中國古代官僚制審視——兼與現代官僚制的比較

楊麗麗

（西北政法大學 政治與公共管理學院，西安710122）

現代官僚制理論是德國著名的社會學家、政治經濟學家馬克斯·韋伯在對20世紀初德國的經濟結構和政治與社會價值體系進行深刻考察后提出來的一種組織理論。韋伯強烈地意識到了舊有的社會制度與組織制度的弊端，希望用一種理想化的極富理性的組織形態代替舊有的組織形態。官僚制理論的提出實現了這一設想，它給公共行政領域帶來了革命性的變革，官僚制組織形態于是在很長時期成為人類社會實踐和理論研究領域的一種重要的組織形態。官僚制的主要特征在于它是一種權力依職能和職位進行分工和分層，以規則為管理主體的組織體系和管理方式，它高度體現了社會組織效率和資本主義理性精神。作為人類社會一種普遍存在的社會組織模式，官僚制是國家政治體系的組成部分，它在很大程度上克服了管理中的人治特征，是社會發展到一定階段時出現的制度化的社會組織現象。官僚制概念有廣義和狹義之分，“廣義的官僚制概念包含著中國和西方古代的官僚制形式，而當前學術界經常使用的官僚制概念則是一種狹義的官僚制概念，是特指與近代社會一道成長起來的現代官僚制，即現代形式的官僚體系。”[1]筆者所寫的的官僚制指的是廣義的官僚制概念，意在對中國古代官僚制和現代理性官僚制作多方位的對比分析。

一、與現代自然觀相契合的現代理性官僚制

在馬克斯·韋伯看來，任何組織都必須建立在某種形式的權威的基礎之上，沒有這種權威，組織就無法存在。韋伯認為，組織賴以存在的權威有三種，一種是合理—合法的權威，建立在各種法律和規則的基礎之上；一種是傳統權威，以對傳統文化的信仰與尊重為基礎；還有一種被韋伯稱作“卡里斯瑪”權威，即超凡魅力型權威，以對個人超凡能力、英雄主義精神、典范品格的崇拜、迷信為基礎。建立在第一種權威基礎上的組織是法理型組織，在這種組織里，人們服從領導者的命令是出于對組織規則和法律的信守，法律與規則代表一種大家都遵守的普遍秩序。官僚制組織就是法理型組織的純粹形態，內部有嚴密的層級節制的等級制度，每一個機構都對上負責，層級之間存在命令與指揮關系，不同層級的目標高度一致；官僚制組織實行專業化分工，各部門分工明確，各司其職；組織的任務、權限皆由法律法規加以明確規定，每一職位的職責也是有明確規定的；組織中的人員照章辦事，掌握著處理機關事務的技術，進行規范化的操作。另外，對官員的任職也做了嚴格的規定，官員必須經過考試等正規方式進入組織，且有專門的行政管理知識和技能；官員的任職、培訓、升遷、任免等都有相關制度進行管理。此外，機關管理也有別于傳統的管理，具有專業化、科學化的特點。

被韋伯所鐘愛的官僚制其最重要的特點可概括為合理化和法律化。“所謂合理化是指該組織形態猶如一架機器，被專門用來實現既定目標而不是維持傳統，組織內的每個等級、每個職位猶如機器上的每一部件，都有整體意義下自身的使命，都有其存在的理由，配合起來，即可發揮整個組織機器的最大功能。所謂法律化是指組織內存在一整套固定的合理規劃和程序，個人一旦加入某個組織，他的職位、職責、職權就確定了，每個成員都在規定的范圍內履職行權。”[2]以上特點使官僚制組織在嚴密性、合理性、穩定性和適用性等方面都優于其他任何組織形式。

高度發達的官僚制組織雖然在現代社會生活中逐步暴露出一些缺點，但是在特定的歷史時期，它的優點無疑是顯而易見的。它相對于中世紀那種沒有明確規范，人治色彩很濃的組織制度無疑是一大進步。官僚制提倡理性和效率，從而為政府工作帶來了邏輯規范，排除了人為因素的影響；官僚制實行公務員制度，改變了把政府職位作為交易的任人唯親制度，不讓政客和官僚做出侵害公眾利益的行為，為人們提供了基本的公平感，在一定程度上保證了社會的穩定。

近代自然科學的發展，使人們認識世界的方式產生了重大轉變，純粹的直觀思辨轉變為以科學知識為基礎的哲學抽象，形成了辯證唯物主義自然觀。現代自然觀以系統論的理論解釋整個世界，研究事物之間的相互作用。運用自然觀中的系統觀點和層級結構的觀點，我們可以發現現代官僚制組織的特點和系統觀點非常契合，系統觀點和層級結構觀點可以從宏觀的、哲學的高度揭示官僚制組織存在的現實必然性。

著名經濟學家西蒙認為“在具有給定規模和復雜性的諸種可能存在的系統中，最有可能通過演化過程出現子系統組成的層次系統。”“在給定規模和復雜性的諸系統中，層次系統在其各部分間所需要的信息傳遞要比其他類型系統少得多。”[3]

這一看法在很大程度上說明了組織分為等級系統的原因。分層等級系統的存在，是自然界中的一大規律，組織只有分為層層遞進的等級，才能面對外界的復雜環境，獲得生存。組織的存在就是為了使人類的有限理性在面對外界大量的不確定性導致不知所措時從而有所選擇，縮小不確定性的范圍，進而處理與己有關的問題。在分層系統中，系統是層層遞進，層層簡化的，這是因為只有低一級系統更穩定，才能構成高一級系統。因此，低級系統在結構上比高層系統更復雜。試想，一個行政組織要完成它管理社會公共事務的職能，如果沒有不同層級來決策和執行不同層次的任務的話，那就只能逐一研究每一個具體情況，就需要有超人的記憶力和計算能力，就會使人不堪重負，因此組織的分層正是為了使人們節約注意力資源，減少不確定性，使組織更加有序化。官僚制組織遵循層序原則，職位和人員按等級劃分，規定權責，層層節制，協調活動正是這一規律的反映。

西蒙在《管理行為》一書中提出：“本書里的組織一詞，指的是一個人類群體當中的信息溝通與相互關系的復雜模式。它向每個成員提供其決策所需要的大量信息，許多決策前提、目標和態度；它還向每個成員提供一些穩定的可以理解的預見，使他們能夠料到其他成員將會做哪些事，其他人對自己的言行將會做出什么的反應。”[4]9因此，制度和規則在組織中起著至關重要的作用。

官僚制組織非常注重制度與規則。形式的法律與規則明確規定了機構與個人的權限范圍與職責內容，處理事務應按這些標準，不得摻入個人因素。組織內分工明確，人事與工作量分科分室，職責分明。這些正是由分層等級系統的特點決定的。

作為分層等級系統，層級間的信息傳遞和交流有著非同一般的意義。“沒有信息溝通顯然就不可能有組織，因為，如果沒有信息溝通，集體就無法影響個人行為了。”[4]149子系統內部的行為不確定性要由子系統內部的信息交流過程加以消除，而子系統間關系的不確定才由上層結構加以消除。也就是說，在層級結構中，信息流也是逐級集約的。層級間傳遞的是與上一層目標有關的信息，各層級內部信息并不在層級間流動，這就使上層的信息越來越綜合和集約，層級結構的內循環信息量減少。因此，組織中的等級節制是必要的，下級在很大程度上要聽命于上級，上級處理的往往是例外事件，更多涉及組織與環境的關系處理，而下級則主要處理組織內部的常規性事務，信息更多地來自組織內部。這些正符合官僚制組織中信息處理的特點。

二、中國古代官僚制的演變及其特點

中國古代官僚制度是在以至高無上的皇權為核心的單一權力體系下形成的高度集權的組織體制，有著相對嚴密、等級分明的組織機構和較為完備的選人用人制度。中國古代長達兩千多年的歷史一直處于官僚制政治的支配下，傳統官僚制對中國古代社會政治形態及社會生活產生了重要影響。

中國古代官僚制起始于秦朝，衰落于明清時期。但是，秦朝之前很早時期就有傳統官僚制的雛形。遠在夏朝，中國就創立了王位世襲制度，設立了百官，分掌庶政、軍事、賦稅、訴訟、車馬、歷法等項事務。商朝已開始按職能設官定制，司徒、司空、司寇等主管行政事務；宮廷事務官兼管政事，宗教事務官執掌祭祀。周朝行政組織較之夏商有很大發展，中央政府的主要機構是“三司”，“六太”。前者即司徒、司馬、司空，分別掌管農業、軍事和工程營造。后者即太宰、太宗、太士、太史、太祝、太卜，分掌文書、典籍以及天文、歷史、祭祀、禮儀、占卜等事務。中央各機關之間已有了較為明確的分工，同時又各自平行以保證王權的集中。[5]40

秦滅六國后，確立了專制主義中央集權的行政管理體制，其行政管理具有明顯的官僚制特征。皇帝擁有最高的立法權、行政權、司法權與軍事權。在中央朝廷內實行三公九卿制，三公即丞相、太尉、御史大夫，其中丞相地位最高，是輔助皇帝處理全國政務的最高行政長官。太尉總管軍事，御史大夫是皇帝的私人秘書，負責監察。三公之下設九卿，具體負責各項行政工作。在地方，秦設立郡、縣兩級，由中央和皇帝直接控制，強化中央集權。

從魏晉至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政組織體制。三省指中書省、門下省和尚書省，分別負責決策、審議和執行。三省相互牽制、互相制約從而保證了皇權一權獨大。尚書省是全國最高行政機關，隋唐時期在尚書省下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部，每部又各設四個司，確立并完善了三省六部的管理體制。隋唐時期科舉制發展，形成了以丞相為百官之長的等級森嚴、層級清晰且具有較強內聚力的金字塔式的權力體系，標志著中國傳統官僚制走向最為完善的形態。

宋、元、明、清各朝都沿襲了六部二十四司的機構設置，但在權力關系及職能作用上又有一些變化。其間經歷了由三省制到一省制、由一省制到廢除相制，繼而組成內閣的演變過程。宋、元由三省向一省過渡，中書省逐漸成為最高的行政機關，并統轄六部。從宋開始的君權與相權之爭，以明初罷丞相、廢中書省而告終。在中國歷史上已有一千多年歷史的丞相制度和七百多年的三省制度至此結束。中書省廢除以后，明、清設內閣作為皇帝的咨詢、輔助機構。中央行政管理職能集中在六部，六部直接向皇帝負責，內閣協調六部事務。[5]42

縱觀官僚制組織的演變，可以發現，中國古代官僚制組織具有結構嚴謹，分工精細、層級節制，集中統一的特點，且經過不斷的發展、完善，形成了上下隸屬關系明確、官員職責明晰的嚴密、完整、集權化的行政管理體制。除了嚴密的組織機構外，傳統官僚制在不斷發展演變的過程中，還形成了官吏的選拔、任用、考核、獎懲等一系列完備的文官管理制度。嚴密的規章制度保證了官吏在國家管理活動恪盡職守，順利推動國家機器的正常運轉。自隋唐以后，中國的行政管理體制又加入了科舉考試的內容，延續一千三百多年，在一定程度上具有公開性、平等性、競爭性、規范性等特點，這與西方公務員制的考任制非常相似。此外，中國古代還設立監察機構，獨立成體，并頒布了豐富完備的法典，如《秦律》、《唐六典》、《明會典》、《清會典》，在立法方面具有豐富的經驗，大量豐富的法律和規章制度的存在也使古代官僚制具備某些現代官僚制的特征。

三、中國古代官僚制與現代官僚制的比較

中國古代官僚制組織具有某些現代官僚制的特點，但是與韋伯“理想類型”標準上的官僚制有極大的區別，它雖然在組織機構以及形式上與現代官僚制非常相似，但其實質是建立在以家長制的形式組織起來的家族制度的基礎之上的，其在生態環境、經濟基礎、價值倫理等方面與現代官僚制具有很大的不同。

韋伯提出官僚制理論的歷史背景是19世紀資本主義工業文明大發展的時代，生產力的爆發式增長帶來了工業結構的轉型，工業結構的轉型又促使了組織結構的轉型，經濟理性催生了組織理性。官僚制組織就是當時正在成長的資本主義理性精神的產物。官僚制理論追求工具理性，強調組織工作的專業性和技術效率；這種對效率的追求是建立在人與人之間平等的基礎之上的，上下級之間不存在人身依附關系，人們以職能目標為核心、忠誠于自己的使命和職位，這種以規則為主要管理手段的現代官僚組織只有在資本主義工業經濟和理性精神的作用下才能產生。

中國古代社會建立在封建土地私有制的基礎之上，生產方式是自給自足的小農經濟。秦始皇及其以后的許多專制王朝，統治者都是大權獨攬，把那些形式上較自由的農奴或農民的勞動剩余主要以賦稅形式收歸己有，然后再以俸給的形式，對諸子功臣“以公賦稅重賞賜之”。這種經濟基礎決定了封建社會的社會形態，君主對全體社會成員擁有人身統屬權，是全國土地和財富的最高所有者，因而擁有統屬社會一切的巨大權力，擁有最高決斷權，擁有刑賞大權，擁有最高軍事統轄權。君主下面的統治者以其占有的財富的不同而享有相應的權力，由于權力的層層隸屬，整個社會形成了一個嚴密的金字塔式的等級制度。與此相對應，整個社會組織是建立在“傳統權威”基礎之上的，而不是建立在“合法權威”基礎之上；行政層級之間是一種封建的臣屬關系而不是以管理任務為紐帶聯系起來的；人與人之間是一種人身依附關系而不是平等關系；管理方式也不是建立在規章制度之上的，而是基本上由高層統者說了算的隨意性很強的人治管理方式。這些都決定了中國古代官僚制具有以下不同于官僚制組織的特點：

1．中國古代官僚制人治色彩濃厚。中國古代官員往往集立法、行政、司法權于一身，權力過于集中，且沒有明確的管理分工，獨斷專行的家長制作風嚴重。官員的職位、職責權限也沒有非常詳細的規定，權責界限的模糊使官員在行使職權時隨意性很大。另外，官員行使職權的方式也不確定、程序不完備，往往依倫理原則為主，依經驗辦事。由于以上原因，不能對官員進行有效監督，尤其是來自下層的監督更為缺乏，缺乏民主精神，反映了整個封建制下皇帝權力私有的政治實質。

現代官僚制要求官員要對不因人而異的職能目標效忠，而不是對某個或某些權威效忠。韋伯認為，作為一種純正的模式，一個公職人員所具有的新式的忠誠，其特性中起決定性作用的地方是：這種忠誠并不與封建或世襲的權力關系中臣仆或門徒所具有的忠誠相同，它并不與一個“具體的人”建立關系，這顯然與封建制度中的臣仆關系不同。封建制度下，皇帝為一國之主，“天下之大，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。”整個國家是皇帝一人的私有之物，各級官員更是皇帝手下的臣仆，下級對上級負責，對其主效忠，而不是對組織目標負責。這種權力私有狀況下形成的組織體制并非以職能目標為其最終的追求，缺乏民主和理性。

2.古代官僚制在人才的選拔和任用上和現代官僚制也有很大區別。自隋唐以來實行的科舉制通過考核和競爭的方式選拔人才，這與任人唯親、世襲制等任用模式比較起來無疑是一種比較科學和合理的模式，與現代選官制度非常相似。但是科舉制與現代公務員制的重大區別在于考試內容不同。正像馬克斯·韋伯所說“中國的科舉考試根本不像我們近代考法官、醫生、技術人員等等的理性官僚制的考試制度，根本不確定專業是否合格。”[6]173科舉制考核內容為八股文，注重對古典典籍的掌握和文字的技巧，主要通過考核章句背誦及義理闡釋的熟練度來驗證考生對儒家經典的掌握程度。同時，考核強調人的修養及對皇帝的忠誠程度。“從教育手段來看，官方把持的科舉考試是一種普遍教育意義上的所謂‘文化’資格證明，類似西方傳統的人文主義教育的考核，但更為專業化。”[6]173而現代公務員考試內容是有關行政管理的專門知識和技能以及綜合素質，現代官僚制把政府官員看作和教師、醫生、律師等一樣的職業，因而對其進行行政管理知識和技能的培訓，并以此作為錄取公務員時的考試內容。中國古代官員進行的考試和行政管理的專業技能無關，缺乏技術化和科學化的追求，從而導致行政官員極端缺乏專業知識，專業素質低下。

3.中國古代官僚制和現代官僚制在規則設定和技術追求方面存在重大差別。中國古代行政管理缺乏理性的法律。雖然頒布了大量的“律”和“令”，但這些法律從來都是統治者單方面制訂的，是其統治的工具，并不反映被統治者的意愿，被統治者在法律形成過程中是沒有發言權的。法律反映的是社會的等級差序并維護這種等級差序，缺乏現代法律所具有的自由、民主和平等精神。另外，皇帝是全國最有權威的家長，其一言一行如金科玉律，效力遠在法律之上，各級統治者都是法律的化身，其長官意志也可起到一定的法律作用。在古代中國，社會秩序不是依靠法律來維持，而是依靠宗法、倫理綱常和上對下的絕對權力來維持。“人治”與“禮治”代替了“法治”。另外，中國古代的法律比較籠統，不夠具體化，且多限于公法的內容，缺少私法功能的分化。現代理性官僚制建立在具有民主精神的法律規則之下，不受任何個人意志的影響，較少主觀隨意性，體現了理性、合法性和客觀性。

此外，現代官僚制提倡機關管理的專業化、現代化、科學化，要求運用最先進的工具設備提高管理效率，需要大量的專業管理人員和專家以有效處理復雜事務并解決大量專業性問題，其對工具理性的強調是無疑。

中國古代官僚制和儒家思想密不可分，“在長期的專制官僚統治過程中，儒家思想和儒家學說之被御用而成為中國古代專制官僚制基本價值的思想根源，取得在中國古代文化中的“獨尊”地位，取決于這種君主專制和中央集權的官僚政治體制的需要及其自身的變化。另一方面，也正是具有大一統特征的中國古代官僚制及秉承儒家傳統的官僚階層的存在又使得儒家學說成為一種適應現實世界的實用主義倫理，并通過官僚機構及其官僚直接將儒家倫理、政治信條服務于專制統治。”[7]儒家思想追求一系列倫理原則的實現，重價值理性而輕工具理性的特點使得行政管理缺乏有效的管理手段，管理效率低下，管理水平相當落后，這與現代官僚制有很大區別。

由此可見，中國古代官僚制具有濃厚的人治色彩，傳統的世襲成分很多，是一種家族式的組織模式和管理制度，并非現代官僚制。它與韋伯提出的精確、高效、有法可依、有章可循、排除人為因素、具有普遍主義精神的現代官僚制明顯不同。

[1]張康之．韋伯對官僚制的理論確認[J]．教學與研究，2001，（6）：27．

[2]楊宇立．簡明西方管理思想史[M]．西安：陜西科學技術出版社，1992：53．

[3]〔英〕D.S.皮尤．組織理論精萃[M]．北京：中國人民大學出版社，1990：209．

[4]〔美〕赫伯特·西蒙．管理行為——管理組織決策過程的研究[M]．北京：北京經濟出版社，1988．

[5]傅明賢．行政組織理論[M]．北京：高等教育出版社，2000．

[6]〔德〕馬克斯·韋伯．儒教與道教[M]．北京：商務印書館，1999：173．

[7]唐凱麟，楊冬艷．論中國古代官僚制的基本價值特征及其制度性缺陷[J].倫理學研究，2008，（5）：87．