我國保險糾紛仲裁機制運行狀況及問題分析

陶建國，柴芳

隨著我國保險糾紛不斷增加，有關(guān)保險糾紛仲裁解決機制的研究日益受到學(xué)界及實務(wù)界重視，我國各地在利用仲裁處理保險爭議方面亦取得了一定經(jīng)驗。但由于我國仲裁立法不完善及其他諸多原因，在仲裁機制利用方面仍然面臨一些問題，影響了仲裁機制發(fā)揮應(yīng)有效果。本文在考察我國保險糾紛仲裁解決機制運行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析這一機制存在的問題，進而提出相關(guān)解決對策。

一、保險糾紛仲裁機制運行情況

(一)保險監(jiān)管機構(gòu)及保險行業(yè)協(xié)會積極推進仲裁機制介入保險糾紛處理

中國保監(jiān)會作為保險監(jiān)管機構(gòu)充分認識到了仲裁解決保險爭議的重要性，為使更多糾紛通過仲裁機制獲得解決，保監(jiān)會于1999年公布了《關(guān)于在保險條款中設(shè)立仲裁條款的通知》(現(xiàn)已廢止)。該通知要求各保險公司在擬訂或修訂保險條款時設(shè)立仲裁條款，由當事人雙方自愿協(xié)商是否選擇仲裁方式處理爭議。該通知出臺后，國務(wù)院法制辦公室也于2010年出臺《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中國保險監(jiān)督管理委員會〈關(guān)于在保險條款中設(shè)立仲裁條款的通知〉的通知》，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制辦公室根據(jù)工作需要指導(dǎo)并協(xié)助仲裁委員會和保險機構(gòu)，在保險系統(tǒng)內(nèi)選聘符合仲裁法規(guī)定條件的保險專業(yè)人員擔(dān)任仲裁員。在中國保監(jiān)會要求下，各保險公司在投保單及保險單中加入了仲裁條款。保險公司及仲裁機構(gòu)開始重視對保險糾紛仲裁機制的使用。

在建立和完善保險仲裁機制過程中，保險行業(yè)協(xié)會也發(fā)揮著積極作用，以發(fā)布通知或指導(dǎo)意見的方式，要求各會員單位充分利用仲裁化解糾紛。比如，浙江省保險行業(yè)協(xié)會與杭州仲裁委員會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在保險系統(tǒng)大力推行仲裁法律制度的意見》，鼓勵保險公司及投保人在自愿基礎(chǔ)上，約定以仲裁方式解決有關(guān)民事爭議。菏澤市保險行業(yè)協(xié)會也與菏澤保險仲裁委員會共同出臺了《關(guān)于在全市保險行業(yè)推行仲裁法律制度的實施意見》，要求保險公司自覺運用仲裁法律制度，保障保險合同的履行。全國各保險行業(yè)協(xié)會除了發(fā)布指導(dǎo)意見外，還召開仲裁工作座談會及相關(guān)工作會議，總結(jié)保險仲裁經(jīng)驗，分析存在的問題。通過建立保險仲裁工作聯(lián)絡(luò)員、保險專業(yè)仲裁員專家?guī)臁⒅俨冒讣ㄆ诜答伒戎贫龋`行仲裁服務(wù)保險的理念。

(二)仲裁機構(gòu)建立保險仲裁專門組織

保險監(jiān)管機構(gòu)、保險行業(yè)協(xié)會及保險公司積極與仲裁委員會進行合作，建立專門的保險糾紛仲裁組織。這些專門仲裁組織作為仲裁委員會的內(nèi)部機構(gòu)，辦公地點有的設(shè)在仲裁委員會，有的設(shè)在保險行業(yè)協(xié)會，也有的在保險公司設(shè)立辦公地點。鄭州仲裁委員會2004年組建我國第一家保險仲裁中心。2007年，該保險仲裁中心更名為鄭州仲裁委保險分會，專門配備了辦公場所和設(shè)備，招聘專業(yè)人員負責(zé)仲裁工作。據(jù)統(tǒng)計，保險糾紛專門仲裁組織被互聯(lián)網(wǎng)、期刊、報紙報道過的有20多個，比如，蘭州仲裁委員會保險分會、大連仲裁委員會保險仲裁中心、武漢仲裁委員會保險合同仲裁中心等。浙江和上海等地的一些仲裁委員會設(shè)立了金融仲裁院，包括保險糾紛在內(nèi)的金融爭議可通過仲裁院解決。金融仲裁院整合了金融領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的力量，具有公平性和專業(yè)性。

各地保險仲裁專門組織運作模式各具特點。長春保險合同經(jīng)濟糾紛仲裁工作委員會在處理保險糾紛的同時，還對保險公司業(yè)務(wù)人員開展仲裁法和其他相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)，對存在問題的保險條款提出修改建議，對一些重大疑難案件進行專家論證。南昌仲裁委員會保險行業(yè)仲裁中心及時匯總?cè)菀滓l(fā)糾紛的保險經(jīng)營問題，為保險企業(yè)進行風(fēng)險提示。宜昌仲裁委員會保險合同爭議仲裁中心注重調(diào)解優(yōu)先，當事人可直接申請調(diào)解。該中心配備專職調(diào)解員，即來即調(diào)，快速結(jié)案，不向當事人收取任何費用。泉州仲裁委員會在兩個交警大隊分設(shè)了仲裁調(diào)解庭，聘請經(jīng)驗豐富的退休法官擔(dān)任仲裁員，受理經(jīng)交警部門處理的交通事故損害賠償及保險理賠糾紛案件。

武漢仲裁委員會保險仲裁中心、青島仲裁委保險合同糾紛調(diào)解仲裁中心、汕頭仲裁委員會保險行業(yè)仲裁聯(lián)絡(luò)處等嘗試實行確認仲裁，以簡便的程序處理爭議。所謂確認仲裁是指仲裁庭根據(jù)當事人的請求和仲裁規(guī)則，對當事人就保險爭議達成的和解協(xié)議，或者在其他調(diào)解機構(gòu)主持下達成的調(diào)解協(xié)議，依雙方當事人申請進行審查和認定，依法評判和解協(xié)議或調(diào)解協(xié)議的效力并決定是否給予法律確認。仲裁文書具有強制執(zhí)行力，一方不履行協(xié)議，另一方可申請法院強制執(zhí)行。

(三)與其他糾紛解決制度相比，保險仲裁案件數(shù)量仍然偏少

受各種原因影響，保險糾紛仲裁機制實施效果仍然不是很理想，有待進一步強化。蘭州仲裁委員會保險分會2010年受理仲裁案件23件，當年結(jié)案19件;其中撤回仲裁申請3件，調(diào)解結(jié)案5件，裁決11件。2012年9月至2013年1月，福州仲裁委員會保險仲裁中心共受理仲裁案件7件，審結(jié)5件。這5起案件均在當事人之間達成和解協(xié)議。滄州市保險行業(yè)仲裁中心自2010年1月至6月，受理仲裁申請30件。在結(jié)案的26件申請中，裁決9件，調(diào)解15件，和解2件。武漢仲裁委員會保險仲裁中心自2008年10月成立至2011年9月，共辦理保險合同爭議案件49件，標的額達350多萬元，其中5件以裁決方式結(jié)案，其余均以調(diào)解方式結(jié)案。泉州仲裁委員會保險行業(yè)分會2010年受理保險仲裁案件320件，涉案標的額達652萬元;2011年審理仲裁案件159件，低于2010年水平。成立于2005年5月的西安仲裁委員會保險仲裁站(現(xiàn)為保險專業(yè)仲裁辦公室)至2006年受理仲裁案件20多起，其中40%以上案件實現(xiàn)當天立案、當天開庭。杭州金融仲裁院2009年受理保險仲裁案件33件，2010年51件，糾紛標的金額為64萬余元。

統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國保險糾紛仲裁案件非常注重利用調(diào)解化解矛盾，大多數(shù)案件以調(diào)解方式結(jié)案，減輕了當事人的負擔(dān)。但仲裁機構(gòu)處理的保險糾紛數(shù)量遠遠低于人民法院的案件受理數(shù)量，與保險行業(yè)協(xié)會調(diào)解的保險糾紛數(shù)量相比也相差較多。比如，從法院方面看，僅江蘇全省法院2008年就審理了保險糾紛6333件，全國各級法院2010年受理保險糾紛案件59747件。從保險行業(yè)協(xié)會方面看，2012年，全國各保險行業(yè)協(xié)會受理各類保險糾紛調(diào)解申請11956件，調(diào)解成功10033件。2013年一季度全國各保險行業(yè)協(xié)會受理保險投訴4821件，調(diào)解成功2635件。從以上數(shù)字可看出，我國保險消費者利用仲裁程序的意識還不是很強，分流到仲裁機制的保險案件相對較少，保險仲裁還具有很大的發(fā)展空間。

二、保險糾紛仲裁機制存在的主要問題

(一)仲裁機構(gòu)設(shè)置模式降低了保險仲裁機制利用效果

《仲裁法》第十條第一款規(guī)定:“仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。”截止到2011年，我國依據(jù)《仲裁法》設(shè)立的仲裁委員會共215個。這些仲裁委員會分布于大中城市，而縣級城市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無仲裁機構(gòu)。這對于保險消費者來說，利用仲裁程序不太方便。仲裁處理保險爭議顯然難以成為保險消費者首選路徑。可以說，目前的仲裁機構(gòu)設(shè)置模式限制了仲裁處理保險糾紛方面的效果。

(二)保險公司對仲裁制度的宣傳力度不足

仲裁是一種較好的保險糾紛解決方式，仲裁機制可以降低成本，效率相對較高，還實行不公開審理等。雖然仲裁具有上述優(yōu)點，但目前保險公司在開展業(yè)務(wù)過程中對仲裁制度的宣傳力度不足，很多保險消費者缺乏對仲裁的全面了解，難以充分認識仲裁制度的優(yōu)越性，最終不選擇仲裁解決爭議。

(三)保險公司對仲裁程序缺乏書面告知

盡管仲裁制度具有很多優(yōu)點，但制度本身也存在一些不足。比如，仲裁實行一裁終局原則，缺乏上訴機制，如果保險消費者認為裁決存在錯誤，只能申請撤銷仲裁裁決，而撤銷仲裁裁決的理由并不包含事實認定上的錯誤。另外，仲裁不存在第三人制度，與保險糾紛有關(guān)的第三人難以進入仲裁程序。因此，若在違背保險消費者真實意愿情形下實行仲裁，可能帶來諸多后續(xù)問題。保險公司有必要在訂立仲裁契約前實行書面告知，真正實現(xiàn)保險消費者對仲裁的自愿選擇。

(四)仲裁程序呈現(xiàn)訴訟化傾向

仲裁程序具有靈活性，這是仲裁有別于訴訟的特點之一，然而，我國仲裁立法及各仲裁委員會的仲裁規(guī)則對仲裁程序的規(guī)定具有明顯訴訟化傾向，仲裁案件的審理缺乏靈活性和效率性。縱觀其他國家和地區(qū)的仲裁立法，避免程序訴訟化是基本的價值追求。我國仲裁程序訴訟化的主要表現(xiàn)有:第一，借鑒民事訴訟訴答程序建立仲裁申請與受理制度。第二，借鑒訴訟制度實行舉證期限和證據(jù)交換制度。第三，案件審理以開庭審理為原則，書面審理為例外(當事人一致同意進行書面審理的，可書面審理)。第四，庭審過程與訴訟案件的開庭審理幾乎一樣。

(五)保險糾紛仲裁員在調(diào)查取證方面過于消極

我國《仲裁法》及各仲裁委員會仲裁規(guī)則均規(guī)定，仲裁庭認為有必要時，可以自行收集證據(jù)。一般來說，裁決保險糾紛的仲裁員通常具備保險理論或?qū)崉?wù)知識，熟悉保險業(yè)務(wù)運作模式，能夠通過當事人提交的證據(jù)發(fā)現(xiàn)需要進一步提供的資料，因而，由仲裁員主動調(diào)查收集證據(jù)有利于提高糾紛解決效率，發(fā)現(xiàn)事實真相。然而，實務(wù)中，仲裁員主動調(diào)查收集證據(jù)的積極性不高，證據(jù)一般由當事人自己收集并提交給仲裁庭。仲裁員不積極調(diào)查取證不利于保險消費者的權(quán)益保護。因為，保險合同屬于格式合同，從保險產(chǎn)品銷售到理賠，保險消費者均處于弱勢地位。仲裁員若能積極調(diào)查取證，將有利于糾紛的公平處理。

三、提高保險糾紛仲裁機制運行效果之對策

(一)保險仲裁應(yīng)由保險消費者選擇開庭地點

目前，各地仲裁委員會仲裁規(guī)則對開庭地點大多規(guī)定為在仲裁委員會所在地進行，當事人另行約定開庭地點的，可以從其約定;也有的仲裁規(guī)則規(guī)定當事人另行約定地點應(yīng)經(jīng)仲裁委員會批準。從現(xiàn)有制度可以看出，在開庭地點方面，如果保險公司不同意，則難以依據(jù)保險消費者意愿選擇。今后，各仲裁機構(gòu)有必要修改仲裁規(guī)則，規(guī)定保險糾紛案件應(yīng)由保險消費者選擇仲裁地點;在選擇的地點明顯不合理時，可由仲裁庭根據(jù)方便保險消費者原則確定開庭地點。

(二)保險公司應(yīng)加強對仲裁制度的宣傳

保險公司應(yīng)利用多種途徑向保險消費者宣傳仲裁知識。比如，可以向保險消費者發(fā)放仲裁宣傳手冊。宣傳手冊內(nèi)容須簡單明了、通俗易懂，切忌言語晦澀，并利用電視、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電臺等媒體進行普及。此外，保險公司應(yīng)加強對保險營銷員仲裁知識的培訓(xùn)，力爭每名營銷員都能積極主動地向保險消費者介紹仲裁這一爭議解決方法，提高保險爭議仲裁利用率。

(三)建立保險仲裁程序書面告知制度

保險公司在與保險消費者簽訂仲裁協(xié)議前，應(yīng)對保險消費者進行書面告知，力爭在保險消費者對仲裁制度深入了解后簽訂協(xié)議，更好地體現(xiàn)仲裁自愿原則。仲裁程序告知書可包含以下內(nèi)容:(1)仲裁制度的特點，應(yīng)特別強調(diào)一裁終局性;(2)仲裁協(xié)議特點，應(yīng)特別強調(diào)仲裁協(xié)議不可單獨撤銷;(3)對仲裁排斥訴訟的說明;(4)我國仲裁機構(gòu)設(shè)置方式及選擇方法;(5)仲裁員與法官的區(qū)別及仲裁庭組成方法;(6)仲裁案件的審理方式;(7)撤銷仲裁裁決的理由;(8)利用仲裁制度可能存在的問題。

(四)強化保險糾紛仲裁程序的靈活性

仲裁機構(gòu)不是司法機關(guān)，具有民間性質(zhì)。仲裁應(yīng)注意克服程序訴訟化現(xiàn)象，力爭通過靈活高效的程序處理保險爭議。首先，仲裁的審前程序有必要進一步簡化，縮短仲裁申請和受理的期間。目前，很多仲裁委員會仲裁規(guī)則規(guī)定，決定受理的期間為5日，受理后10日內(nèi)向被申請人送達申請書，被申請人應(yīng)在15日內(nèi)提交答辯書，這樣整個審前程序可能持續(xù)1個月時間。當今，互聯(lián)網(wǎng)、電傳、特快專遞等先進的信息傳遞方式十分發(fā)達，完全可以縮短審前程序的期間。其次，在開庭方式上注重利用書面審理方式，前提是雙方當事人一致同意。對于那些證據(jù)資料較為充分的案件，仲裁庭應(yīng)當努力說服當事人進行書面審理，以節(jié)省當事人的時間和經(jīng)濟成本。對于保險公司單方不同意書面審理的，若開庭審理后保險公司被裁決承擔(dān)責(zé)任，可裁定由保險公司負擔(dān)申請人的仲裁代理人費用。再者，對于開庭審理的案件來說，即使是合議制仲裁庭，亦無必要模仿民事訴訟普通審理程序，可以簡化開庭審理過程，只要確實保障當事人陳述權(quán)即可。

(五)強化仲裁員主動調(diào)查收集證據(jù)意識

保險糾紛涉及的問題專業(yè)性較強，保險消費者處于證據(jù)收集的弱勢地位，仲裁員必須具有高度的維護保險消費者合法權(quán)益的責(zé)任心，不僅努力敦促當事人舉證，還要積極主動調(diào)查收集證據(jù)。保險公司亦應(yīng)積極配合仲裁員的取證工作，強化公平解決糾紛意識。筆者以為，如果保險公司拒絕提出證據(jù)資料或者隱瞞證據(jù)來源，應(yīng)屬于隱瞞足以影響公正裁決證據(jù)的行為，保險消費者可申請撤銷仲裁裁決。法院應(yīng)對此次撤銷的理由作出擴大解釋，保護保險消費者合法權(quán)益。