我國集體建設用地使用權流轉制度的建構

賀桂華，姜 威

（1.長安大學 法學系，西安 710064；2.三一重型裝備有限公司 法務部，沈陽 110027）

土地是人類生存和發展的重要物質基礎，其對經濟、社會的發展具有不可替代的作用。隨著我國市場經濟體制的建立和發展，土地作為一項重要的資源愈發體現其使用價值的重要性。同時，資源性、稀缺性在當前的經濟形勢下更加促使其使用價值的不斷提高。作為社會主義國家，所有制結構決定了土地作為一種資源其所有權主體的特殊性。依照我國現行憲法的規定，根據主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計劃經濟時期對經濟發展、工業建設發揮了重要作用，但隨著我國社會主義市場經濟制度的建立，此種“城鄉二元”的土地制度成為新一輪經濟發展的障礙，特別是在解決 “三農”問題、縮小城鄉差距、建立社會主義新農村成為當前及今后一個階段主要任務的時期，切實提高廣大農民的生活水平，保障農村經濟持續、健康、有序發展成為社會經濟建設的迫切任務，構建集體建設用地使用權可流轉制度被多數專家、學者認為是圓滿完成任務的必經途徑和有效手段之一。因其不僅能促進農村經濟的發展，并且對于合理配置土地資源，合理開發、利用土地資源，保障集體經濟組織的土地權益，促進農村經濟的發展具有重要的現實意義。

一、完善相關法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學者將集體建設用地使用權定義為：“是指法定主體依法取得的對農民集體所有的土地進行非農業目的的占有、使用和收益的權利”。[1]“土地流轉，即土地的流通和轉讓”，[2]根據流轉標的不同，可分為土地所有權的流轉和土地使用權的流轉。根據我國憲法第10條的規定，在我國土地所有權是禁止流轉的，唯有通過國家征收的形式實現集體土地所有權主體的變更，且只能由集體所有變為國家所有。而國有土地使用權的流轉則形式多樣，根據我國《土地管理法實施條例》的規定，無償的形式有劃撥，有償的方式包括出讓、租賃、作價出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設用地轉讓74宗；共辦理集體建設用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數據可知，各地區的試點工作取得了初步的成果，此種流轉方式占據了集體建設用地使用權流轉非常大的比重，而接下來的工作就是總結各地區的成功經驗，在全國范圍內進行推廣，以此形成全國統一的集體建設用地使用權可流轉制度。據統計，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉收入已達1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學校、養老院等公益事業150萬元，上繳國家各種稅費500多萬元，安置1300多個勞動力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實現流轉宗數約2100宗，面積達1500公頃，涉及價款20億元。[5]據測算，2020年我國要達到城鎮化率60%、工業化率70%的目標，需要增加1.5億畝建設用地。[6]

在我國，建立集體建設用地使用權可流轉制度是適應經濟社會發展的客觀需要，法學理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎，國家土地政策的推動及試點地區的實踐經驗為此制度的建立奠定了堅實的現實基礎。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應對土地管理法、擔保法相關條文做出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，可以依法申請無償使用農民集體所有的土地”。（2）將擔保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權處分土地使用權、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現行的征地制度

在物權理論上，土地征收是物權變動的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農民集體所有的土地強制收歸國有，并給予相應補償的行為。我國憲法第10條、土地管理法第2條、物權法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規定。此種規定，為緩解城市擴張、經濟發展對土地的大量需求，進而征收農民集體土地提供了法律基礎。

國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進行征收，但我國立法機關并未借鑒西方發達國家成熟的立法經驗，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內涵或外延。因而，在城市建設日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經濟發展需求的背景下，為保證經濟的持續發展，政府及用地者開始尋找突破點，他們利用國家法律和司法解釋并未對 “公共利益”做出明確規定的法律漏洞，人為地任意擴大“公共利益”的范圍，將其外延擴大化、商業化，大量征收集體經濟組織所有的土地用于商業開發建設，以滿足經濟發展對土地的需求，使得集體建設用地使用權以征為國有的形式變相流轉。該行為不僅損害了廣大農民的土地權益，而且不利于土地的合理開發利用，因此要改革現行的征地制度，使其規范化。據《新京報》2011年4月20日的報道，我國土地管理法的修改工作已經啟動。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1.界定“公共利益”的內涵。《辭源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質或精神需要的事物”。美國學者龐德在他的社會法學理論中把利益分為個人利益、公共利益與社會利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。本質上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認定缺乏法律標準。但根據法律解釋原理、國家現行的土地政策，以及保護農民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴大解釋。因而，應將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發展，國家機構的正常運行，滿足社會絕大多數人的生存、生活而必須具備的物質基礎。其應具備以下四個特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會公眾，而不是確定的個體或組織；同時，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機制來實現。（2）合理性。由于公共利益的實現經常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價的，因此在認定公共利益時要進行利益權衡，進行利益大小、社會效益、實現代價的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當性。除國家利益外，對其余公共利益的認定，要體現公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實現是以損害私人利益為代價的，因而要對利益損害者進行合理的補償，以實現社會公平。

2.明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認定標準略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設項目的范圍進行了規定；同時，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權；2011年1月21日國務院新頒布的 《國有土地上房屋拆遷與補償條例》中，對可征收房屋的情形進行了規定。因此，可以參照以上法律、規章的規定，明確規定由政府組織實施的基于以下需要的項目可以征收集體建設用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎設施建設；（3）科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業；（4）保障性安居工程建設；（5）對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建。

（二）提高征地補償標準

土地管理法第47條規定，我國的征地補償標準是：“按照被征收土地的原用途給予補償”，此標準僅從國家經濟利益的角度出發，未考慮失地集體的土地權益，其合理性備受質疑。且在當今地價不斷上漲的背景下，該標準與市場脫節，不能維護失地農民的財產利益。此標準下，在國家和集體組織之間產生了土地收益“剪刀差”，激發了民眾的不滿情緒，使集體建設用地使用權隱性流轉成為可能。

國際上關于征地補償的原則有：（1）日本的“正當補償”原則，其補償范圍主要包括：產權損失、財產損失、失業損失和其他損失等，此補償原則是一種比較全面的補償。此外，日本還專門規定了要“按正常市場交易價計價”的原則；（2）美國的“合理補償”原則，此原則下國家要賠償所有者財產的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據此原則，征地補償項目包括土地的原購置費用、土地的產出等項目。三種補償原則中，補償程度最高的為“正當補償”原則，“合理補償”原則次之，“公平補償”原則補償程度最低。

為保障集體經濟組織成員的利益，在確定了征地項目范圍的前提下，我國要提高現行的征地補償標準。新確立的征地補償標準，既要限定在國家財政的承受范圍之內，又要實現失地集體經濟組織成員的經濟利益。筆者認為新征地補償標準要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當地經濟、文化、社會的作用。不同用途的土地因其給當地所帶來的利益不同，其價值也就不同。如被征土地原是村辦企業用地，其不僅給當地政府帶來稅收收入，而且增加了農民的經濟收入，如果國家要進行補償就要將“農民收入的減少”作為補償標準確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設要耗費財力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權人同時喪失了對附著物的所有權和使用權，造成了經濟利益損失。因而，在確定賠償標準時，應將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價格。因土地的位置能夠決定土地使用權流轉時的市場價格，故征地補償標準的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優越，其一旦被征收，土地所有權人便喪失了原有的經濟利益，集體經濟組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標、拍賣的程序進入土地市場進行流轉，憑借其優越的地理位置，集體經濟組織必然能獲得優厚的回報。因而，兩種狀態下土地收益差的存在，使得在確定征地補償標準時必須要參考土地的市場價格。因此，我國要對現行的征地補償標準進行修改，確立合理的補償標準，補償費用應包括：土地原經濟效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價。

（三）完善征地程序

1.要由征地部門擬定征地補償方案，報同級人民政府進行審批。

2.受理申請的人民政府組織有關部門對征收補償方案進行論證并對論證結果予以公布，征求被征地集體經濟組織成員和社會公眾的意見。

3.受理申請的人民政府應對所征求的意見進行論證并對原征收補償方案進行修改，公布修改后的方案。

4.根據方案確定的時間、程序發放補償費用至集體經濟組織，集體經濟組織定期內按人口數將補償費用發放至成員手中。

5.以上所有程序完成之后進行征地活動。

三、制定《集體建設用地使用權流轉管理法》

建立集體建設用地使用權可流轉制度，首先應對相關規范性法律文件進行修改，解除對集體建設用地使用權流轉的限制，其次是制定專門的法律以構建我國的集體建設用地使用權可流轉制度，規范集體建設用地使用權流轉程序。筆者以為，我國立法機關應制定專門的《集體建設用地使用權流轉管理法》，應包括以下內容：

（一）集體建設用地使用權流轉的原則

1.同一市場原則。經濟學上對“市場”的界定，是指消費者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設用地使用權可流轉制度，實現國有土地和集體建設用地“同制、同權、同價”，發揮集體建設用地的資源價值，將國有土地和集體建設用地納入統一的市場，實現權利平等，運用相同規則，通過市場競爭機制，來實現集體建設用地使用權的流轉。（1）市場準入制度是集體建設用地使用權進入土地市場的門檻，應修改相關法律允許集體建設用地使用權進入土地一級市場進行流轉。（2）建立公平的流轉制度，實現對國有土地和集體建設用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機制，實現集體建設用地使用權流轉的經濟效益最大化。

2.依法流轉原則。依法流轉原則是指集體建設用地使用權的流轉，要符合法律、法規規定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強制性規定，否則流轉行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設用地不得進入土地市場進行流轉，否則流轉行為無效。（2）不按法定程序流轉集體建設用地的，視違法情節的輕重，進行不同的處理：如違反的是不可進行事后彌補的強制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉行為無效；如違反的是可事后彌補的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉行為可通過修正成為有效的流轉行為。（3）集體建設用地使用權的流轉，必經按照法定的出讓、轉讓、出租、轉租、抵押等五種方式進行，不按此方式進行的流轉為無效流轉。（4）集體建設用地使用權流轉的期限，要符合法律最高流轉期限的規定，超過最高流轉期限的，以最高流轉期限計算，超過部分無效；若流轉期限對合同目的的實現具有決定性意義，則此流轉行為無效。

3.民主決策原則。民主決策原則是指集體建設用地使用權的初次流轉，要經集體經濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進行流轉。現存的大量隱性流轉，都是村委會、村干部或村民個人充當集體建設用地的所有權人，全權行使決策權，損害了集體經濟組織的合法權益。民主決策原則的設立，保證了土地真正的所有權人通過法定渠道充分發表意見，實現其所有權權能，維護其經濟利益。

（二）集體建設用地使用權流轉的條件

1.初次流轉要進行民主決策。集體建設用地使用權屬于農民集體所有，為保障集體經濟組織成員的土地權益，在進行集體建設用地使用權初次流轉時，應由用地者與鄉（鎮）、村集體經濟組織或者村民委員會自愿平等協商，后經集體經濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報有權機關進行審批后，集體建設用地使用權才能流轉。

2.符合土地利用總體規劃、城市和村鎮建設規劃。土地利用規劃是為節約用地、確保土地的供需平衡和合理開發利用土地而制定的。目前，我國土地利用規劃按行政級別來進行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉（鎮）級。集體建設用地使用權可流轉制度的建立，實現了不同所有者土地的“同制、同權、同價”。為保證農村的合理布局、促進合理利用農村的土地資源，一定要科學制定土地利用規劃，將集體建設用地納入土地總體規劃和城市、村鎮規劃之中。此外規定只有符合土地規劃，集體建設用地使用權方能進入土地市場進行流轉。

3.符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發利用，促進國民經濟和社會的協調發展，以編制土地利用規劃的形式劃分土地利用區，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規劃的形式實行土地用途管制，實現土地資源的優化配置。集體建設用地使用權的流轉，要符合土地用途管制和土地規劃確定的用途，未經法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責任主體進行處罰，情節嚴重的要追究相關責任人的法律責任，并將流轉土地恢復原狀。

（三）集體建設用地使用權流轉的方式和期限

建立集體建設用地使用權可流轉制度，實現對國有土地和集體建設用地統一規劃、統一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權流轉制度，設計集體建設用地使用權的流轉方式、規定流轉期限。

1.出讓。參照國有土地使用權的出讓，統一土地使用權出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設用地使用權的出讓，經由民主決策，可采用招標、拍賣、協商等方式，以實現土地效益最大化。集體建設用地使用權出讓的期限，筆者認同一些學者的觀點，住宅用地70年，工業用地過50年，商業用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協商而定。

2.轉讓。集體建設用地使用權轉讓，即集體建設用地使用權人將依法取得的建設用地使用權進行轉移的行為。集體建設用地的權利義務被轉讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈與、繼承等方式進行，但轉讓的土地要符合土地用途管制。集體建設用地使用權轉讓的期限為原合同期限扣除轉讓人已使用的期限。

3.出租。集體建設用地使用權出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設用地使用權在一定期限內出租給土地使用權人，并收取租金的行為。集體建設用地使用權出租的其他事項，適用合同法中關于租賃合同的規定。集體建設用地使用權出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規定。

4.轉租。集體建設用地使用權轉租，即集體建設用地承租人將其承租的建設用地使用權另行出租給第三人使用的行為。集體建設用地使用權的轉租，同樣適用合同法中關于租賃合同的相關規定，轉租要取得土地所有權人的同意；轉租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時，非經法定程序不得改變轉租土地的用途。

5.抵押。集體建設用地使用權抵押，即集體建設用地的所有權人或使用權人將集體建設用地使用權作為自己或他人債務的擔保，當債務人到期不能履行債務時，由債權人就該集體建設用地使用權變價優先受償的行為。債權人的抵押權一旦實現，集體建設用地使用權的流轉也即實現。集體建設用地使用權的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權人進行的抵押，二是使用權人進行的抵押。不同主體進行的抵押，抵押期限不同；所有權人進行的抵押，由所有權人與抵押權人協商，但抵押最高期限不應超過集體建設用地根據用途所確定的最高出讓期限；使用權人進行的抵押，抵押期限不應超過集體建設用地原流轉合同的剩余期限。

（四）集體建設用地使用權流轉的程序

1.初次流轉程序

（1）集體建設用地使用權初次流轉中的出讓和出租，以招標、拍賣的方式進行流轉的，按以下程序進行：第一，集體經濟組織持土地所有權證書、2/3以上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權部門會同城鄉規劃部門指導提出審批申請的集體經濟組織，擬訂出讓或者出租方案，報本級人民政府批準。第三，方案經批準后，集體經濟組織委托土地交易機構在土地市場對集體建設用地使用權進行招標、拍賣。第四，中標人、競得人憑中標通知書或者成交確認書，與集體經濟組織簽訂集體建設用地使用權出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經濟組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設用地使用權出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領取集體建設用地使用權證書。

（2）集體建設用地使用權初次流轉中的出讓和出租，以協商的方式進行流轉的，按以下程序進行：第一，集體經濟組織持土地所有權證書、2/3上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權部門會同城鄉規劃部門對申請進行審核，報本級人民政府批準。第三，經批準后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經濟組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設用地使用權出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領取集體建設用地使用權證書。

（3）初次流轉的抵押程序。第一，集體經濟組織持土地所有權證書、集體經濟組織或鄉（鎮）、村辦企業與抵押權人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理申請的有權部門對抵押合同進行審核，報本級人民政府批準。第三，批準后，抵押人與抵押權人持主合同、抵押合同、批準文件至土地管理部門辦理抵押登記。

2.再次流轉程序

土地使用權人持原協議、土地使用權證書、與新權利主體（受讓人、承租人、抵押權人）所簽協議至土地管理部門辦理相關手續。值得注意的是，原租賃合同無轉租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉租而后又同意的，承租人轉租要取得土地所有權人的書面同意。

（五）建立集體建設用地地價評估體系

為防止集體建設用地使用權被低價流轉造成土地資產流失，保障集體經濟組織的經濟利益，我們要建立一個科學、規范的地價評估體系：首先，規定地價評估是土地流轉的必經程序，由具備資質的評估機構對待流轉土地進行地價評估；其次，地價評估要遵守國有土地和集體建設用地“同質同價”的原則；最后，實現政府最低保護價制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設用地使用權初次流轉和再次流轉涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉收益分配過程中要進行初次流轉和再次流轉的區分。集體建設用地使用權的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1.初次流轉的利益分配。初次分配應以建設用地所有權人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設用地使用權流轉收益的50%，由集體經濟組織按該組織實際成員數平均發放；余下的50%，由集體經濟組織統一管理使用，用于當地的經濟、文化、保障性建設，其使用方式和數額要經過2/3以上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2.再次流轉的利益分配。集體建設用地使用權再次流轉的土地收益，溢價部分按初次流轉的分配方法進行分配。如是平價流轉，則不存在收益分配問題，政府可根據稅法的規定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國土資源部關于房地產閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設用地使用權流轉過程中出現囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設用地使用權流轉管理法》中應對用地者的囤積行為規定嚴厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設用地用于非農建設的，超過合同約定的動工開發建設期，滿一年未動工開發的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，將土地閑置費按集體建設用地使用權初次流轉的收益分配方法進行分配。并責令受讓人、承租人于一定期限內動工開發建設，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發的，無償收回集體建設用地。（2）對以轉讓、轉租的方式取得集體建設用地用于非農建設的，自土地使用權證辦理完畢之日起，滿一年未動工開發的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，上繳國庫。并責令受讓人、承租人于一定期限內動工開發建設，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發的，無償收回集體建設用地。（3）滿兩年未動工開發的，無償收回集體建設用地。

（八）對集體建設用地使用權流轉進行登記

我國對不動產物權的變動采用的是 “登記生效”原則，登記是不動產物權變動的必經程序。集體建設用地使用權的流轉，系不動產物權的變動，因而，應按法律的規定進行登記方可生效。此項登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風險；二是便于國家對集體建設用地使用權的流轉進行監督、管理，實現國家對土地用途進行管制。因此，土地管理部門要切實履行集體建設用地使用權流轉登記程序，簡化土地權利歸屬、流轉狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。

從政府廣泛開展集體建設用地使用權流轉的試點工作到國家一系列政策、地方規章的出臺，我國集體建設用地使用權流轉已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔保法》等相關法律，為建立我國集體建設用地使用權可流轉制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構建集體建設用地使用權可流轉制度不僅是一個法律層面上的問題，還涉及經濟、社會等方面的問題，故此項制度的建立，立法機關和政府要在廣泛調研、聽取社會各界的意見的基礎上，循序漸進地推進。

一項制度的建立需要以相關配套制度為依托，我國集體建設用地使用權可流轉制度的建立需要以相關經濟制度、社會保障制度為基礎。首先是經濟制度，國家要完善管理集體建設用地使用權流轉的宏觀調控手段，通過土地利用規劃部門、土地管理部門實行定期檢查等手段對集體建設用地使用權流轉狀況、建設用地利用狀況進行管理和監督，嚴厲打擊非法流轉行為和囤積土地行為。其次是社會保障制度，要逐步建立和完善農村基本社會保障制度，將廣大農村居民納入醫療保險和養老保險的保障范圍內。同時，還要完善農村基本設施建設。

集體建設用地使用權可流轉制度的建立，將集體建設用地納入土地一級市場，充分發揮土地的資源性作用，對于我國經濟保持持續穩定的發展具有重要意義。此制度的建立，必然會增加農民收入，促進農村經濟發展，推動“城鄉一體化”建設，加快社會主義新農村建設。

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