農民工非政府組織問題探析

楊莉蕓

（四川文理學院，四川 達州 635000）

由于制度的隔離、經濟實力低下、傳統觀念的歧視、生活方式和習慣上的差異，“農民工”一直被視為一個游離于主流社會之外的特殊群體。與城市居民相比，他們在工作環境、福利待遇、社會身份、社會交往等方面均處于弱勢。社會關系的實質是社會各成員和利益集團之間利益博弈的結果，農民工的弱勢地位是在長期的利益博弈過程中逐漸形成的。擁有社會政治、經濟和文化資源的強勢群體，憑借其優勢地位，占據社會話語權的主動地位；處于弱勢地位的農民工喪失經濟資本，逐漸失去話語自主權，導致其社會地位的低下。任何公民都有獲得公平正義、主張自身權益的權利，農民工要獲得同等國民待遇，必須獲得“話語自主權”。農民工缺乏參與制訂“規則”的權利和力量是他們沒有能力伸張自身合法權益的根本原因。對農民工而言，這種權利的獲得不僅僅是依靠政策制定和執行等外因，最根本的是要依靠成立或加入自己的組織來提高自身在城市生存的話語權和博弈權，通過組織為他們經濟維權、政治參與等提供支撐，以獲得同等國民待遇。

一、非政府組織理論

（一）非政府組織的概念

非政府組織的英文為Non—Govermental Organizations，其在20 世紀中期后隨著民主化浪潮的推進逐漸流行起來，但世界上對非政府組織的概念還沒有統一的認識。1995 年在北京召開的世界第四次婦女大會舉辦的“非政府組織論壇”，被視為非政府組織在我國開始發展。國內學界認為，廣義的非政府組織是指政府和企業外的一切民間社會組織；[1]156狹義的非政府組織指依據我國的三個行政法規①具體指《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》。成立的社會組織，只包括社會團體、民辦非企業單位和基金會三類組織。筆者采取王名的定義，把非政府組織界定為“屬于非政府體系，不以營利為目的，具有正式組織形式的社會組織，它們具有自治性、志愿性和公（互）益性特征”。[2]

（二）中國非政府組織的分類

對于非政府組織，有不同的分類標準，主要包括法律地位、組織性質等。按照以上標準可將非政府組織分為以下類型。

1.按照法律地位劃分。從法律地位出發，中國的非政府組織可以分為法定非政府組織、草根非政府組織和準非政府組織。法定非政府組織是指在民政部門已經登記注冊，具有法律地位的社會團體、基金會和民辦非企業單位，它們是政府認可、有嚴格組織性、具有一定政治職能的主體。草根非政府組織是指未在民政部門登記注冊并獲得法人地位，由民間自下而上自發組建的組織，他們有的在工商行政部門登記，有的掛靠在單位名義下，具有非營利性和公益性的特點。準非政府組織是指性質未定、正在轉型的組織。

2.按照組織性質劃分。從組織性質上可將非政府組織分為互益型非政府組織和公益型非政府組織。公益型組織是為某些特定群體提供公共物品的團體，它不代表團體成員的利益。互益型非政府組織是為內部成員提供服務的團體，在一定的條件下它也會做一些有益于公益的事，但那只是其自我服務的副產品。

如哈貝馬斯所言，公民社會由在不同程度上自發出現的社團、組織和運動所形成。公民社會的關鍵是形成一種社團的網絡，從而對公共領域中人們普遍感興趣的事務形成一種解決問題的話語機制。非政府組織作為重要的社團力量，在我國社會中扮演著日益重要的角色。對我國農民工而言，通過各種農民工組織團結力量，影響政府事務的處理，可使農民工獲得平等國民待遇，成為真正的公民。

二、農民工非政府組織的現狀分析

（一）農民工組織的分類

農民工可以加入的組織主要有基層組織、工會、婦聯和非政府組織。基層組織包括黨組織和團組織，它們是黨團結和凝聚力量的重要場所，是增強黨的階級基礎的核心。工會組織和婦聯組織是維護農民工利益的重要團體，也是擴大黨的群眾基礎的重要方面。農民工是一個亦工亦農的群體，在社會的發展進程中將出現分化，一部分會回到農村，大部分要被市民化，融入城市，伴隨這個過程該采取何種組織形式是一個重大的問題。我國已將農民工認定為新型工人階級的一部分，作為工人，他們主要的組織形式是工會，但工會對于農民工而言，并不是其自身利益真正的代言人，因為工會作為黨團結工人的組織，缺乏獨立性，實際發揮作用有限，其維權職能弱化，不能切實代表農民工的利益，維護農民工的權利。當前農民工加入工會只是形式化的狀況，農民工更渴望建立自組織，維護自身權益，農民工非政府組織的建立適應了農民工的要求。農民工非政府組織是自下而上發展起來的“草根”非政府組織，是由民間的精英和志愿者組織產生的為農民工及家庭提供服務的民間公益性組織。它們以維護和救助農民工權益為目的，具有民間性、直接性和針對性特征。

（二）農民工非政府組織的缺失

農民工非政府組織是自發產生，符合農民工需要的產物。中國農民工非政府組織發展的標志是1996年成立的農民工非政府組織“打工妹之家”，2005 年9月成立了“北京市農民工法律援助工作站”，農民工非政府組織從此開始蓬勃發展。它們提供了解決農民工問題的新模式，主要靠調動農民工社會資源處理問題，為農民工服務，具有非政府、非營利、志愿性、公益性等特征，是農民工合法權益的代表，可對農民工提供政策咨詢，提供法律服務和知識培訓。非政府組織多以維權組織的面目出現，包括法律學習小組、移民協會、打工者協會和上訪協會等形式。但他們仍處于起步階段，多屬草根類農民工組織，一般是由民間發起，官方色彩較少，與政府基本沒有關聯。由于受制度的約束和社團登記準入門檻的限制，它們一般沒有在相關部門登記，即使登記采取的也是工商注冊的形式，不被社會公眾認同。所以現階段中國真正存在的民間組織的數量大大超過民政部發布的官方數據。[3]正式登記的民間組織僅占實際數量的8%-13%。[4]由于缺少國家和社會資金的扶持，它們的資金和活動能力較弱，內部管理機制不健全，缺乏高素質專職人員，限制自身發展，生存環境艱難。但農民工非政府組織已普遍存在，總體規模較大，據保守估計，約有200萬-270 萬個。[5]它們自主性強，靈活性強，能反映自身的利益需求，是一個影響重大的群體，農民工非政府組織雖剛起步且生存艱難，但對中國的公平與和諧問題有重要意義，對推動農民工市民化和社會和諧發展有著重要的作用。本節選取農民工非政府組織作為對象，對其促進農民工市民化的路徑進行了分析。

三、發展農民工非政府組織的路徑分析

經濟的發展和民主意識的增強使公民的利益表達和訴求機制多元化發展，政府在官方上對民間組織的默許使農民工非政府組織的建立得以實現。農民工非政府組織是自發性和誘致性變遷的產物。[1]18因而農民工非政府組織要在政府的主導下加強自身的建設，以實現有序的、有力的社會參與，保障自身利益。近年來，國家對非政府組織的關注與重視在不斷加強。黨的十八大指出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，我國政府對民生問題日益重視，農民工非政府組織的發展獲得了更廣闊的空間與機遇。

（一）加強政府對農民工非政府組織的支持

當前政府要站在公共治理的角度，利用權力優勢和資源優勢，制定完善的規則，把農民工非政府組織視為合作治理的伙伴，給予其制度和資金上的支持。

1.制度方面。政府要從微觀干預轉向宏觀指導，通過制定完善的制度，規范和約束農民工非政府組織的發展。仿照國外的做法，形成認定、登記和監管的三級民間組織準入制度。首先，要拓寬農民工非政府組織的準入范圍，解決組織的合法性問題；其次，改革非政府組織的登記管理辦法。對農民工非政府組織普遍注冊備案，通過備案掌握農民工非政府組織的信息；最后，對獲得法律地位的組織提供相應的政策待遇，同時對這些組織進行嚴格規范的行政監管和社會監督。

2.財政政策。制定積極的財政政策扶持和發展農民工非政府組織。對符合減稅和免稅條件的組織，政府要給予財政和稅收等最大限度的優惠；對捐助了農民工非政府組織的企業、個人給予稅收上的優惠，提高其捐助積極性；鼓勵、支持農民工非政府組織競爭各類公共服務，引導它們良性發展。

3.媒體支持。通過媒體擴大社會影響力。農民工非政府組織在社會中已有愈來愈重要的作用，一些媒體，如《南方周末》經常報道非政府組織及其開展的活動。但現實中公眾對農民工非政府組織的認知度還是不高的。媒體的大量報道能使農民工非政府組織得到公眾的關注和逐漸認可，可為自身組織發展和生存獲得資源。政府部門可通過各種媒體宣傳農民工非政府組織，為他們的發展提供社會基礎。

政府在對農民工非政府組織進行管理和引導的前提下，要逐漸轉變治理模式，收縮自己的權力，為農民工非政府組織提供多種服務，為農民工非政府組織的生長提供廣闊的發展空間。

（二）健全法律制度

現在政府對非政府組織的管理和非政府組織開展活動主要是依據《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》三個行政法規進行，它們存在著立法層次位階低；法律法規內容籠統復雜，法律制定的透明度低，適用困難；條例內容側重于登記程序，在主體資格、稅收、財務管理、責任和監督等方面欠缺；對非政府組織實行雙重管理體制，成立條件苛刻等缺陷。應借鑒民間組織體系發達的西方國家，建立對非政府組織的基本立法，如奧地利有《社團法》、法國有《非營利社團法》等。首先，我國應盡快制定全國性的“非政府組織法”，建立系統和配套的法律體系，從法律層次規范非政府組織的設立條件、審批程序、職能、權利和義務、運行機制等，解決非政府組織法規層次低的問題，使農民工非政府組織在法律的框架內規范地開展活動；其次，在法律上對非政府組織有明確的定位和分類，改革和完善現有的社會組織登記管理制度，降低登記門檻，實現有效管理；再次，借鑒香港關于法定組織的立法經驗，對有重要影響力的非政府組織，進行專項立法，規范其參與社會管理和提供公共服務的行為；最后，要制定非政府組織行為法，對符合社會發展要求的非政府組織予以法律保護，對假借非政府組織之名為個人謀利或進行反黨、反社會的非政府組織的違法違紀行為作出嚴懲的法律規定。

（三）完善自身組織建設

加強社會組織自身建設已是規范組織發展的重要制度安排。組織自身建設的好壞是其能否良性發展的決定因素。農民工非政府組織要增強社會責任意識，建立完整的章程，完善內部管理機制，如自律機制、財務管理機制和外部監督機制等，提高自身的自律水平和素質，獲得社會公信度。

1.完善自律機制。要健全農民工組織內部的規章和制度，如理事會制度、民主參與決策和責任體系等運行機制，使非政府組織的日常活動有章可循，從制度上確保組織的自律，加強自我管理和約束，防止組織權力的濫用和成員行為的失當，確保農民工非政府組織嚴格依照組織的宗旨行事。

2.完善外部監督制度。由于制度的不健全和自身的限制，非政府組織在財政與管理實踐中有許多弱點，這需要建立起一套有效的非政府組織治理監督機制，以重塑非政府組織的形象，提高自身能力。外部監督是指利益相關者為了自身利益，而采用不同方式監督與管理非政府組織的行為。它主要依靠政府、監事會、同行、公眾和捐款者等多方主體的參與以保障組織良性發展。此外，還可仿照西方的經驗，建立獨立的第三方評估，如美國所建立的獨立的第三方評估監督制度。

3.完善財務管理機制。由于非政府組織具有民間性和非營利性，它的財務制度在利潤計算、報表項目、評價標準等方面與政府和企業的財務制度有不同之處，必須建立獨立的財務和審計制度，并在簡報或公共媒體上向社會公眾公開其財務信息，任何一個社會公眾可以隨時索要、查詢和置疑組織的詳細財務報表，使資金運作公開化、透明化，以提高組織的社會認可度和公信度。

4.完善人才培養機制。當今社會正處于知識經濟時代，人力資源已成為生產力發展的決定性因素和第一資源，非政府組織要得以發展，必須重視人力資源的開發與管理。首先，對農民工非政府組織現有工作人員進行相關培訓，如通過組織管理、法律知識、項目管理等內容的培訓，培養大量高素質的專業管理人才；其次，可通過目標和資金以及激勵機制吸引優秀人才和志愿者為組織服務，運用志愿者資源，激發其工作的能動性，培訓能負責和推動工作的骨干，讓他們倡導和推動非政府組織各項工作的進行；最后，從農民工中招收工作人員，進行教育和培訓，喚起他們的社會責任感，增強對組織的信心和歸屬感，調動參加組織的積極性，以保持工作人員穩定性。在凝聚人才的基礎上突破以職能、職位分工和管理為中心的科層制，創設靈活的網狀組織結構，形成充滿活力的工作團隊。

（四）多渠道解決資金問題

資金是農民工非政府組織得以發展的基本資源，農民工組織的非盈利性特征決定其要通過多種合法方式來籌集開展活動的經費，以解決發展資金問題，從全球來看，非政府組織資金籌集除了部分政府支持外，大體都以捐贈和收取會費為主。根據我國現有法規，農民工非政府組織經費和收入可從國內外捐贈、政府部門資助、會費收入、有償服務收入以及其他合法收入獲得。

1.國內捐贈。對于農民工非政府組織來說，國內捐款主要包括個人捐款和企業捐贈。盡管國內募捐資金對非政府組織發展有積極的影響，但國內捐贈仍處于萌芽階段。首先，要獲得個人和企業捐款，非政府組織要加強自身組織建設，樹立良好社會形象和公信力，贏得大眾的認同。其次，仿效西方國家，建立專門的勸募機構。通過勸募機構的宣傳和鼓勵，征集捐贈，有助于提高募捐效率，避免不必要的捐款浪費。[6]再次，修改稅收政策，向農民工非政府組織捐款的個人和企業提供減免待遇。如美國的稅收收入法規定，能夠享受稅收減免資格的捐贈個人和企業的捐贈對象必須是享有受贈資格的公益性組織。最后，農民工非政府組織要公開財務，使捐贈者了解并及時監督捐助資金的使用情況。

2.政府部門資助。在農民工生活水平不高，公民社會公益意識淡薄，募捐來源不穩定的情況下，政府的補貼是促進農民工非政府組織發展的關鍵因素。根據政府補貼理論，非政府組織是“政府的替代物”，其代為執行了政府的部分職能，從事了政府應該辦，卻沒有辦好的事情，政府必須資助非政府組織，西方一些國家重視政府對非政府組織的直接資助，如美國政府對非政府組織的資助在總收入中就達到31%。農民工非政府組織在保障農民工權益，維護社會穩定方面起著重要的作用，政府必須加大其支持。一是政府直接的資助。政府撥出部分稅款和通過財政經費轉移支付直接用于資助非政府組織；二是政府間接的資助。首先可以購買農民工非政府組織的服務，其次通過補貼、貸款和貸款擔保等形式對農民工非政府組織的服務予以資助。

3.合法收入。通過組織的努力獲得合法經營性收入是籌備資金的重要途徑。非政府組織的發展不僅要依靠外部資金的注入，還需要從組織內部入手，獲得發展資金。非政府組織具有非營利性，非營利性并不否定盈利，但它獲得的利潤主要是用于公益事業而不是個人需要，只要非政府組織經營性收入占總收入比例不超過50%就可發展多種經營。[7]因此，非政府組織的管理者要通過多種途徑經營非政府組織，通過提供優良公共產品，滿足多種公共服務以獲得組織發展的資金。除此之外，非政府組織還可通過各種投資項目，如銀行存款、實業投資、股票和基金投資實現資產增值，也可發動志愿者、組織義賣、收取會費、動員媒體資源和社會資源等籌集資金。

[1]王名.中國社團革命——從政府選擇到社會選擇[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[2]楊群英，莫麗月.我國民間組織的“草根”境遇及現行登記管理制度之改革[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2008，（32）：3.

[3]黃曉勇.中國民間組織報告（2008）[R].北京：社會科學文獻出版社，2008：72.

[4]謝海定.中國民間組織的合法性困境[J].法學研究，2004，（2）：11.

[5]李立秋.機制創新是體制建設的重要任務[J].中國農技推廣，2007，（3）.

[6]王名，等.中國非政府公共部門[M].北京：清華大學出版社，2004：73.

[7]豐存斌.我國非政府組織發展中存在的問題及解決對策[J].中共山西省委黨校學報，2008，（3）：1.