著人均可支配收入的減少，水費支出所占比率逐漸上升，收入越低的居民可承受能力越低［11］。其中，低收入家庭人均水費支出占收入的比例為2.12%，最低收入家庭水費支出占收入的2.39%，遠遠高于平均水平［11］。目前，南京市城鎮居民中低收入階層仍是重要組成部分，其收入增速明顯低于高收入階層，而這部分居民的水費支出占可支配收入的比例卻遠遠高于其他收入階層，這就使得低收入階層居民的可承受能力問題比較嚴重。水價改革的涉及面很廣，水價上升勢必會引起相關產品的價格上升，這就會使低收入居民原本已經很高的消費支出進一步提高，加上我國醫療、養老等社會保障制度還不完善，政府補貼尚未全覆蓋，均將成為影響低收入階層消費心理的因素，因此應該慎重考慮低收入家庭對水價的可承受能力，合理地調整不同收入群體的用水價格。

2.3 與國外居民生活用水水價可承受能力的比較分析

早在20世紀90年代，OECD國家就面臨水資源短缺問題，很多國家通過調整水資源定價方式和提高水價來解決用水危機，因此，居民對水價上漲的可承受能力備受關注。國外很多國家把居民承受能力納入水價的制定，加拿大的城市決策者在制定用水戶可承受水價時，將水的成本與用戶的支付能力與支付意愿綜合考慮，最大限度地謀求用水戶的理解與合作;澳大利亞在水價改革中，結合居民的承受能力，限制水價的過快上漲;在美國，墾務局工程水價的制定同樣考慮用戶的承受能力［12］。根據文獻［13］顯示，紐約市每年城鎮居民人均水費支出為723美元，城鎮居民的年人均可支配收入為41 068美元，因此紐約市城鎮居民人均水費支出占可支配收入的比例為1.76%。這一比值高于南京市的水費支出比例，但仍處于居民可承受的范圍之內，可見南京市水價還有較大的上升空間。

通過表4與表3數據的對比發現，南京市水費支出占收入比例遠遠低于大多數OECD國家。然而，由前文對低收入階層可承受能力的分析可知，若以法國承受能力指標0.9%來衡量，南京市低收入階層可能存在承受能力問題。而且法國的社會保障機制十分完善，居民的生活水平和經濟實力要好于我國，因此，南京低收入群體的可承受能力問題比較嚴峻。

3 南京市工業水價的合理性

工業水價的判定涉及因素很多，衡量水價的合理性可以從工業企業成本指標、用水需求價格彈性、企業水價承受能力等角度出發。考慮資料的可獲得性，筆者主要從成本角度考察南京地區自來水供應工業水價的合理性。

3.1 工業用水成本

據2010年南京市規模以上的工業企業取水總量統計，取水總量最大的為水的生產和供應業，包括自來水523.7萬m3以及地表水68 206.5萬m3;自來水取水量最大的行業為化學原料及化學制品制造業，年取水量達到8066.1萬m3。以2010年南京自來水公司工業供水價格(3.4元/m3)為基礎，計算各行業的自來水取水成本占工業總產值和盈虧相抵后利潤的比例。結果表明，各行業的工業取水成本占總產值的0～1.2%，占盈虧相抵后利潤的比例為0.0025%～18.165 85%。除飲料制造業和水生產供應業外，其他行業的取水成本占其總產值的比例均不足0.3%;除飲料制造業、水生產供應業和非金屬礦采選業外，其他行業的取水成本占其盈虧相抵后的利潤總額的比例均不足3%。由此可見，南京市工業水價水平和行業用水成本十分低廉，不利于工業企業節水意識的形成，造成水資源嚴重浪費。

3.2 與國外工業水價的比較分析

據統計，我國工業生產單位產品的耗水量比發達國家高出5～10倍，國內工業水重復利用率為55%，而發達國家一般為80%以上，部分國家為90%以上［14］。目前，南京自來水公司工業水價為3.6元/m3，工業平均取水成本約占工業總產值的0.1%，遠低于世界平均水平3.5%，因此，南京工業用水戶對現行工業水價完全可以承受。由于工業水價偏低導致了水資源的浪費，提高工業水價是必要的。

4 結論和建議

南京地區水價相對低廉，對于水利工程供水缺乏必要的經濟基礎和激勵機制，因而導致有些行業水資源浪費嚴重，水資源利用率低等問題。大部分居民生活用水不存在承受能力問題，水價有較大的上升空間，但低收入階層居民對于水價的可承受能力比較脆弱。因此，為了使水價充分發揮其價格杠桿作用，要穩步、適當地調整水價。

a.設計合理的水價結構，分階段逐步提高水價。南京市現行水價大幅度低于理論水價，這種不合理情況的根本原因在于實際水價是由政府審批決定的。水價的審批決策既缺乏科學的計量評價體系，又缺少有效的監督機制。因此，借鑒國際經驗可知，合理水價的制定與運行應當在政府與市場的共同作用下，充分考慮供水成本與可承受能力。針對不同地區、不同產業確定水價的形成機制，使水價真正發揮其價格杠桿作用，實現水資源的優化配置。

b.加強基礎設施的改建和維護。由于農業灌區和部分供水管網基礎設施老化，灌排工程年久失修、效益衰減，農業生產發展和居民的生活也受到影響。因此，應當從源頭控制水資源浪費現象，全面進行管網改造和工程維修，降低供水企業的運營成本，提高經營效率。這部分資金應當由供水企業、政府和居民共同承擔。

c.提高對農村居民和低收入家庭的用水補貼。在農業用水方面，由于農業生產水平及農業生產特性，使得農業水價具有公益性，這就導致農業用水浪費嚴重。南京市政府應當將農業灌溉水費直接納入國家財政補貼范圍，這樣既可以降低供水企業供水成本，又可以提高農戶的節水積極性。在生活用水方面，由于南京市低收入家庭水費支出占可支配收入的比例較高，且增收難度大，政府應當適當提高對低收入階層的用水補貼，加強其經濟承受能力和心理承受能力，在提高全市水價的同時兼顧公平，保證水費支出不對低收入家庭造成經濟負擔。

d.提高供水企業生產效率。由于南京市政府對于水價實行管制，使得供水企業內部人員無法分享利潤，利益驅動使他們擴大非生產型開支。也就是說，供水企業的經理人具有企業成本最大化動機，而缺乏生產效率最大化的動機［15］，導致供水企業缺乏維護基礎設施、改造供水設備以及研發供水技術的資金。這就要求政府加大供水企業的成本管制，制定成本約束機制，促使供水企業加強內部管理和強化自我約束，抑制不合理的成本支出，提高生產效率。

［1］黃昌碩，徐澎波.水價對南京市用水的影響［J］.水利經濟，2012，30(1):20-22.

［2］張杰，賈紹鳳.紐約市與北京市自來水定價比較研究［J］.水利經濟，2012，30(4):19-22.

［3］高媛媛，姜文來，殷小琳.典型國家農業水價分擔及對我國的啟示［J］.水利經濟，2012，30(1):5-10.

［4］黃濤珍.面向可持續發展的水價理論與實踐［D］.南京:河海大學，2005.

［5］王建平，姜文來，劉洋，等.農民用水戶的農業水價承受能力研究［J］.中國農業資源與區劃，2012，33(2):40-44.

［6］呂耀，章予舒.農業外部性識別、評價及其內部化［J］.地理科學進展，2007，26(1):123-132.

［7］卓漢文，王衛民，宋實，等.農民對農業水價承受能力研究［J］.中國農村水利水電，2005(11):1-5.

［8］OECD.Social issues in the provision and pricing of water services［M］.Paris:OECD Publishing，2003.

［9］嚴婷婷，賈紹鳳，申玉銘.北京城市低保家庭水價承受能力及用水狀況研究［J］.首都師范大學學報:自然科學版，2009，30(4):69-72.

［10］尹建麗，袁汝華.南京市居民生活用水需求彈性分析［J］.南水北調與水利科技，2005，3(1):46-48.

［11］朱頌梅，唐德善.南京城市水價發展及居民承載能力分析［J］.中國物價，2007(4):11-14.

［12］張雅君，杜曉亮，汪慧貞.國外水價比較研究［J］.給水排水，2008，34(1):118-122.

［13］New York Water Board.Public information regarding water and wastewater rates［DB/OL］.［2010-04-01］.http://www.nyc.gov/html/nycwaterboard/html/rate_reports/index.shtml.

［14］毛春梅.工業用水量的價格彈性計算［J］.工業用水與廢水，2005，36(3):1-4.

［15］鐘青林，薛才琳.我國水價的價格管制研究［J］.甘肅社會科學，2005(3):215-218.