加強和改善社會管理對政府建設提出的要求

何君安，杜智民，雷小康

（1.天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387；2.西北大學 公共管理學院，西安710127；3.長安大學 政治與行政學院，西安710064）

進入新世紀以來，一方面，我國經濟發展成就輝煌：就經濟總量而言，已居世界第二位；就產業結構而言，已經完全進入工業甚至后工業社會；就人民生活水平而言，基本實現小康。這些變化是中華民族歷史上從未有過的，甚至是僅僅在10多年前人們都還不敢向往的，極大地提振了民族自信心。但是另一方面，經濟的高速發展使得社會的轉型就像一大隊行進在漫長道路上的人群一樣，必然有先有后。有的人“占了先機”、走在前面，率先領略了現代化的風景、進入了一個新的 “境界”；有的人則因為各種原因落到了后面，成為經濟發展和社會轉型的“墊底者”。當他們之間的距離越拉越大、落在后面的人們看不到進入“新境界”的希望，必然產生失望情緒，導致社會關系緊張甚至矛盾激化。就像工業革命時英國曾經經歷過的那樣：“兩個民族；他們之間沒有往來、沒有同感；他們好像不同地帶的居住者，即不同行星上的居民，不了解彼此的習慣、思想和感情；他們在不同的繁育情況下形成，吃不同的食物，按不同的生活方式生活，不受同樣的法律支配……富人和窮人。”[1]

雖然中國的情況決不會發展到這么嚴重的地步，但是不斷擴大的社會分化及其所導致的社會關系緊張和矛盾多發，卻很可能是當前乃至今后一段時期我國社會都將面臨的主要問題之一。在一些研究者看來，解決這個問題，將是中國下一階段改革的主體任務。著名學者鄭永年認為：“從20世紀70年代末到本世紀初，中國改革的主軸是經濟改革……在經濟改革處于主導地位的這個階段，政治改革和社會改革是輔助性的……自中共十六大以來（2002年），中國已經進入了一個以社會改革為主體的改革階段。社會改革的重點包括社會保障、醫療衛生、教育等方面……中國還沒有進入一個以政治改革為主體的改革階段。”[2]因此，我們對于中央關于加強社會建設、改善社會管理的決策，就要從中國現代化事業新階段主體任務的高度去認識，做全面、扎實的準備，實現政府工作方針和工作重心的適度轉移。著名學者陸學藝則建議：“應該組建一個像當年進行經濟建設的計劃委員會那樣，組建一個社會建設委員會”；“社會建設從總體布局中排位第四改為排位第二。”[3]可見，學術界、理論界對該問題的認識和提法已經達到了相當的高度，現在需要向各級政府也傳播這樣的認識，為促進各項社會事業的發展發揮先導作用。

當然，僅僅強調社會建設和社會管理在中國現代化整體格局中的重要地位是不夠的，因為它很容易讓一些人以為：既然社會建設、社會管理如此重要，那么各級政府就應該把更多精力投入到社會事業上，像以往抓經濟建設那樣抓社會建設，由此，還是靠政府“包打天下”，靠政府通盤規劃、具體實施，強化政府的權力、加強對社會的監控。應該說，在我們這樣一個長期有著“政府萬能”意識的社會里，產生上述認識是有可能的。但是，恰恰是這種認識，與社會發展潮流相悖，可能成為社會建設的障礙。因為，“從工業化社會幾百年歷史看，市場經濟并不是萬能的，市場本身有失靈的時候，例如周期性地爆發經濟危機。所以，必須由政府適時地加以調控。工業化社會的歷史也表明，政府也并不是萬能的，也總有失誤的時候，所以要有發育良好的、多種形式的、健全的社會組織，也就是要有組織起來的社會，形成市場、政府、社會三足鼎立的格局。”[4]因此，在明確了社會建設和社會管理的重要性之后，還需要明確：加強社會建設、改善社會管理，必須進一步明確政府的權力邊界、規范政府的行為，切實做到政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，為社會建設和社會管理提供符合社會發展要求的體制架構。而要形成這樣的架構，就必須對政府自身進行重新定位，按照以下要求加強政府自身的建設：

一、由建設型政府向公共管理型政府轉變

長期以來，我國的各級政府都可以稱之為建設型政府，其特點是：(1)政府的全部職責、任務、精力是領導社會進行各項事業的建設（尤其是經濟建設）。建設是政府的目的，建設的成果是政府的成績，追求建設的高速度是政府的首要目標。至于建設最終是為了什么、建設成果的分配是否公正則是第二位的事情，重視程度遠不如建設本身。(2)政府是各項建設事業最重要的主體。它根據自己對形勢的把握，設定建設的目標，確定各項建設的輕重緩急，制定建設的標準，整個過程較少考慮社會和公眾的意愿與要求。(3)為了高速度、大規模進行建設，政府集中和使用了全社會的大部分資源，建立了龐大的組織機構，并且深入到建設項目的資金籌集、建設單位的落實、對計劃執行情況進行監督等具體過程之中，任務繁重、壓力巨大、工作忙碌，而其應承擔的其他職責常被輕忽，造成越位、缺位、錯位的現象。

建設型政府的形成，雖然給社會提供了一個強有力的領導和指揮中心，保證了建設的高效率，但是也限制了其他社會領域的發展空間，不利于企業、社會及公民的自主創新，還導致手段與目的的脫節，使得建設的過程及成果不能完全契合人民的需要，產生分配不公等問題，必須向公共管理型政府轉變。

所謂公共管理型政府，即政府不再承擔具體的、可以由社會和市場自行完成的事務，而是把主要職能定位在彌補社會和市場的不足、為社會提供公共產品、管理社會公共事務上。由于公共產品和公共事務涉及到每一個市場主體的利益，但是又不是任何私人、企業等市場主體能夠和愿意承辦、舉辦的，因此，必須由政府承擔起這一職能。政府做好這一工作、履行好這一職責，可以為所有的市場和社會主體排除后顧之憂，使他們聚精會神、一心一意發揮自己的專業功能，從而最大化提高各種市場和社會主體的運行效率、釋放整個社會的活力。也就是說，政府要從考察投資項目、明確建設單位、監督投資計劃的落實等繁雜的具體事務中抽身出來，把主要精力投入到進行總體規劃、建設基礎設施、制定制度規則、調節收入分配、維護公共秩序等方面，營造公平公正、和諧穩定的良好環境，改變單一由政府及其附屬單位從事建設帶來的浪費嚴重、效率低下、供給與需求脫節等缺陷，也使政府自身從大量不適于由其從事的事務中解脫出來，真正“減負”和“瘦身”。

二、由事業領導型政府向公共服務型政府轉變

長期以來，我國的各級政府也可稱之為事業領導型政府。即無論是就整個社會而言，還是就某一方面、某一領域的事務而言，政府都在事實上或在人們的觀念中被想像成為領導者，居于中心地位，各種社會組織及個人圍繞在政府周圍，服從其意圖與命令，完成政府分派的任務，并因此顯現自身的價值。因此，在政府與社會之間，不是相互平等的關系，更不是政府服務社會的關系，而是領導和被領導的關系。在結構上則表現為：政府是中心，社會是外圍；政府走在最前，社會跟隨其后；政府處于最高層，各種社會組織及群體、階層按照其在多大程度上有助于實現政府的總體目標而居于中間層或底層，是一種層級分明的結構模式。

表面看起來，這種結構模式有其合理性，但從經驗角度觀察，卻能發現它的許多缺陷和不足：(1)這種結構具有固定性，只有通過在一定程度上壓制社會無限豐富的多樣化需求、限制社會的變動才能維持。因此，它只能適應于社會事務簡單、社會生活較少變化的傳統社會。在規模越來越大、事務日趨復雜、充滿變動、強調創新的現代社會，這種結構反應遲緩、效率低下、決策不準的弊端越來越明顯，難以適應社會的需要。(2)這種結構在賦予政府至上地位和崇高權威的同時，也使政府承擔了無限的責任。政府要對社會各項事業的發展做出部署并組織實施，要安排和協調社會大系統內各子系統及各種要素之間的復雜比例關系并根據社會的變化進行調整，要滿足全社會的各種需要。而各社會子系統或要素之間一旦出現不協調，人們的需要一旦不能滿足，就會歸咎于政府，使政府成為被批評、埋怨的對象。(3)限制了社會自身的成長。由于各種社會組織和各個社會成員只是政府命令的執行者與服從者，而不是自我決定、自我負責的獨立主體，成就歸于政府，責任由政府承擔，因此，他們就成了生活在政府羽翼之下的“長不大的孩子”，缺乏首創精神，只知道被動執行。

新世紀以來，隨著市場經濟的發展、媒體的發達，各種社會組織、社會力量自主意識的增強，事業領導型政府模式難以適應社會的需要，必須向公共服務型政府的方向轉變。所謂公共服務型政府，即政府不再是高高在上的領導者，而是承認各種社會組織、社會力量、公民個人的主體地位，承認各種社會建構都具有自身的功能、能夠在某個方面滿足社會的需求，沒有任何一種社會組織可以替代其他組織的功能。即使政府本身，也只是一種功能性社會建構，雖然它擁有社會承認的公共權力，但只是提供公共產品、解決公共問題、維持公共秩序的公共服務者。社會由此獲得了高于或與政府同等的地位。只要其活動不危害公共的利益，政府就不得干預，反而要為它們實現自己的目標創造條件。

三、由行政命令型政府向法治政府轉變

命令型政府是指主要依靠行政命令管理社會，依靠人們服從的習慣和政府擁有的強大資源貫徹自己意志的政府類型。命令型政府常常存在于社會自組織能力較低、政府力量強大的前現代社會以及轉型社會之中。其典型特征是“行政權力支配社會”，[5]立法權、司法權以及其他政策杠桿功能萎縮，政府習慣于向下發布命令、對上執行命令。而社會組織、公民個人的權利則不受保護。

法治政府與命令型政府有根本不同。所謂法治政府，即以法律為最高準繩，政府必須在法律授權的范圍內、按照法律規定的方式行使權力，管理社會。當然，法律在限制政府不能做某些事情、不能用某些方式做一些事情的同時，也限制社會組織和公民的違法行為、保護和支持政府符合法律的行動。通過賦予法律以社會最高準繩的地位，將所有社會組織、個人置于法律的管轄之下，使政府和公民平等地受到法律的保護和救濟，這樣既保證整個社會的秩序狀態，又不減損社會的活力，同時為社會提供常態化的糾錯機制，保證決策的正確性。

當前，隨著中國市場化進程的發展，在實行法治、依據法律治理社會這一點上，全社會已經達成高度共識。問題在于實踐中怎樣落實，怎樣才能使政府學會運用法律手段化解社會矛盾、處理社會問題，由于實行法治的前提是保證法律是良法，關鍵是各方面都要遵守法定的程序，顯著特點是需要用證據說話。因此，全社會，尤其是政府，就必須更進一步學習和接受法治理念，與各種社會組織和社會力量一起，積極地參與法律的制定和修改過程，確保法律的正義性；養成遵守法律程序的行為習慣，樹立程序正義與實體正義同等重要的意識；在具體行為中注意收集和保留證據，用充分的證據為自己行為的合法性提供辯護；養成更加尊重行政相對人權利的意識，允許其提出異議；去除上法庭是令政府丟面子的思想，通過法律途徑貫徹政府的主張、維護政府的信譽。總之，法治政府的建設，需要全社會形成法治觀念和法治習慣，政府尤其要做知法、守法的表率。

四、由權威型政府向平民化、親民化政府轉變①這里的權威型政府概念與政治學中一般所講的威權型政府（有的翻譯為權威）不同。后者是指第二次世界大戰后既不愿走西方資本主義道路、也沒有建立社會主義制度的發展中國家的政府。由于這些國家存在意識形態的先天不足，所以政府權威較弱。統治者較多地運用強制性權力和操縱性權力，在這種語境下，權威型政府往往帶有一定的貶義。本文所用的這一概念，沒有褒貶色彩，也不關注其運用哪一種權力，主要強調其權威性較高。[6]

權威型政府即政府權威較高，能夠自主、獨立地形成和執行自己的主張，對社會進行全面規劃并加以實施，不受或基本不受社會力量的牽制與掣肘。權威型政府對于后發國家實現現代化至關重要。它賦予了政府較高的地位和威信，防止政府被利益集團所“俘獲”，有利于維持國家的獨立和社會的穩定與團結。然而，由于政府權威、威信、地位較高，也的確擁有一大批精英和比較完善的信息輸入機制、較強的吸納能力，但也正因為這點，使得政府可能忽視民眾的意見，缺少社會的監督，容不得批評，久而久之拉大了政府與民眾之間的距離，直至脫離人民，被人民所拋棄。

在市場化的背景下，政府必須變得更加親民、愛民，建立平民化的政府。政府要更加“放下身段，”傾聽民眾的呼聲，接受社會的監督和批評，回應社會的意見和要求。所有政府官員都必須清楚：在市場經濟之下，在崇尚平等和“祛魅”的現代社會里，沒有哪一個人或組織是神圣的、不能允許別人批評；也沒有哪一項政策是十全十美、能夠平等惠及所有人，因此，政府時刻都會面臨不同的意見和聲音；只有獲得民眾認同與支持，政策才能推行下去。②這一點在傳統社會也存在。但傳統社會只是在最終的意義上可以說得不到人民支持的政府必然垮臺，而在現代社會，政府需要獲得民眾的支持卻體現在每一項政策、政府的每一個行為當中，已經經常化了。而政府加強與民眾的溝通，勇于接受民眾的意見，塑造坦誠、坦率、親民、愛民的形象，直面問題與自身缺點、開放包容，要比高高在上、誰都不能接近、絕對正確、永遠不會犯錯的“高大全式”形象，更能為其贏得聲譽和口碑，更有利于政府順利施政。

五、由封閉型政府向開放、透明型政府轉變

從政策學的角度講，封閉型政府是指在政府運轉的過程中，包括政策問題的確定、政策議程的形成、政策的制定、評價與修正等各個環節，基本都是由政府在其內部自主進行，不向社會公開，政府的決策過程、運轉成本等成為外人不知究竟的“黑箱”。這樣的政府與當今信息社會的現實格格不入，必須向開放透明型政府轉變。

應該說，建立開放透明型政府目前已經得到社會和政府自身的高度認同，沒有人不接受這一基本原則。但問題在于：接受這一原則是一回事，落實到具體的某一部門、某一官員時，又會遇到許多有形無形的障礙。阻礙主要來自以下三個方面：一是觀念上的阻力。畢竟這一原則得到正式承認的時間較短，政府及其官員還不習慣于將其各個方面的情況公開、透明，在社會的監督下活動。二是體制上的阻力。中國還沒有完全形成法治、憲政的體制架構。三是既得利益者出于維護自己利益的需要。對這些阻力，需要通過宣傳、教育，轉變觀念；深化行政體制改革，破除阻礙開放、透明的體制、機制因素；完善保護公民知情權、監督權的法律法規，加大執法力度。而這些都需要一個過程和一定的時間，公眾不能期望它一蹴而就，但各級政府也必須積極行動、有所作為。

六、由無限權力的政府向有限權力的政府轉變

上面所說領導型政府、命令型政府、權威型政府等概念，其本質都指向政府的無限權力。正因為權力不受限制，可以作用于其想到達的任何領域，才造成了領導型、命令型、權威型的政府類型或政府特征。

政府無限權力的形成，從根本上來說是源于我國歷史上長期形成的家國一體、公域與私域不分、國家與社會融合的結構形態。在這種形態之下，社會被統合進國家，沒有確獲保障的獨立性與自主性，不存在國家不能管的事務，因而使政府擁有了無限的權力。但是，隨著中國的市場化改革，私人事務、企業及社會組織內部的經營管理，逐步被認為應置于政府的管轄范圍之外，政府不恰當的干預會造成這些組織自身屬性的模糊，妨礙其功能的發揮。這樣，就在一個廣闊的領域中排除了政府的作用，有限政府的概念逐步被社會所接受。

建設有限政府，需要政府自覺約束自己，決不超越自身的權限范圍，更需要促進社會的發育和成長，承擔起原來由政府負責的事務。社會不成熟、缺乏自治能力、公民不掌握“聯合的藝術”（托克維爾語），會使得政府不得不再次擴張作用范圍。因此，必須加快關于社會自主、自治的立法進程，降低社會組織的成立門檻，促進社會團體、社會組織的大量涌現和盡快成長，解決政府退出后導致的治理主體缺位問題。要為社會組織提供資金支持，引導社會組織建立現代組織制度，發展行業自律、團體自律，建立信息披露制度，鼓勵輿論監督，促進社會組織健康發展。要像當初引進國外的管理經驗那樣，引進和學習國外的社會組織監管制度。可以選擇一些管理規范、信譽度高的社會組織或行業組織，在不破壞其獨立性的前提下，給予一定資助，鼓勵其擴大規模、加快發展，更好地服務社會。要在政府與社會組織之間建立起戰略合作關系，通過向其提供資助，從社會組織那里購買公共服務、公共產品，實現公共服務、公共產品供給方式的多元化。總之，通過培育管理規范、運轉順暢、關系協調、功能完備的社會組織，替代政府的職能，使政府順利地退出社會自治的領域，實現無限政府向有限政府的轉型。

七、由權力、責任不對等向責任政府轉變

無限政府也必然是權力、責任不對等的政府。在這種政府形式之下，權力是無邊際的，責任卻是模糊的，即使官員失職、造成嚴重損失，也常常因為無法明確各人的責任而使失職者免于處罰。久而久之，行政不作為、亂作為的現象就成為一種無法克服的“官場頑疾”，引起社會的不滿。

為了糾正這種狀況，近幾年我國初步建立了行政問責制度，但是在落實中還是存在這樣那樣的問題。如：黨政職務之間、正職與副職之間責任如何劃分；被問責的官員還能否以及怎樣重新起用；如何啟動體制內監督機構的問責職能、變被動問責為主動問責；如何降低公眾對政府的不信任感、增加政府的公信力等。實際上，責任型政府不只包括發生嚴重事故之后相關官員要被問責，還包括任期制、罷免制、辭職制等內容，需要信息公開制度、公眾參與制度、司法制度等相配套，是一種制度體系。只有形成了這種制度體系，責任政府才能最終建立起來。可喜的是，最近十幾年這些制度都在探索當中初步建立起來。相信經過不斷的改革，責任政府在未來一定會形成。

八、由管治社會的政府向與社會合作的政府轉變

加強社會建設、創新社會管理，絕不是重回強化政府對社會全面控制的老路，而是要在政府與社會之間建立起合作關系。這種合作，應該是獨立主體之間的平等合作，是為實現互惠而進行的合作，是雙方自覺、自愿商談的結果，目的是為了實現雙贏。在合作中，雙方各有其權利和義務，違約者要受到處罰，利益受損者確有獲得救濟的保證。總之，必須符合契約的精神。否則合作難以持久，社會自我協調、自我管理的目標不可能實現，創新社會管理也就成為一句空話。

綜上所述，加強社會建設、改善社會管理，對政府建設提出了更高要求。各級政府必須進一步解放思想、轉變觀念，認清社會發展潮流，科學定位政府在現代社會里的角色、屬性、功能，更加自覺地完成自身的轉型，才能形成合理的體制框架，為加強社會建設、創新社會管理提供制度保證。

[1]B.迪斯累利.西比爾，即兩個民族[M]//斯塔夫里阿諾斯.全球通史——1500年以后的世界，上海：上海社會科學院出版社，1999：279.

[2]鄭永年.中國模式：經驗與困局[M].杭州：浙江人民出版社，2010：3-4.

[3]陸學藝.目前形勢和社會建設、社會管理[J].福建省委黨校學報，2011，（4）.

[4]陸學藝.社會建設就是建設社會現代化[J].社會學研究，2011，（4）.

[5]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：693.

[6]楊光斌.政治學導論[M].北京：中國人民大學出版社，2004：111.