從“制度貧困”到“制度統籌”:城鄉統籌發展的路徑選擇*

張 秋

改革開放以來，我國經濟和社會的發展都取得了明顯進步，但城鄉差距卻也越來越大。我們黨和政府一直十分關注這一問題，特別是十六大以來更是將縮小城鄉差距作為工作重點，不斷出臺各種措施來促進城鄉統籌發展，如全面取消農業稅、提出新農村發展戰略等。然而，相對于愈演愈烈的城鄉差距，新一輪的以縮小城鄉差距為目標的城鄉統籌發展政策其效果卻不夠明顯。究其原因，既有歷史的，又有現實的;既有主觀的，又有客觀的;既有經濟的，又有政治文化的。但筆者認為，在眾多的因素中，政府的制度性因素是關鍵，即阻礙我國城鄉統籌發展的主要原因在于農村的制度貧困。

一、制度貧困:城鄉統籌發展的障礙

對于“三農”問題，政府與學術界主要是從農業本身的低附加值、政府實施的剪刀差政策及國家政策的工業化、城市化發展的偏向等角度來進行研究。其實，農民的收入和生活水平之所以難以提高，其權益遭受多方面侵害，根源在于制度貧困。在制度學派看來，制度作為一種稀缺資源，其對經濟發展的作用亦不可小覷，所以關注“三農”問題時我們不應忽略農民群體弱勢地位的制度根源。在《人類發展報告1997》中聯合國開發計劃署提出了“人文貧困”這一概念，所謂“人文貧困”是指人們在壽命、健康、居住、知識、參與、個人安全和環境等方面的基本條件得不到滿足，而限制了人的選擇。也就是說，要消除貧困，就要盡可能地給人們提供選擇的機會，使人們有充分參與社會、經濟和政治生活的能力和機會。而我國農民卻正好很少有這些選擇權。［1］影響農民放棄選擇或降低農民選擇效率的因素有很多，其中來自政府的制度障礙發揮著重要作用，農村貧困的實質是“制度貧困”。正是一系列不合理的制度安排使農民失去了致富的機會，是一系列對農村、對農民歧視性的社會經濟制度阻礙了城鄉統籌發展。

1.城鄉分割的戶籍制度。改革開放以來，為適應經濟發展的需要，我國戶籍制度已做出了許多重要調整，但并沒有從根本上改變“二元”戶籍制度的大局，致使農民在社會生活中受到了諸多的限制甚至是歧視。簡單的“農業”和“非農業”戶口可以將農村與城市儼然隔成兩個世界，農民被清晰且長久定位在劣勢地位的社會等級中。這種烙印的影響滲透到社會生活的方方面面，如農民工子女的上學、農民工的社保及跨省聯保、農民工的購房、務工和同工不同酬的工資待遇，甚至是死亡賠償金也與城市居民有著明顯的區別等等。這種社會分層中的多元歧視根本就是源于我們“二元”戶籍制度的不合理性。可想而知，在沒有政府正式制度安排的情況下，農民在社會網絡的交往中要想真正得到與城鎮居民一樣的社會認同是相當的困難。因此，農民要想完全融入社會，取得與城鎮居民同等的權益必須要支付較高的社會成本。否則，任何形式上的平等都是徒勞無益的。

2.排斥農民的就業制度。改革開放后，農民擇業有了較為寬松的環境，但農民在城市就業仍然受到制度安排的種種限制。明顯的“二元”勞動力市場及其分割，損害了農民就業的平等與合理權利。首先表現在促進就業的安排上，目前我國城鎮各級政府都努力為下崗職工和無業居民提供就業幫助，而對農民的閑置和季節性失業基本上沒有納入政府的工作范疇。在就業及再就業的培訓中，各級政府都會盡可能地為城鎮職工創造系統的職業培訓或者提供創業優惠條件，而農村極度缺乏再教育機構和經費，即使進城的農民工也很少能得到由政府出資的就業培訓。二是體現在就業準入制度上，與城鎮職工自由流動就業相比，國家對農村勞動力就業設置了許多限制和規定，有些限制是不合理的，有些規定甚至是歧視性的，造成了農村勞動力與城鎮勞動力在就業準入上的極不平等［2］。三是在勞動權益的保障政策上，我國多數地區政府并沒有將農民工納入到城市的勞動就業管理體系內，農民工“同工不同酬”的現象揭示了其在社會分工中所處的極度不平等地位，且用人單位對農民工的社會保險繳納也不規范。另外，在薪金發放、健康衛生、就業轉移等方面也很少能得到政府相關管理部門及時有效的幫助。顯然，這種排斥農民的勞動就業制度嚴重阻礙了農村勞動力的順利轉移，剝奪了提高人力資本和社會資本的機會，致使農民更加容易淪落為弱勢群體。

3.不完善的農村土地制度。20世紀80年代開啟的家庭聯產承包責任制使農村土地的使用權與所有權有了適當的分離，這種分離在早期確實調動了農民的生產積極性，但在城市化過程中農村土地卻極易被地方政府低價征用，致使農民利益受損。究其原因在于農村土地制度不完善:一是我國法律規定農村土地屬于“集體所有”，但事實上是國家和集體雙重所有，而農民空有“所有”的名義，只有使用權，這就會造成所有權主體模糊，產權不清。在土地價格日趨上漲的情況下，地方政府極易通過土地征收和變賣獲得預算外收入，但給予農民的征地補償費卻很低，甚至低價強占農民承包地，截留、扣繳農民的補償安置費用等等。二是土地產權流動性差。在現行農地產權制度下，農民無權轉讓自己所擁有的土地所有權，一旦離開土地就失去了生活來源和保障。而在城市打工又沒有相應的社會保障，所以進城打工農民不愿放棄土地，準備隨時重操舊業。現有的農村土地制度和社會保障制度的不健全將農民牢牢地束縛在土地上，這進一步導致了農村規模化經營和城市現代化進程的受阻。正如德·索托(2007)所說:“他們的財產權利，沒有得到可靠的登記和確認，無法順利轉化成資本。……他們的資產，既不能作為抵押物而獲得投資，也不能投資為股票。”［3］不讓農村土地在符合用地性質和規劃的前提下流轉和交易，以及不允許農村土地抵押，實際上就是對農民、農村和農業的一種歧視性制度。

4.偏向城市的社會保障制度。新中國成立以來，我國的社會保障體系逐步得到完善，但這主要是針對城鎮居民而言的。廣大農民在21世紀之前還主要依靠家庭和土地進行自我保障，部分條件好的地區采取了集體保障，即使這樣，農村的保障范圍和標準也十分有限。可以說，在新中國成立后的大部分時間里，農民的社會保障是存在城鄉差距和歧視的。近年來，尤其是21世紀后隨著農村醫療保障制度的開展，其他社會保障制度也逐步得以建立，極大地緩解了農民的生活壓力。但是與城市居民相比較，廣大農村人口享受社會保障的范圍還是很小的。城市職工大多擁有失業、醫療、養老和住房等基本社會保障，而全國近9億的農村人口中只有2億左右的人能享有基本的社會保障。2010年底新農保的實施結果顯示，全國有838個縣(市、區、旗)和4個直轄市的大部分區縣開展了國家新農保試點，但覆蓋面僅達到24%。即使加上15個省份的316縣的自行開展新農保試點，試點地區也僅有1.43億人參保，只有4243.24萬農村居民領取到了新農保養老金［4］。所以，農村社會保障制度的低統籌，小覆蓋，低水平與非持續等現象還將長期存在。這種偏向城市的社會保障制度使得農民無論在保障項目、保障內容和保障水平上都無法與城鎮居民所享受的保障相提并論。

5.殘缺的公共產品供給制度。提供公共產品是各級政府的主要職能，農民應和城市居民一樣充分享受國家財政供應的公共產品和公共服務。但事實上，農民享受的公共產品和公共服務卻很少。在區域經濟發展不均衡的情況下，居民所享受到的公共產品大都屬于俱樂部產品或準公共產品，該產品在很大程度上由地方政府負責。但在中國財政分權的體制下，各級政府往往會忽略關系民生的公共物品供給，而過分注重能夠帶動經濟增長的產業發展和投資，在這種競爭標桿的作用導向下，政府官員會形成只對上負責的升遷機制。在信息不對稱和財政收支倒掛的現況下，中央政府有錢卻不能及時補充地方的公共產品建設，而地方政府又在城市導向誘導下重點關注城市的發展，再加上不同層級的地方政府間也會推諉扯皮，三種因素共同造成了農村公共產品供給缺失。如教育、縣鄉村道路、鄉村環境與衛生管理等都存在管理不善和建設資金短缺的現象。因此，本應由國家和各級政府財政來承擔的公共產品生產，卻最終由農民自己來負擔，這進一步加大了農民的生存成本，人為地擴大了城鄉差距。

由上可見，城鄉分割的戶籍制度、排斥農民的就業制度、不完善的農村土地制度、偏向城市的社會保障制度和殘缺的公共產品供給制度構成了農村“制度貧困”的主要內容。農村的“制度貧困”尤甚于經濟貧困。所以，“城鄉統籌”的實質就是對過去制度失衡和政策失衡的矯正，是國家發展戰略的重大轉變。

二、制度統籌:城鄉統籌發展的關鍵

城鄉統籌發展，就是要把城市和農村的經濟社會發展進行整體統一規劃，通盤考慮。因此，一切涉及城鄉人口和經濟要素自由流動的制度都會影響城鄉統籌發展。諾思在《西方世界的興起》(1999)一書中對制度在經濟發展中的重要性進行了深入的研究，認為“西方世界興起的原因就在于發展一種有效率的組織。有效率的組織需要在制度上做出安排和確立所有權以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。”［5］在分析英國的情況時，諾思(1999)更是得出了一個明確的結論:“到1700年英國的制度框架為經濟增長提供了一個適宜的環境。”［6］因此，經濟增長的關鍵在于制度因素。從我國改革的經驗來看，為什么中國在改革后會有翻天覆地的變化?其成功經驗之一就是及時地進行了制度創新，同時廢止了一些過時的制度。有效的制度安排會促進經濟發展，無效的制度安排則會抑制甚至阻礙經濟發展。所以，若想縮小城鄉差距，我們必須從城鄉統籌發展的制度入手，根據城鄉自有資源和區位優勢等情況，合理進行制度安排才能從根本上解決“三農”問題。

農村經濟發展的事實證明，突破制度障礙會對農業和農村產生巨大的積極影響。上世紀我國由點及面地對農村土地制度進行了改革，使農民成為土地耕作的主人。在沒有增加額外物質要素投入的情況下，為何農村創造出了比集體土地使用時高多倍的生產力呢?這完全是因為家庭聯產承包責任制調動了農民的積極性，土地使用關系的理順毫無疑問地促使社會生產力發展，從而解決了農村的溫飽問題。也就是說，在不增加財政投入的情況下，如果能進行制度創新，提供一些有效率的制度安排或廢除一些無效率的制度安排，同樣能促進農村經濟增長。世界銀行(2004)曾做了一項模擬實驗，表明如果把農業勞動力轉移出1%、5%和10%，那么全部GDP將分別提高 0.7 個、3.3 個和 6.4 個百分點［7］。Whalley＆Zhang(2007)也通過一項模擬表明，假設勞動力遷移的唯一障礙是戶籍制度，那么一旦取消以戶籍制度為代表的對于勞動力遷移的障礙，現存的收入不平等則會全部消失［8］。統籌城鄉經濟社會發展的戰略任務，是一項涉及城鄉發展思路大調整的艱巨復雜的系統工程。因此，推進這項系統工程的建設，關鍵在于深化改革，推進制度創新，實行“制度統籌”。所謂“制度統籌”，就是改革過去那種以城市為導向的“城鄉分治”政策和傳統制度，通過政治體制和經濟體制的改革與完善，破除人為割裂城鄉發展的制度因素，從整體上把握城鄉關系，實行制度的統一籌劃，改變長期以來農村制度貧困的狀態，增強農民自我發展的機會和能力，最終實現城鄉協調發展。

實施城鄉制度統籌，是工業化進程中經濟和社會發展的必然要求，國際上早就提供了成功的范例，它反映了工業化發展的內在要求。如在社會保障制度上，英國于1834年頒布了《濟貧法》，隨后在1947年又制定了《國民保險法》、《國民工業傷害法》、《國民救濟法》等多項旨在保護農民和促進城鄉協調的相關法律，初步建立起城鄉統一的社會保障體系。德國早在1927年也初步建立了社會保障制度，之后不斷完善，直至今日成為世界上最為完善的福利國家之一，其中就包括在1957年單獨為農場主建立的養老保險制度。亞洲“四小龍”的韓國是后發展國家工業化成功的典范，其在工業化發展過程中也出現了類似我國的城鄉發展失衡現象。韓國如何成功解決這一問題的呢?那就是通過政府財政加大對農村的投入。如1991年底，韓國政府撥款550億美元用于農業結構的調整、農村公共設施的改善以及農民收入水平和生活質量的提高。日本也同樣如此。為縮小城鄉差距，日本政府早在20世紀50年代就開始進行農村土地制度改革，相繼頒布了《土地征用法》和《農地法》，旨在從法律上確立農民所有制的永久地位，使其權利得到充分保障，確保農民能通過土地權利分享城市化發展成果。此外，日本還加強了對農地流轉的全面管制，在承認私人土地所有權的同時鼓勵土地使用權流轉，有效地促進了農業的健康發展，較早地實現了農業現代化。為了促進農村勞動力的合理遷移和彌補城市化過程中的勞動力短缺，日本實行了典型的“戶籍隨人走”的制度，其《憲法》規定國民享有遷徙的自由，鄉村人口向城市轉移無戶籍制度障礙，城市與鄉村居民在國民待遇方面是平等的。這種制度便于人口流動，農村居民無論走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根，都可以享受到當地的各種優惠政策。而法國的戶籍制度也規定，不論城鄉人口只要本人同意，在哪落戶都受政府保護，極具隨意性。并且每個公民只對應一個社會保險號碼，在全國范圍內享受醫療保險、失業救助、住房補貼、看病就醫等一切社會福利。

可見，為了促進城鄉統籌發展，發達國家的一個成功經驗就是實行制度統籌，通過制定實施一系列向農村傾斜的制度，保護農民在交換中和再分配中的權益，支持農村發展。面對加速進行的工業化與城市化，我國也有一系列與城鄉發展相關的制度安排，但這些制度安排卻與城鄉統籌發展不相適應。因此，只有變革、創新發展路徑，完善制度設計，實行制度統籌，才能從根本上縮小城鄉差距，實現城鄉統籌發展。

三、城鄉統籌發展的制度路徑選擇

在當前我國城鄉統籌過程中存在著各種各樣的阻礙的情況下，制度統籌是關鍵因素。要實現城鄉統籌，就必須改革和消除所有歧視農民和不利于農業發展的制度，通過提供公平合理的制度安排，促進農村的發展和農民生活的改善。

1.深化戶籍制度改革，統籌城鄉居民遷徙權。現行戶籍制度與資源和利益掛鉤，人為地使城鄉人口烙上了不平等的印痕，造成了社會資源占有的非均等和差距擴大的現實，阻礙了社會經濟的進一步發展，也違背了改革開放的初衷和社會主義優越性的本質。為此，應改革現有的城鄉“二元”戶籍制度，消除戶籍制度帶來的身份和資源占有上的歧視，從根本上促進城鄉勞動力自由流動和有序轉移。首先，要取消戶籍與福利待遇掛鉤的政策，削弱城市戶籍的特殊吸引力，避免對遷移人口或農村人口的歧視;二是要取消農村人口向城鎮遷移的限制，逐步推廣以公民居住時間、貢獻大小和住房擁有等基本落戶條件的戶籍遷移評估辦法。在城市中不斷探索，盡快建立城鄉一體化的戶籍管理制度。在統一的戶籍管理中要對所有居民一視同仁，讓外來遷移人口、尤其是農民及其家庭在就業、教育、養老、低保、住房等方面都能享受同等的市民待遇。

2.建立城鄉統一的勞動就業制度，給農民平等的就業權利。就業制度創新的目標是建立城鄉統一、公平、有序的勞動力市場，徹底消除限制農村剩余勞動力轉移的各種制度障礙。為此，首先要規范農民工就業制度，取消人為的歧視性的行業限制，實行同工同酬的薪酬政策和統一的社保政策，保護農民工的合法權益。嚴厲打擊拖欠民工工資、社會保險缺失、勞動條件無安全保障等違法行為，為農村剩余勞動力向城市轉移創造一個安全、健康、寬松、良好的制度環境和生存環境。其次，加強政府對農民的教育培訓投資力度，提高農民的人力資本存量，拓展職業技能，增強其適應社會發展的能力。政府可以依托各種教育機構，尤其是職業學校和網絡教學，通過官方和非官方的渠道大力開展形式多樣、多層次的農民職業技術教育和培訓，提高農民的專業素質。此外，還可以特色農產品為依托，在農村興辦企業或工業園區，提高農副產品的附加值，為農民創造就業機會，進而促進規模經營，使得企業降低遷移成本和用工成本，達到企業和農民雙贏發展。

3.改革農村的土地制度，保護農民合法權益。積極探索建立城鄉統一的建設用地市場，按照同地同價原則依法征收農村集體土地，完善相關法律法規和配套政策。首先要在憲法的框架下繼續完善土地制度，以法律的形式明確農民對土地的使用權、收益權和轉讓權，嚴格按照產權界定的形式劃分政府和農民在土地問題上的責權利，杜絕任何單位或個人以任何非法的形式低價征收農民土地，切實保護農民的權益。二是要繼續完善土地流轉制度，各地區可以根據自身的特點，在憲法的框架下建立、完善地方法規，專門設立土地流轉專項基金，在自愿的基礎上把農民從土地上解放出來，實行土地耕種的規模化生產，這不僅提高了土地的使用效率，也為城市發展提供了剩余勞動力，同時也為農民增收、發展農村產業奠定了基礎，確保土地流轉后農民的就業、收益和生活水平不降低。

4.統籌城鄉社會保障制度，拓寬社會保障覆蓋范圍。由于目前城鄉經濟社會條件相差甚遠，試圖讓城鄉兩種不同水平的社會保障制度馬上并軌，一下子實行統一的社會保障制度是不現實的，也是不可能的。因此，我們可以采取循序漸進的方式，首先應由點及面地實行城鄉社保分頭推進策略，為將來建立統一的社會保障制度創造基礎。例如，我們以目前的新農保試點為基礎，擴大試點的覆蓋范圍和提高保障標準，由養老保險發展到生育保險、住房保險、教育保險、社會救助等等。在資金的籌集上，中央財政首先要給予大力支持，各級地方政府也要積極配合，農民自己也要出資，建立起一個相對規范的基金賬戶，并能隨工作和居住地的變化而自由遷移。這樣就會拓寬農村的社會保障覆蓋范圍和提高保障水平，縮小城鄉差別。第二步由區域性的城鄉并軌發展到全國性的城鄉社保并軌。這個過程中可先在富裕的地區先行嘗試推進統一的社會保障制度。在確認取得理想效果之后方可建立統一的社保制度，當然這個過程較為漫長，在中國區域發展不均衡的現實中，大區域間的差距會長期存在。在具體的籌資中，可以考慮到農民土地財產的經濟功能，與土地流轉權相結合，探索出適合農民準入的一個城市最低生活保障的標準。只有這樣，才能徹底打消進城農民的顧慮，確保農民的生存權利。

5.建立城鄉統籌的財稅體制，保障農村公共產品供給。在城鄉分治的二元社會結構中，我國農民、農村和農業為國家工業化、城市化的發展做出了巨大的貢獻，但是，他們長期沒有享受到工業化和城市化帶來的成果。為了反哺曾經為城市工業化發展而做出巨大犧牲的農民與農業，各級政府必須按照城鄉一體化發展的要求，加快農村財稅體制改革，確保農村公共產品和基礎設施的供給。為此，首先應明確各級政府在農村發展中的責、權、利關系，合理清晰地劃分他們的支出責任，確保農村的生產、生活環境得到根本性保障。二是按照現代稅制的要求，取消地方政府通過預算外和行政收入對農村實行的各種收費項目，切實減輕農民的納稅負擔。對農村企業和農民創業中所取得的非農收入也應予以照顧與鼓勵，提升農村的產業發展和競爭力。此外，還要逐步統一城鄉稅制，使得農民作為納稅人能夠有著與其他社會成員平等的納稅地位。最后就是要適當擴大地方政府的稅收權限，使各級政府都有自己的主體稅種，從而提高農村基層財政自給率。

［1］張德元.從農村“制度貧困”看“城鄉統籌”的必要［J］.學習月刊，2004，(1):12—13.

［2］周天勇.制度逆向安排:勞力剩余、失業嚴重和分配不公的深層癥結［J］.經濟研究參考，2006，(44):2—25.

［3］德·索托.資本的秘密［M］.北京:華夏出版社，2007:16.

［4］徐博.中國城鎮參加基本養老保險人數達25673萬人［EB/OL］.http://insurance.hexun.com/2011 － 01 － 25/127019530.html，2011－01－25.

［5］［6］道格拉斯·諾思，羅伯斯·托馬斯.西方世界的興起［M］.北京:華夏出版社，1999:5，192.

［7］世界銀行.全國產品和要素市場分割:經濟成本和政策建議［R］.世界銀行駐中國代表處備忘錄，2004.

［8］Whalley，Johnand Shunming Zhang.A Numerical Simulation Analysis of Labour Mobility(Hukou)Restrictions in China［J］.Journal of Development Economics，2007，83(02):391—410.