土地督察制度理論研究與實證分析
——基于國家土地督察數據的分析

■ 呂 萍/盧 嘉/周方圓

（中國人民大學土地管理系，北京 100872）

土地督察制度理論研究與實證分析
——基于國家土地督察數據的分析

■ 呂 萍/盧 嘉/周方圓

（中國人民大學土地管理系，北京 100872）

社會經濟發展和政治體制變革是土地督察制度建立的重要誘因，行政監督理論是土地督察制度運行的理論支撐，土地督察制度是建立在現實和理論可行性基礎之上的。分析2008-2010年土地督察數據，土地督察制度的實施在一定程度上限制了地方土地行政權力的擴張，遏制了土地違法行為，規范了用地審批行為；保障了土地資源公共利益的實現，促進了耕地資源保護、中央土地政策落實、土地行政管理體制的完善。土地督察制度同時也存在進一步改進和發展的空間，從土地督察實踐上看，近期可以進行一定調整，進一步明確督察機構法定職責和工作目標；從土地督察理論上看，遠期還可探索土地督察機構地位獨立問題。

土地督察；理論；行政監督；效果

0 引言

國家土地督察制度，是為了加強土地管理和調控，通過設立國家土地總督察和向地方派駐土地督察專員等，監督土地執法行為，完善土地執法監察體制的一項制度。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》是土地督察制度建立的政策源頭。國務院辦公廳2006年7月發出《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，正式確定了國家土地督察制度的基本框架。經過多年理論和實踐探索，土地督察制度基本形成了以例行督察、專項督察、審核督察為核心的業務體系，在監督地方政府土地執法行為中發揮了重要作用。

1 土地督察制度的建立及其理論認識

1.1 社會經濟發展和政治體制變革是土地督察制度建立的重要誘因

土地管理的實踐和政策效果為土地督察制度的建立奠定了基礎。2003年開展以清理開發區為重點的土地市場治理整頓，一方面發現了土地市場存在的問題，另一方面也發現了制度建設的不足。在治理整頓行動取得了較好效果的基礎上，如何使有效的整頓行動制度化、形成土地管理的長效監督機制，便提上了工作日程。可以說，在土地管理領域開創土地督察制度，既是取決于我國土地管理的特殊形勢，又是為尋找中央對地方的合理監督機制進行探索。具體地講，土地督察制度創立可以歸結為以下兩個方面的影響。

1.1.1 社會經濟發展的需求

經濟的發展和誘導是建立土地督察的根源之一。高速的經濟發展和城市化帶來對土地的強勁需求，催生巨大的土地利益，在現有土地利用指標不足的情況下，濫占耕地和違法用地成為屢禁不止的現象。而傳統土地利用方式的粗放性更加劇了這一矛盾。雖然我國實行最嚴格的土地管理制度，但政策在執行過程中卻抵不住利益誘導的突破。一方面，違法占用耕地加劇了耕地資源緊張的矛盾，影響國家糧食安全。全國2800多個縣（區）中，有600多個低于聯合國糧農組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線；在土地監管非常嚴厲的2004年，全國還清理出違法占用土地項目7184個，涉及土地面積3.65萬公頃。另一方面，違法擴地與建設用地閑置浪費并存，加劇了供需矛盾。2010年通過土地督察發現的違法違規用地面積達18.92萬公頃，而截止至2010年5月底，全國共上報閑置土地2815宗，面積1.13萬公頃。

1.1.2 政治體制變革的必然

我國政治體制是建立土地督察的政治根源。一方面是中央與地方政府的關系。作為單一制國家我國實行中央集權體制，中央政府對地方政府具有較強的領導和宏觀調控能力，但并不擁有足夠的支配權；而地方政府是地方行政權力的實際執行者，有明確的地方利益，中央對其實際缺乏有效的權力監督。中央和地方政府之間這種權力集中與利益分散的關系，導致地方政府土地違法的現象不斷出現。另一方面是土地管理體制的缺陷。2004年，土地管理體制實行了省級以下垂直管理的模式，而中央與省級之間土地監督機制仍然空缺，省級政府對土地管理的程度也仍然與地方政府相關。土地督察制度正是著眼于加強中央政府對省級政府土地管理和利用行為的監督，強化省級政府土地管理的權力和責任。

圖1 行政監督對土地行政權力擴張的限制

1.2 行政監督理論是土地督察制度運行的理論支撐

我國地方政府土地違法形勢嚴峻，是由土地管理系統內部監督失效產生的。因此，如何控制地方政府行為，加強土地行政監督是解決這一問題的關鍵。最著名的行政監督理論是分權制衡說，也稱權力制約論，它強調為防止政府權力腐敗或濫用，必須對權力進行合理分割，并建立相互制約和監督的關系。權力必須互相約束，通過特定的平衡力量，達到以權力控制權力的目的。行政權是最具有擴張性的一種權力，要通過行政監督來限制，保證政府權力行為服從公共利益（見圖1）。

區別于立法、司法、行政三權制衡的橫向監督，督察制度是以中央行政權力制約地方行政權力的縱向監督。它一般由上級政府設立督察組或者成立督察機構對有關行政機關的行為實施監督檢查，在我國行政管理領域中是一項重要的行政監督方式。土地督察是近年來我國督察制度的重要體現。國家土地督察機構“一辦九局”的組織架構，即國家土地總督察辦公室，下設國家土地督察北京局等，派駐地方的國家土地督察局向地方派出、派駐督察專員及督察室開展監督檢查工作。土地督察制度建立的工作核心，就是要確立和確保地方政府的土地利用和管理行為的行政責任。因此，土地督察本質上是一種行政監督，屬于縱向監督的一種方式。

土地具有區域屬性，土地資源只有在地方政府手中才更容易優化配置，土地管理地方分權無論在政治還是經濟上都是更有效的。而土地作為關系國家整體利益的核心資源，中央政府更注重公共利益，必須保持對全國土地資源利用的宏觀調控能力，既不損害地方的自主性，又要保持中央政策的暢通，獨立的督察機構就起到了連接兩者的作用。因此，土地督察是通過縱向監督方式限制地方權力邊界，是中央在保護地方發展的積極性和自主性的同時，防止地方權力濫用、維護國家整體利益的監督機制。其理論目標是限制地方土地行政權力的擴張，保證土地資源公共利益的實現。

根據土地督察制度的理論目標和土地督察的工作實踐，可以將土地督察目標分解為以下四個方面，即通過遏制土地違法行為和規范用地審批來判斷其限制行政權力擴張的效果，通過促進耕地資源保護和中央土地政策落實來判斷其維護土地公共利益的效果（見圖2）。

綜上所述，土地督察制度是加強土地資源保護、解決地方政府土地違法問題、建立土地管理長效監督機制的重要制度創新，它的出現是土地管理這一特殊領域的現實需求帶來的，具有一定的必要性。行政監督理論也為土地督察制度的建立提供了理論依據。即土地督察制度是建立在現實和理論可行性基礎之上的。

圖2 土地督察制度理論目標和應用

2 土地督察制度實施的實證分析

土地督察行政監督理論目標及其應用，需要通過實證分析來檢驗其效果。本文選取土地督察制度實施前五年的主要工作內容和成果，尤其是2008至2010年三年的督察數據進行分析。

2.1 限制地方土地行政權力的擴張

2.1.1 遏制土地違法行為

監督檢查地方政府土地管理法定職責履行情況，嚴格土地執法，是土地督察的主要職責之一。通過這一職責的設定，明確了土地督察機構代表中央政府監督地方土地執法的權力，是中央權力制約地方權力的體現。

土地督察機構通過例行督察、審核督察、專項督查等核心業務及配合土地衛片執法等相關工作，逐步形成了以多項核心業務為依托的“發現-審核-糾正-整改”機制，對地方人民政府土地審批、征轉、供應、開發利用、登記、執法和抵押融資等環節進行全程監管。2008-2010年，國家土地督察機構共計發現土地違規違法43952件，涉及土地面積189150.5公頃。從表1可以看出，2008-2011年期間，通過例行督察發現非法批地占地、非法轉讓、補充耕地不到位等違規違法情況21084件，涉及土地面積101657.1公頃，在幾個督察核心業務中所占比重最大。其次是專項督察，尤其在2010年，發現的違規違法件數超過了例行督察?？梢?，土地督察機構的督察范圍在不斷擴大，督察力度也在逐年加大，對發現和監督土地違法，進而遏制和制衡土地違法行為發揮了重要作用。

2.1.2 規范用地審批行為

監督檢查土地管理審批事項是土地督察另一個主要職責。土地管理審批事項主要包括對土地利用規劃審批、農用地轉用審批和征地審批三種業務在督查實踐中，主要是針對農用地審批和征地審批事項進行監督檢查。

從2007年開展審核督察試點以來，審核督察對土地管理審批事項的抄送備案達到了全面覆蓋，抽查比例達到53.37%，抽查范圍全國較均勻分布。2008-2010年，審核督察共發現違法違規用地1989件，總面積37650.14公頃（見表1）。在違法違規用地類型中，越權審批87件，占總件數的4.37%；違規調整規劃30件，占總件數1.5%；未批先用985件，占總件數49.52%。將2008-2010年主要類型違法違規審批事項進行統計對比，可以發現未批先用每年都是違法違規類用地的首要類型，越權審批和違規調整規劃也是每年都出現的違法違規用地類型。審核督察對這些違法違規用地類型都進行了一定程度的整改（見表2）。

而在2008-2010年的例行督察中，發現非法批地件數1088件，占違法違規用地數的5%，涉及面積8169.321公頃。其中，2008年發現非法批地7件，共428.44公頃；2009年發現非法批地354件，共831.6332公頃；2010年發現非法批地727件，共6909.2476公頃（見表3）。

非法批地、越權審批、未批先用等行為都是地方政府違法違規用地的典型問題。土地督察機構通過其例行督察、審核督察等核心業務的展開，對發現進而糾正地方政府在法定范圍外審批用地行為起到了有力的行政監督，以及進一步的權力制衡作用。

2.2 保障土地資源公共利益的實現

表1 2008-2010年土地督察發現違規違法用地件數

表2 2008-2010年審核督察整改結果（單位：件、人次、公頃、萬平方米）

表3 2008-2010年例行督察發現非法批地情況（單位：件）

2.2.1 促進耕地資源保護

耕地資源保護是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性、戰略性問題，切實保護耕地是我國長期堅持的一項基本國策，是土地公共利益的重要體現。土地督察機構的主要職責之一是監督檢查地方人民政府耕地保護目標責任制的落實。

僅在2009年、2010年間，例行督察發現涉及耕地的違規違法用地27979.26公頃，補充耕地不到位259.93公頃，違法調規用地11177.41公頃；2008至2010年專項督查復墾耕地面積5544.876公頃，審核督察補充耕地面積813.0277公頃，糾正違反土地供應和地價管理規定宗地91宗，撤銷調整土地利用總體規劃土地面積56.55公頃。在全國土地執法百日行動中，各督察局監督檢查全國12個土地違規違法重點地區和37個典型案件，有效地促進了耕地保護的整改和查處工作。

可見，土地督察機構對保護耕地資源切實跟進，充分發揮了以中央監督督促地方政府履行耕地保護責任的作用，并直接取得了一定的耕地資源保護成果。參見圖3。

2.2.2 促進中央土地政策落實

從2004年開始，中央決定土地政策是參與宏觀調控的重要手段。國家土地督察制度在中央運用土地政策參與宏觀調控的過程中，監督檢查地方政府貫徹和執行土地宏觀調控政策，保障調控措施順利開展發揮了重要作用。

針對不同時期國家宏觀經濟的形勢，土地政策呈現出不同走向，土地督察機構也相應采取了不同行動。在服務擴大內需、落實雙保行動上，2008-2010年，國家土地督察機構在全國28個?。▍^、市）及5個計劃單列市，共594個縣（市、區、旗）開展土地例行督察127次，土地例行督察覆蓋度20.78%。在關注民生、落實房地產調控上，2009年底，開展了保障性住房用地供應計劃落實情況的調研和督促，全年全國保障性住房用地供應總量1.04萬公頃，同比增加30.9%；2010年，對全國保障性住房用地政策落實情況開展專項督察，全國保障性住房用地供應計劃超過2.4萬公頃。在落實產業政策用地、促進土地利用方式轉變上，2007年通過土地閑置問題專項督察促使地方政府處理閑置土地合計15333公頃，2008-2010年通過例行督察共收回閑置土地面積9478.07公頃，2009年例行督察盤活批而未供土地面積6994.7公頃。

可見，促進中央土地政策落實是土地督察機構保護公共利益的重要舉措，它通過具體行動和大量工作，保證了中央宏觀政策在地方的貫徹執行，也實現了土地督察本身的職能。

圖3 例行督察、專項督察、審核督察和衛片檢查在耕地保護上的成果

2.3 促進土地行政管理體制的完善

通過以上的數據分析，可以看到土地督察制度確實對規范地方土地管理產生了效果，這表明我國的土地行政管理體制得到了進一步完善。

我國原有土地管理體制實行省級以下垂直管理的模式，行政體制內部通過土地執法監察機構進行監督。土地督察是現行土地管理體制外的相對獨立的督察機構，在實踐的發展中不斷形成自身的體制。第一，在組織機構建設上，形成“一辦九局”的組織構架，建立了“部辦聯動”的工作機制。第二，在工作機制建設上，建立了與中央有關部門的聯系機制，拓寬橫向聯系渠道，如與中紀委、中組部巡視組等建立了日常性聯系機制，建立了與地方人民政府的溝通協調機制；同時，也創新了土地違法預警和預報機制等，不僅調動了各個部門的積極性，也發揮了公眾的監督作用。第三，在監督機制落實上，形成了包括發出督察建議書、限期責令整改通知書、約見約談地方政府主要負責人、建議暫停審批等方式為主要類型的糾正機制。通過這一系列的組織和制度建設，土地督察機構在形成自身體制的同時，也完善了土地行政管理體制，加強了對地方土地行政權力的監督和糾正。

3 結論與建議

3.1 結論

土地督察制度是在我國土地管理形式嚴峻的背景下產生的加強地方政府土地管理的監督機制，是行政監督理論在中央政府監督和制衡地方政府依法行使土地權力的具體體現，是通過上級對下級的縱向監督制約地方權力的制度建設。依據行政監督理論，土地督察的理論目標是限制地方土地行政權力的擴張，保障土地資源公共利益的實現。根據實踐又可分解為遏制土地違法行為、規范用地審批行為、促進耕地資源保護和促進中央土地政策落實四個具體內容。

通過運行土地督察制度以來開展的工作和取得的成果可以看到：在遏制土地違法和規范用地審批上，土地督察通過核心業務保證對地方非法批地用地的監督并取得較大成果，起到了限制地方土地行政權力擴張的效果；在促進耕地資源保護和落實中央土地政策上，土地督察始終將監督耕地保護貫穿各項業務始終，并緊跟中央宏觀政策開展各項工作，加強了中央對地方土地的調控能力，起到了保障土地資源公共利益的效果；在完善土地行政管理制度上，加強了國家與地方、土地與相關管理部門的聯系和協調，起到了權利制約和抑制土地違法的作用。

3.2 建議

當然，從一項制度的建設和發展來看，土地督察制度同時也存在進一步改進和發展的空間。不論是對土地督察制度的系統理論研究，還是對土地督察業務的實踐運行機制的研究，都還有著艱巨的任務。

從土地督察實踐上看，近期可以進行一定調整。督察機構法定職責和工作目標有待進一步明確，對相關問題糾正整改的處罰和督辦力度有待加強。要進一步完善督察工作體系建設，加快國家土地督察理論研究，研究督察業務后期有關督辦、驗收機制創新，加強土地督察與其他土地管理部門、司法機關的協調聯動，形成土地問題整改問責的合力。

從土地督察理論上看，遠期還可探索土地督察機構地位獨立問題。從當前主要與國土資源行政管理部門的共同工作，逐步發展為獨立開展工作的監督部門；在遠期可考慮能否發展為司法機構的一個部分，或向社會監督靠攏，實現更完善的橫向和縱向結合分權抗衡的機制。

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The Research on the Theory of a System for Supervising Land Use and Administrative Empirical Analysis—Based on the Analysis of State Land Supervision Data

Lü Ping, LU Jia, ZHOU Fangyuan
(The Department of Land Management of the Renmin University of China, Beijing 100827)

With social and economic development, as well political system changes, a system for supervising land use has been built; and the theory of administrative supervision is the theoretical supports for the land supervision system operation. Therefore, the system for supervising land use is built on the basis of the realistic and theoretical feasibility. Analysis of land supervision data from 2008 to 2010, it shows that the implementation of the land supervision system, to some extent, limits the expansion of local executive power in the land, restrains illegal acts against civil laws related to the land, and regulates the behavior of the land examination and approval. Meanwhile, the realization of land resources in the public interest has been guaranteed. The protection of cultivated land, the implementation of the central land policy, and the improvement of land administration system has been promoted. Finally, this paper points out that from the practice, statutory duties and work goals of supervision institution should be further defined; and from the theory, the issue concerning independent status of land supervision institutions can be explored at a specified future date.

land inspectorate; theory; administrative supervision; effects

F062.1;F061.6

C

1672-6995(2013)12-0021-05

2013-05-07

呂萍（1962-），女，內蒙古呼和浩特市人，經濟學博士，中國人民大學土地管理系教授，博士生導師，研究方向：土地經濟，住房政策。