論利益關系多樣化條件下密切黨群關系的工作機制*

蒯正明

“政黨與群眾關系的互動性表明，黨群關系本質(zhì)上是一種以利益關系為基礎的互動關系。”①為使黨的群工作在利益關系多樣化條件下真正落到實處，本文試圖從暢通溝通渠道、增強服務能力、提高決策科學化水平、完善群眾工作考評標準等方面，分析探討利益關系多樣化條件下密切黨群關系的工作機制，以就教于學界同仁。

一、完善聯(lián)系機制，疏通溝通渠道

“政黨是維持國家與社會之間的平衡，保證國家與社會良性運行的橋梁和紐帶。”②在利益關系多樣化條件下，要始終保持中國共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾這一優(yōu)良作風，需要從以下幾個方面進一步完善聯(lián)系群眾的機制。

第一，堅持定期走訪。定期走訪貧因村、貧困戶、困難企業(yè)、下崗失業(yè)職工和老黨員、老專家，不僅有助于領導干部充分了解民情、民意，增進黨與群眾之間的感情，而且有助于集思廣益，進一步提高領導干部的服務水平。為此，在走訪中應做好以下幾個方面的工作:一是要針對群眾思想認識上存在的一些困惑，有的放矢地進行教育引導，以化解矛盾、疏導情緒和凝聚人心;二是要積極幫助解決實際困難，檢查黨的路線方針政策貫徹落實情況。三要認真聽取基層群眾對一些重點、熱點問題的意見與建議，做到真正問情于民、問計于民。

第二，建立領導干部聯(lián)系點。領導干部聯(lián)系點不僅有助于領導干部定期深入基層調(diào)查研究，幫助特定的地區(qū)部門或群眾出謀劃策、排憂解難，而且有助于領導干部了解掌握第一手資料，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。為進一步發(fā)揮領導干部聯(lián)系點的作用，需要對這一工作加以“細化”。比如通過制度化方式規(guī)定領導干部每人建立一套有關聯(lián)系情況的檔案。將每次到聯(lián)系點調(diào)查研究、指導工作、征求意見、解決問題的主要情況進行記載，作為年終業(yè)績考核的重要內(nèi)容和依據(jù)，以此保證這一工作落到實處。

第三，拓寬黨群聯(lián)系覆蓋面。每名黨員聯(lián)系一定數(shù)量的家庭或困難群體，既可以幫助群眾解決諸多生活和工作中的困難問題，也可以使黨員干部受到教育，不斷提高其黨員意識、宗旨意識和責任意識。其具體內(nèi)容包括:入戶慰問、經(jīng)常性的通訊聯(lián)系、通過聯(lián)系戶做必要的調(diào)查研究、認真填寫相關的調(diào)研內(nèi)容等。如浙江舟山所推行的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”，其主要舉措就是在全市范圍內(nèi)劃分了2464個網(wǎng)格。同時，將組織關系在同一網(wǎng)格內(nèi)的黨員編入一個黨小組，確定每名黨員聯(lián)系10—20戶普通群眾;③河北饒陽縣建立“1+10”黨員聯(lián)系戶制度。④這一制度對于加強黨組織與群眾的聯(lián)系，增強群眾對基層黨組織的認同無疑具有重要意義。

第四，建立民情登記公布制度。可考慮可聘請政協(xié)委員、人大代表、離退休干部、工人、農(nóng)民等各個階層的代表性人士，作為地方黨組織和政府的民情聯(lián)絡員，并通過他們收集民情、民意。黨委也應該定期開展社情民意的調(diào)查研究，通過調(diào)查研究了解民眾關心的問題和實際生活中面臨的困難;同時要建立各級各部門“一把手”或主要領導同志的服務熱線電話，對群眾反映的熱點、難點問題整理分類，并及時處理。

第五，健全傳媒中介傳導機制。大眾傳媒具有傳播快、影響直接、覆蓋面廣等優(yōu)勢特點，是新形勢下黨和政府了解民情、民意的重要途徑，尤其是網(wǎng)絡社會興起的背景下，黨的領導干部可以通過網(wǎng)絡直接和民眾進行互動。近年來，從中央到地方，不少領導干部也紛紛通過博客與網(wǎng)民交流，特別是兩會期間不少人大代表與網(wǎng)民展開直接對話。所有這些，都為密切黨群關系提供了新的平臺。因此，一方面要充分地利用網(wǎng)絡，不斷創(chuàng)新網(wǎng)絡輿情的收集方式。如政府微博、領導干部個人微博等，也可以考慮設立網(wǎng)上舉報接待日，以此增加領導干部與民眾的互動，進一步拓寬社情民意表達渠道;另一方面又要加強網(wǎng)上輿論引導和網(wǎng)上理論陣地建設，規(guī)避網(wǎng)絡可能存在的負面效應。

二、健全服務機制，提高服務水平

作為一個政治組織和社會組織，中國共產(chǎn)黨必須通過自身的社會力量密切與群眾的聯(lián)系。尤其在利益關系多樣化的條件下，黨群關系的維護要求執(zhí)政黨要適應群眾需求多樣化的趨勢，努力構建和完善面向群眾、具有時代特點、開放互動的服務機制，通過搭建服務平臺，增強服務手段，為群眾提供更有效的服務，以此提高民眾對黨組織的認同。

第一，推行服務承諾，增強服務動力。服務承諾就是一個部門將自己的主要職責、任務、工作要求等向全社會公開，同時將服務事項、辦理要求、責任人、監(jiān)督電話等向全社會公開，并接受公眾監(jiān)督。服務承諾是黨和政府一種“自我加壓”機制，其內(nèi)在邏輯是，通過公開承諾和社會監(jiān)督，形成社會輿論要求履行契約的外部壓力，進而把這種外部壓力轉(zhuǎn)化為提高服務水平的內(nèi)部動力。目前，我國很多部門都已推行服務承諾，但也存在形式主義的傾向，因此，在實踐中還需要進一步完善，尤其是完善社會服務承諾的申訴機制和責任體系，即進一步明確群眾申訴的途徑和申訴的組織。申訴組織在收到申訴后要作出及時處理，并在規(guī)定的時間內(nèi)予以答復。

第二，通過為民服務代理，提高服務效應。為民服務代理主要是在縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處設立服務中心，對所有行政許可事項及與群眾生產(chǎn)生活密切相關的公共服務項目實行“一站式辦公、一條龍服務”。村(居)設立代辦點，由鎮(zhèn)、村干部義務為群眾提供代理服務。當然，在實踐中，各個地方探索的具體形式又表現(xiàn)出一定的差異。以四川天全縣為例，2005年7月，該縣全面推行了“黨員為民服務全程代辦”(簡稱“駐村代辦”)的服務行動。駐村代辦的主要做法是各鎮(zhèn)黨委分別安排一名兼職代辦員，為群眾全程代辦相關事項，在各村設置了“義務為民代辦服務”辦公室，落實了具體工作人員。再以安徽亳州市譙城區(qū)實施的為民服務代理為例，該區(qū)建立了區(qū)、鄉(xiāng)、村三級代理服務網(wǎng)絡，區(qū)成立了常設機構為民服務全程代理中心;鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)在黨政辦公室設立為民服務全程代理室，明確3—4人為代理員，輪流值班;村在村委會設立為民服務全程代理接收點，所有村干部為兼職代理員。⑤上述實踐，對于新時期密切黨群關系無疑起到非常重要作用，需要在實踐中堅持和完善。概而論之，要進一步完善為民服務代理需要做到:一是建立健全形成上下貫通的服務代理網(wǎng)絡。譙城區(qū)建立了三級代理機構，但如果將視野放的更寬一點，即到市一級該如何設置?筆者認為，要在市一級建立健全為民服務代理網(wǎng)絡，需要建立以市服務中心為龍頭、縣級服務中心為骨干、鄉(xiāng)級便民服務中心為分支、村級便民服務點為基本終端的服務網(wǎng)絡。同時為了保證服務體系的有效運作，要建立健全四級便民服務中心之間的分級審批、聯(lián)合審批、授權代辦等具體協(xié)調(diào)機制，形成“授權充分、程序順暢、應對靈活”的統(tǒng)一服務體系。二是為民服務代理的完善還離不開其他的配套改革措施。如在行政審批制度難以下放的條件下，為民服務代理的推行實際上是存在一定困難的，為此建議:要以“能放則放”的原則，凡是與群眾生產(chǎn)生活密切相關的審批和服務事項，如勞動保障、社會救助、社區(qū)安全、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育等服務事項，原則上都要求全部納入便民服務中心辦事大廳辦理。三是加強對服務體系的組織領導和保障。要明確各級黨委政府對本級服務中心、各級服務中心對下級服務中心(點)的監(jiān)管權責和義務，建立權責清晰、分工合理、管理嚴密、考核科學的監(jiān)管機制。

第三，開展結(jié)對幫扶工作，加大服務力度。結(jié)對幫扶的具體形式可以是一對一，也可以是多對一，還可以是多對多結(jié)對。目前，各個地方在密切黨群關系的實踐中都對此進行了積極的實踐。如杭州余杭區(qū)于2009年1月下發(fā)《關于開展“1+X”社會結(jié)對幫扶活動的實施意見》，動員黨政機關、企事業(yè)單位及社會各界人士與困難家庭結(jié)成對子，給予針對性幫扶;⑥漳州市于2012年3月4日啟動了“萬名機關干部結(jié)對幫扶困難群眾活動”;⑦本溪市也于2012年上半年發(fā)動3.2萬多名黨員干部結(jié)對幫扶困難戶。⑧總之，目前結(jié)對幫扶工作在各個地方都得到積極的實踐，這對于密切黨群關系，增強領導干部的服務意識都起到積極的作用。從實踐上看，目前要進一步推進這一工作還需要做到:一是把結(jié)對幫扶工作列入黨建工作的議事日程，明確責任人，確定工作目標，制定長期的工作計劃，并建立健全“結(jié)對幫扶”的領導體制和工作機制。二是因人制宜，對“癥”下藥。參與結(jié)對的廣大機關黨員干部、企事業(yè)單位和社會各界要立足實際，找準幫扶結(jié)對困難家庭的切入點。因地制宜、因人制宜，發(fā)揮自身優(yōu)勢，創(chuàng)新救助幫扶內(nèi)容，拓寬救助幫扶路子，多形式、多渠道地開展救助幫扶活動。三是加強對結(jié)對幫扶工作的督促檢查，對效果明顯，有廣泛推廣價值的成功經(jīng)驗，及時總結(jié)，樹立典型。對新增貧困對象及時明確幫扶人員，制訂切實有效的幫扶措施，使幫扶工作有序推進。

三、健全利益保障機制，提高決策科學化水平

做什么決策，怎樣做決策，關系到廣大人民群眾的切身利益。我們必須看到，當前黨和政府的決策機制依然存在一些需要改進的地方，如有的領導干部對關系群眾利益的房屋拆遷、企業(yè)破產(chǎn)改制等方面并不爭取群眾意見，在一些重大項目的建設過程中不進行科學論證，其結(jié)果必然導致群眾的不滿，進而損害黨群關系，為此需要做好以下幾個方的工作:

其一，完善群眾參與機制。決策的公眾參與機制，從本質(zhì)上講，就是堅持群眾路線。因此，在涉及到群眾利益的重要決策之前，黨和政府都應以適當方式充分征求群眾意見。涉及土地征收、房屋拆遷等重大決策事項，應充分征求被征地農(nóng)民、被拆遷戶和社會各界代表的意見，嚴格依照有關法律法規(guī)和政策規(guī)定執(zhí)行。對大多數(shù)群眾不贊成或抵觸情緒大的事項不得進入或暫緩進入決策程序。涉及企業(yè)改制、職工裁減和安置等重大決策事項，應當提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議;涉及群眾共同利益的集體資金、資產(chǎn)和資源的處置，應當按照政務公開和民主管理的程序，提交村民代表會議或村民會議審議，涉及權益糾紛的國有資產(chǎn)處置，應當通過充分調(diào)查，明晰產(chǎn)權，化解糾紛后方可作出處置。

其二，實行重大決策咨詢、專家論證和聽證機制。對與群眾切身利益密切相關的重大決策事項，決策前必須開展政策法律咨詢、專家論證和社會聽證。在咨詢論證中，承辦單位應向上一級行政主管部門咨詢相關政策和規(guī)定，尤其是重大工程項目和涉及到群眾生產(chǎn)、生活中的切身利益的項目，應該經(jīng)過專家深入的調(diào)查研究和充分論證再做決策，充分聽取不同意見，并對不同備選方案進行比較之后再作決策。此外，還要完善決策的聽證制度，通過聽證會等方式，廣泛聽取社會各方面意見，并作為決策的重要參考依據(jù)，聽證意見采納情況及理由應向社會公布，并要向提出意見、建議者作出反饋。重大決策方案應視情征求下級黨組織和政府部門意見，聽取人大、政協(xié)及各人民團體的意見。

其三，規(guī)范決策議事規(guī)則和程序。決策程序化是各級黨委和地方政府實現(xiàn)科學決策的基本保障。“只有整個決策體系進入了程序化軌道，使決策步驟、決策環(huán)節(jié)和決策信息的處理有制度保障，決策才能實現(xiàn)良性化運作。”⑨為此需要做到:一是對與群眾切身利益密切相關的重大決策事項必須廣泛聽取民意、充分調(diào)研，并經(jīng)過政策法律咨詢和專家論證。二是重大決策事項必須執(zhí)行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，采用“票決制”等會議表決形式，充分體現(xiàn)領導集體的意志。同時要建立重大決策事項討論情況記錄備案制，將討論意見、表決結(jié)果和表決方式記錄在案，作為決策檢查和問責依據(jù)。重大事項決策，應及時向上一級黨委、政府請示或報告。

其四，建立重大決策公示機制。對與群眾利益密切相關的重大決策事項，除依法需要保密，以及發(fā)生自然災害或者危及公共安全的突發(fā)事件需要立即作出決策的以外，決策正式出臺前都要將決策方案通過媒體向社會公示。公示內(nèi)容包括決策方案的主要內(nèi)容、制定決策的理由、主要依據(jù)等幾個方面。對公示過程中群眾提出的意見建議要進行認真整理和分析研究，合理的要吸納到?jīng)Q策中，不合理的要做好解釋說明工作，公示后社會各界異議較大的，應停止或暫緩出臺。

四、健全考評機制，明確群眾工作檢驗標準

評價既是一種監(jiān)督也是一種導向。通過評價，人們不僅有助于判斷黨的群眾工作的具體成效及存在問題，而且有助于決定未來的努力方向。為進一步完善黨的群眾工作的評價機制，需要做好以下幾個方面的工作:

第一，建立科學的評價指標體系。構建群眾工作評價機制首先要求科學合理地設置各項評價指標，這一指標體系大致包括以下幾個要素:一是群眾工作體系建設情況。如有無成立群眾工作領導小組;是否配有負責群眾工作的人員;便民服務體系建設情況;服務工作規(guī)章制度建設情況等;二是黨和政府惠民政策的落實狀況。不僅要有經(jīng)濟增長率等定量指標，還要有公眾滿意度等定性指標。具體說來，就是要把經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、生態(tài)建設、增加收入、擴大就業(yè)、社會秩序、公共安全、社會保障、教育投入等內(nèi)容都納入評價體系;三是群眾工作信息處理情況。包括是否建立科學實用的群眾反映問題的信息采集辦法，及時收集、整理、分析、報告群眾工作動態(tài)及預警信息;對群眾反映問題的處理情況，以及當事人滿意程度等。四是群眾滿意度測評。群眾滿意不滿意是檢驗群眾工作效果的標準，考核時組織群眾代表就服務質(zhì)量、效率等問題按照非常滿意、滿意、比較滿意、基本滿意、不滿意等幾個格次進行測評，由此檢驗黨的群眾工作的成效。

第二，創(chuàng)新評價方式。一是改變目前以官方評價為主的單一的自上而下式的評價體制，建立和健全自上而下、平行制約和自下而上的有機統(tǒng)一的評價體制。二是必須改變以往那種黨和政府自我評價的方式，建立多重績效評估體制，不僅包括自我評價、上級評價，還應當包括專家評價，并全面引入社會公眾評價方式。這種考核和評價方式可通過運用社會調(diào)查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾的滿意程度。三是讓群眾參與評價，培育民間獨立的第三方進行評估，如獨立的民意調(diào)查機構、大學科研機構、媒體以及由不同利益群體組成的獨立評估委員會等。

第三，注重評價結(jié)果的有效運用。評價結(jié)果的有效運用是評估工作發(fā)揮作用的關鍵。為此，要充分發(fā)揮評估的激勵約束作用，合理、有效地運用評價結(jié)果，達到獎優(yōu)、治庸和罰劣的目的。一方面對評價結(jié)果較好的基層黨組織要予以獎勵，在獎勵形式上要堅持組織獎勵與個人獎勵相結(jié)合、精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合。另一方面，要實現(xiàn)評價結(jié)果與問責相結(jié)合。評價結(jié)果是問責的可靠依據(jù)。按照權責對等的原則，對存在執(zhí)行不力、違規(guī)決策和不作為等情況的，或者對于群眾反映較為突出的問題，要責成相關部門限期整改，并視情節(jié)輕重，報上級紀檢監(jiān)察部門或司法機關依紀依法處理。

注釋

①彭穗寧:《公共利益:執(zhí)政黨密切黨群關系必須堅守的軸心》，《理論與改革》2012年第3期。②蒯正明:《黨、國家與社會格局演變60年的歷史進程與現(xiàn)實啟示》，《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2010年第3期。③沈建紅:《執(zhí)政組織資源與執(zhí)政黨的組織建設》，浙江大學出版社，2011年版，第147頁。④《“1+10”黨員聯(lián)系戶制度架起黨群連心橋》，《衡水日報》2012年8月2日。⑤李偉、田繼軒、王玉柱:《關于為民服務全程代理制“譙城模式”的實踐與探索》，求是理論網(wǎng)，http://www.qstheory.cn/sh/sjts/201204/t20120420_152742.htm，2012年4月18日。⑥余杭區(qū)機關黨工委:《余杭區(qū)第一輪“結(jié)對幫扶”工作總結(jié)》，余杭機關黨建網(wǎng)，http://jg.yhdj.gov.cn/newsshow.aspx?artid=913，2011年8月25日。⑦漳州市作風建設年活動領導小組辦公室:《關于進一步做好結(jié)對幫扶工作的通知》，漳州作風建設網(wǎng)，http://zfjs.zzlz.gov.cn/View.asp?id=1175，2012年5月6日。⑧《遼寧本溪市3.2萬黨員干部結(jié)對幫扶困難戶》，《遼寧日報》2012年5月17日。⑨張夢濤:《決策科學化的內(nèi)涵、問題及其實踐取向》，《天府新論》2011年第4期。