城市發展應該增強抵御自然災害的能力

葉書銘　崔倩如　尤建新

摘要：伴隨我國城市化進程不斷發展，在抵御自然災害的能力上卻沒有很大提高。通過對近三年我國自然災害事故的收集，分別針對特定城市（杭州），以及國內受災嚴重城市這兩個方面，結合城市發展及遭受自然災害情況，整理相關數據，采用數據比較分析，得出自然災害同城市發展的相互影響因素，確定城市建設在抵御自然災害中的重要性，最終得出城市發展應該增強抵御自然災害能力的結論并提出對策和建議。

關鍵詞：自然災害；城市發展；數據比較分析；影響因素

中圖分類號：X43 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0099-03

近年來，我國現代化城市建設進程不斷加快，經濟發展水平不斷提升，城市建設面積不斷擴大，城市人口數量不斷增加。然而，城市發展同時面臨的自然災害不容忽視。據民政部統計，2012年7月份，我國各類自然災害共造成6 180.1萬人次受災，402人死亡，91人失蹤，464.3萬人次緊急轉移安置或其他需緊急生活救助。經核定，各類自然災害造成24.4萬間房屋倒塌，87.1萬間不同程度受損；農作物受災面積為5 185.8千公頃，其中絕收624.9千公頃；直接經濟損失855.2億元人民幣（不含港澳臺地區數據）。

可見，在快速的城市發展背后，人們忽視了城市抵抗自然災害的能力；在城市建設的同時沒有做到提前防范；在城市基礎設施建設中還存在諸多問題。聯合國從1987年開展“國際減輕自然災害十年”活動以來，國內外許多學者便對自然災害的防治減災工作做了大量的研究，包括對治理規劃、評價體系、預測預報、綜合治理等多個方面的研究[1-5]，但是卻忽略了自然災害同城市發展的關系。

本文旨在通過調查城市發展的進程與近年來城市對自然災害的防范治理，研究城市發展與自然災害影響的關系，從而得出相關結論。在更好地建設高度發達的現代化城市的同時，增強抵御自然災害能力，減少和避免自然災害對城市的經濟影響和財產損失，保障城市居民的生命安全，最終實現區域乃至全國范圍內各城市健康、穩定、可持續發展。

一、杭州城市發展與自然災害影響性分析

（一）杭州近幾年城市發展情況[6-8]

杭州近幾年來在城市經濟、建設等方面都取得了很大的成績，城市化進程穩步推進。2009年以來，人口密度數不斷增長；城區面積小幅擴大，人均城市道路面積減小，建成區綠化覆蓋率增長變化不明顯（表1、圖1）；2011年，實現生產總值達到7 011.80億元，比上年增長10.1%。人均GDP水平實現新提高，按常住人口計算，突破8萬元；按戶籍人口計算，突破10萬元。據初步核算，2012上半年杭州市實現生產總值（GDP）3 372.68億元，比上年同期增長7.5%。杭州市城鎮居民人均可支配收入達20 590元，增長10.1%，扣除價格因素，實際增長6.9%；全市農民人均現金收入11 129元，增長12%，扣除價格因素，實際增長8.7%。

（二）杭州近幾年自然災害情況

杭州近幾年的自然災害以暴雨為主，自然災害帶來的主要問題是城市的地質災害。

2009年，全市共發生造成人員傷亡和萬元以上經濟損失的地質災害43起，導致13人死亡、4人受傷和416.85萬元的經濟損失。截至2009年年底，存在一定危害的地質災害及隱患點共816處，威脅12 500多人的生命安全和5.7億元的財產安全[9]。

2010年，全市發生造成人員傷亡和萬元以上經濟損失的地質災害34起，導致8人死亡，直接經濟損失1 638萬元。截至2010年年底，全市共有地質災害隱患點1 154處，威脅著17 700多人的生命安全和75億元的財產安全[10]。

2011年杭州市域范圍內共發生地質災害災情308起，造成直接經濟損失205萬元。全市發生經濟損失萬元以上的地質災害共18起。截至2011年年底，尚有地質災害隱患點1 101處，其中滑坡隱患502處、崩塌隱患377處、泥石流隱患220處、地面塌陷隱患2處，對1.79萬人的生命安全和6.93億元的財產安全構成威脅[11]。

（三）杭州在城市建設方面的投入分布

總體來看（表2），杭州市建設用地面積及公共設施和市政公用設施用地面積都在增加，但是后者所占前者比例（圖2）卻呈現2009到2010年增長，2010年到2011年降低態勢，而且通過城市維護建設資金收支的情況可以看出，2011年的維護建設資金支出是最低的，可見維護資金支出同社會公共設施和市政公用設施的建設面積成正比例關系。

介于杭州市主要面臨的自然災害問題是暴雨洪水，本文采集了關于城市排水系統的一些數據。首先，公用設施建設固定資財投資2010年較2009年增加，2011年較2010年減少（表3）。公用設施建設固定資財在排水、防洪方面的投資占總投資數的比例逐年減小，且2011年較2009年的比例減少三成（圖3）。具體分析固定資財在排水防洪上的投資，排水方面投資逐年減少，2011年較2009年下降超過50%；防洪方面2010年投資最多，2009年投資急劇減少，只有將近2010年的1/8（圖4）。然后，排水管道長度逐年增加，但是增長幅度2010年到2011年較2009年到2010年要小，雨水及雨污合流管道長度的發展趨勢與排水管道相同。最后，防洪堤長度2009年達到最高值，2010年和2011年持平。

（四）杭州城市發展與自然災害的相關性研究結論

通過上述的圖表和數據我們可以看到，總體上杭州市在城市建設方面的投資是隨著城市人口、面積的擴大逐年增加的，在基礎設施建設方面，無論是建設用地還是管道里程都是在增長，只不過在2011年部分增長較2010年緩慢很多，甚至呈下降趨勢。

通過對數據的初步分析，結合杭州市近幾年的自然災害情況，雖然災害數和傷亡人數逐年減小，但是在基礎設施建設及維護上的投資，特別是在防災減災設施上的投資不能減少，不能放緩。不應該出現大傷亡大投資，小傷亡小投資，無傷亡不投資，更不能出現等出事了再治理的僥幸心理。杭州城市的建設不斷加快，建設面積不斷擴大，基礎設施建設的不能滯后于城市其他方面建設。

二、國內受災嚴重城市調查分析

（一）我國整體受災形式

近年來我國的自然災害種類多、范圍廣、程度深、危害大，干旱、洪澇、地震、風雹、臺風、高溫熱浪、低溫冷凍和雪災、山體滑坡和泥石流、森林和草原火災、病蟲害等各類災害均有不同程度發生，部分地區重復受災，特別是區域性極端暴雨、階段性嚴重干旱、局地性強風颮線、高頻次登陸臺風和大范圍雪災給我國經濟社會發展和人民生命財產安全帶來嚴重影響[12]。

（二）相關城市在防災救災方面的建設問題

截至2012年7月26日北京的特大洪水據初步統計，造成77人死亡，總損失大概在50億元人民幣[13]。以這次北京的特大洪災為例，結合一些其他城市的自然災害，反映出了幾個問題。

第一，城市基礎設施建設尚不完善。截至2007年底，北京市城八區共有地下排水管網3 807公里，雨水排水管網2 000公里。北京的排水管網比較大，但是排水系統標準不高，很多雨水排水管道的設計標準為“三年一遇”，只能應對每小時30mm至50mm的降水，一旦超過50mm，積水就開始嚴重。而且像北京這樣的城市，80%的路面被混凝土、瀝青等不透水材料覆蓋，雨水無法滲透，只能通過排水管網排水，而很多排水管道內有沉積物，得不到及時清理，導致積水泛濫[14]。

第二，城市規劃不合理。首先，由于城市化進程加快，大中型城市開始盲目擴張。在城市規劃中，城市建設面積不斷擴大，輔助的基礎設施建設卻跟不上。其次，人口數量不斷增加，導致城市負擔不斷加重，環境污染嚴重，生態平衡破壞，環境本身的蓄排水能力、自凈能力等喪失。最后，維持城市生存功能系統和對國計民生有重大影響的生命線工程上投入不足。一旦發生自然災害，城市就會大面積停水停電，通訊中斷，甚至出現交通癱瘓，以此引發的醫療、救援、補給問題也接踵而至。

第三，各部門之間協調不緊密。一旦發生自然災害，往往會出現預報時偏差百出，應對時措手不及，救援時多頭管理，究責時相互推諉。例如，我國地下空間分屬國土資源、城市規劃、建設、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環保、水電、國防、文物保護等多個領域[15]，沒有統一機構進行協調、開發、規劃，加上相關領域立法存在缺失，一旦遇到排水系統問題，必然會牽扯多部門利益和項目布局。

三、結論與建議

（一）調查結果結論分析

通過對特定城市近幾年來城市發展與抵御自然災害情況之間關系的縱向比較，以及對多個城市應對自然災害所反映出來的問題之間的橫向比較，得出結論：一是城市基礎設施的建設及投入與防災減災工作的成效成正比；二是隨城市建設發展，基礎設施所占比重降低；三是大部分城市存在城市規劃不合理問題；四是人民群眾防范自救意識薄弱。

（二）城市發展應該增強抵御自然災害的能力

1.長期有效城市規劃

城市的建設和發展是基于城市規劃的，城市的規劃必須要往立體型、可持續型和區域型方向發展。首先，城市規劃不應停留在平面上，不應把形象工程放在第一位，不應忽視地下（排水排污管網，防震減震地基等）工程、空中（避雷設施，地質衛星遙感等）工程等的建設[16]。其次，規劃要長期可行，并為城市的下一步發展留有建設空間和資源，努力提高基礎設施的防御等級和年限，逐步淘汰“一年一遇”、“三年一遇”工程。最后，城市規劃不是照搬照抄，要根據該城市的地質特征、自然災害類型來合理規劃。規劃和建設城市基礎設施、公共服務配套設施，應當充分考慮城市管理因素，滿足城市長效管理要求。

2.加大基礎設施建設

基礎設施的規劃和建設應先于城市的其他建設，應把基礎設施建設放在首要、優先考慮地位。一方面要加大政府在基礎設施方面的資金投入，除了保障性的教育、醫療、交通、供水、供電外，還要充分考慮到該城市的自然災害情況，有針對性地強化此方面的防災減災建設；另一方面要加強已建設施的監督和維護，定期由專業人員對已建成的設施進行檢查和維護，排除安全和質量隱患。

3.完善有關法律法規

我國的相關法律法規沒有做到與時俱進，在城市發展的同時，標準和規范卻沒有發展。《中華人民共和國城市規劃法》沿用了近20年，直到第十屆全國人大常委會通過《中華人民共和國城鄉規劃法》才結束他的使命。《中華人民共和國防洪法》，僅規定“城市防洪規劃要納入城市總體規劃”、“城市人民政府應當加強對城區排澇管網、泵站的建設和管理”。《城市排水工程規劃規范》2001年6月開始實施，但該規范已超過十年，它所涉及的城市排水系統規劃和設計的技術標準，都適應不了城市經濟和社會發展的要求。所以，要在城市發展的同時，完善有關法律法規，同時增強法律的效力和執行力。

4.提升公眾防災意識

防災減災不僅僅是政府的職能，作為公民自身也要提高防災減災意識，實現“公眾參與，共同治理”的良好局面。首先，要積極配合和支持基礎設施的建設；其次，要負起監督和保護公共基礎設施的責任；最后，在面對自然災害時要積極服從統一的指揮和引導，同時采取合理自救措施，在保證安全前提下幫助救援人員實施救援工作。

參考文獻：

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[3]馬宗晉，方蔚青，高文學，等.中國重大減災問題研究[M].北京：地震出版社，1992.1-5.

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[7]浙江省住房和城鄉建設廳.浙江城市建設統計年鑒[Z].中共浙江省委辦公廳文印中心，2010.

[8]浙江省住房和城鄉建設廳.浙江城市建設統計年鑒[Z].中共浙江省委辦公廳文印中心，2011.

[9]杭政辦函.杭州市人民政府辦公廳轉國土資源局關于杭州市2010年地質災害防治方案的通知[Z].[2010]126號.

[10]杭政辦函.杭州市人民政府辦公廳轉國土資源局關于杭州市2011年地質災害防治方案的通知[Z].[2011]100號.

[11]杭政辦函.杭州市人民政府辦公廳轉國土資源局關于杭州市2012年地質災害防治方案的通知[Z].[2012]116號.

[12]國家減災中心災害信息部.2009年全國自然災害損失情況[J].中國減災，2010，（1）：7-8.

[13]北京“7·21”特大自然災害：暴雨沖刷出防災意識[EB/OL].中國新聞網，2012-07-27.

[14]一場暴雨讓北京軟肋盡顯[N].都市快報，2012-07-23（A03）.

[15]“九龍治水”凸顯地下空間開發困境[N].新華日報，2012-

08-17.

[16]武寶平.市政工程中地下管線的問題與整改措施[J].機械管理開發，2009，4（24）：30-31.