論當代中國政黨制度的運行機制及其完善

張 燈

(商丘師范學院思想政治理論教學部，河南商丘476000)

在社會科學領域，“運行機制”是指人類社會運動“帶規律性的模式”［1］23。政黨制度運行機制，則是指“政黨通過政黨制度系統發揮政黨功能，達到實現政黨掌握或影響國家權力目的的方式和方法”［2］174。同樣，作為我國的一項基本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度目標體系的實現，基本功能的發揮，與其是否具有科學合理的運行機制密不可分。在實現中華民族偉大復興的歷史征程中，要進一步增強這一符合中國國情的政黨制度的政治優勢和組織優勢，就必須進一步健全和完善其運行機制，切實推進其制度化、規范化、程序化建設。

一、當代中國政黨制度運行機制的基本內容

根據2005年2月頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和2007年11月國務院新聞辦公室發表的《中國的政黨制度》白皮書，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度主要包括政治協商、民主監督、參政議政三項基本內容。與此相對應，當代中國政黨制度的運行機制，就包括協商機制、監督機制、參政機制三種形式。

第一，當代中國政黨制度的協商機制。中國共產黨與民主黨派和無黨派人士的政治協商，經過新中國成立以來特別是中共十一屆三中全會以來的發展和完善，中國政黨制度的協商機制已經有了更加深刻和豐富的內涵，成為我國政黨制度的基本內容和多黨合作的重要形式。目前，中國多黨合作制度中的政治協商形成了兩種基本方式:一是中國共產黨同各民主黨派、無黨派代表人士、全國工商聯等各界代表人士就國民經濟和社會發展的重大問題、國家和地方的大政方針進行直接協商;二是以中國人民政治協商會議為載體，中國共產黨同各民主黨派、無黨派代表人士、全國工商聯等各界代表人士進行間接協商。現階段，我國各黨派之間直接協商“主要采取民主協商會、小范圍談心會、座談會等形式”，而各黨派之間、各界代表人士之間的間接協商則“主要采取政協全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題座談會、各專門委員會會議等形式”［3］。

近十年來，經過執政黨和參政黨的共同努力，中國共產黨與民主黨派和無黨派人士的政治協商成效更加顯著。根據公開披露的資料，從2002年第四季度至2012年上半年，中共中央、國務院及委托有關部門召開的民主協商會、座談會、情況通報會共189次，其中，中共中央總書記胡錦濤主持召開46次［4］。執政黨先后就修改憲法、加強黨的執政能力建設、制定“十一五規劃”、構建和諧社會、推進農村改革發展、加強和改進新形勢下黨的建設、制定“十二五規劃”、深化文化體制改革等許多重要文件的征求意見稿，重要法律文件草案，國家領導人人選，以及一系列關系國民經濟發展的重大問題，認真聽取包括民主黨派等在內的各界代表人士的意見建議，許多被中共中央、國務院及有關部門所采納。

第二，當代中國政黨制度的監督機制。如何對政治權力進行有效的監督和制約，這是世界各國面臨的共同問題。在這個問題上，不同類型的政黨制度有不同的制度設計。由于國情和歷史傳統的原因，資本主義國家大多實行競爭型的政黨制度，以“在朝”和“在野”、執政黨和反對黨相互對峙的方式來對政治權力進行有效的監督和制約。從國情出發，我國選擇了合作型的政黨制度，以“執政黨”和“參政黨”在堅持四項基本原則的基礎上相互合作、相互監督的方式來對政治權力進行有效的監督和制約。這種黨際間合作式監督是建立在社會主義民主制度基礎上的，是與中國革命和建設的實際相結合的。當然，在中國，由于中國共產黨是執政黨，肩負著領導中國社會主義現代化建設的重任，民主黨派是參政黨，“互相監督”必然體現為“主要是民主黨派監督共產黨”［5］146。目前，民主黨派民主監督的形式主要是:在執政黨和參政黨的政治協商中，民主黨派就國家大政方針和決策提出意見、建議;在政協會議上，通過大會發言和提出議案，就國家發展過程中的重大問題提出意見、建議;在人大及其常委會和各專門委員會組織的有關問題的調查研究中，吸收民主黨派成員參加;民主黨派成員應邀擔任司法機關和政府部門的特約監督員、檢察員、書記員等。

中共十六大以來，經過中國共產黨和各民主黨派的共同努力，民主黨派民主監督的環境不斷改善，民主監督取得了一定的成績:民主監督機制不斷完善，監督內容、渠道、方式、程序等方面的制度規范進一步具體化;決策咨詢制度、執行協商制度、對口聯系制度、特約監督員制度、談心制度、深入調研制度等日益完善，成效顯著。例如，目前全國各省、自治區、直轄市聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任縣級以上各級政府部門和司法機關的各類“特約人員”近5萬人［4］，民主黨派的民主監督作用日益得到重視。

第三，當代中國政黨制度的參政機制。在我國的政黨制度中，作為全國各族人民領導核心的中國共產黨是執政黨;各民主黨派是參政黨，既不是在野黨，更不是反對黨。這就是說，中國的各政黨之間沒有“在朝”和“在野”、執政黨和反對黨之分?！耙粎⒓尤齾⑴c”，是目前我國民主黨派參政的基本點。所謂“一參加”，就是民主黨派成員和無黨派人士參加國家政權，具體表現為在各級人大代表、人大常委會委員和人大專門委員會委員中占適當比例，同時在各級人大領導班子成員中保證適當數量。所謂“三參與”，則是指民主黨派成員和無黨派人士參與國家大政方針和國家領導人人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。

截止到2010年底，民主黨派和無黨派人士擔任縣處級以上領導職務的有3.1萬人。擔任最高人民法院、最高人民檢察院和國務院部委辦、直屬局領導副職的1920人，致公黨中央主席萬鋼和無黨派人士陳竺分別擔任國務院科技部部長和衛生部部長;有民主黨派成員和無黨派人士擔任副省長(副主席、副市長)，擔任省級政府工作部門正副廳(局)長的有359人，其中擔任正職35人［4］。

二、當代中國政黨制度運行機制的優越性

當代中國政黨制度優越性，已為建國以來的實踐所證明。而運行機制的優越性，是當代中國政黨制度優越性的重要因素。

第一，以人民政協為主要載體的政治協商機制不但凸顯了中國“和合文化”的特色，也符合世界政治文明發展的趨勢。首先，它既能實現最大多數人的民主權利，又能保證占少數地位的人的民主權利，具有兼顧性。眾所周知，在現代社會，單純的“少數服從多數”的選舉民主形式，并不能保證所有社會成員的利益。因為它往往忽視少數人的利益，使少數人的利益成為多數人的利益的犧牲品，使少數人的利益得不到合理的維護。在我國的政黨制度中，以人民政協為主要載體的政治協商機制，則可以彌補“少數服從多數”的選舉民主形式的弊端。其根本原因在于，它既以選舉民主的形式保證了大多數人的利益，貫徹了“少數服從多數”的原則，又以協商民主的形式照顧了少數人的利益。其次，它有利于促進社會成員之間的團結和諧。人民政協具有廣泛的代表性和強大的包容性，反映社情民意的渠道真實、暢通。它為社會各界提供了一個交流、溝通的舞臺，有利于社會各方通過相互了解、相互溝通，達到相互理解、相互尊重、相互協作、相互妥協，進而消除分歧、化解矛盾、減少對抗、緩解沖突，最終有助于構建安定和諧的社會環境。最后，從整個人類社會發展的趨勢看，政治文明的演進基本上是沿著從暴力政治走向協商政治，從權力政治走向權利政治，從無序政治走向有序政治，從垂直政治走向平面政治的軌道發展的。我國政黨制度中的協商機制無疑契合了這一世界政治文明發展的趨勢。

第二，以“民主黨派監督共產黨”為主要內容的監督機制是人民民主權利的重要組成部分，具有不可替代的作用。在我國既有的監督體系中，民主黨派的民主監督具有獨特的優勢。這種優勢主要體現在兩個方面:一是視域優勢。在我國，民主黨派不是執政黨，但也不是在野黨和反對黨，而是享有參政議政權利的參政黨。正因為如此，民主黨派既能夠從執政外的視角看問題，從而彌補執政黨執政內視域的某些局限性;又能夠從執政內的視角看問題，彌補在野黨執政外視域的某些局限性。這種視域優勢是彌足珍貴的。二是感情優勢。長期以來，民主黨派一直是同中國共產黨通力合作的親密友黨，他們是以“肝膽相照，榮辱與共”的思想感情來對處于執政地位的中國共產黨進行民主監督的。因此，對執政黨工作中出現的失誤和偏差，民主黨派既不會像西方國家的反對黨那樣，惡意夸大、肆意攻擊，以把執政黨置于死地而后快;也不會像西方國家的在野黨那樣，采取事不關己、高高掛起的態度，以冷淡旁觀的態度聽之任之。這種感情優勢也是彌足珍貴的。

第三，以“一參加三參與”為基本點的參政議政機制對于實現黨和國家決策的科學化、構建和諧社會具有重要意義。一方面，中國目前正處在經濟發展的關鍵時期和社會矛盾凸顯的時期，在這樣一個機遇和風險并存的階段，如果沒有一個科學的、暢通的利益表達渠道，以及時排放因社會利益矛盾而積聚起來的政治能量，有些人就會尋求以非制度化的利益表達渠道來補充，以體制外運作的方式強制性地進行利益表達，從而影響社會的穩定與和諧。正確的選擇就是通過建立科學的社會參與機制以實現社會主義民主，而我國政黨制度中的參政議政機制就是實現這一目標的重要形式。另一方面，在以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為特征的構建社會主義和諧社會這一艱巨而復雜的系統工程中，民主黨派的參政議政同樣具有不可替代的獨特意義。民主黨派的參政議政是彰顯政治文明的顯示器，促進經濟發展的助推器，反映民眾心聲的揚聲器，疏導社會矛盾的調節器。

三、扎實推進“三化”建設，進一步健全和完善我國政黨制度的運行機制

在六十多年的發展歷程中，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度不斷得到健全和完善，已經彰顯出為西方的兩黨制和多黨制所不可能具有的獨特優勢。但我們不能不看到，這一制度畢竟只有六十多年的歷史，而且又是世界政黨史上從沒有過的嶄新體制，其運行機制還存在著一些不夠完善、不盡如人意的地方。因此，為了充分發揮這項基本政治制度的優勢，我們必須在堅持這一基本制度的同時，繼續發展和完善其運行機制?，F階段，進一步健全和完善我國政黨制度運行機制的現實路徑，就是深入貫徹2005年《意見》精神，進一步推進中國政黨制度運行機制的制度化、規范化、程序化建設。

所謂制度化，就是形成一套比較成熟的制度體系，使政黨制度的各個主體能夠按制度辦事，盡可能排除不必要的人為干擾;規范化，就是形成一套比較成熟的標準體系，使政黨制度能夠規范運行、循規蹈矩;程序化，就是形成一套比較成熟的操作規程和秩序，使政黨制度的運作能夠嚴格按照規程和秩序進行。在三者的關系中，制度化是實現目標的前提和基礎，規范化是對目標實現程度的具體量化和要求，程序化則是實現目標的途徑和手段。制度是理念，規范是標準，程序是保證。

第一，推進政治協商的制度化、規范化、程序化。目前，我國政治協商存在的問題主要表現為黨際之間的協商機制不完善，協商內容和形式帶有很大的隨意性等方面。從我國的實際出發，推進政治協商制度化、規范化、程序化建設可從以下幾方面入手:首先，明確協商內容。執政黨和參政黨、無黨派人士等應根據實際情況，對哪些重大事項、重大決策必須進行協商，由哪些方面、哪些層次的人士進行協商，通過何種形式進行協商等，作出明確、具體、可操作的規定。其次，規范協商程序。對協商的程序應當有一個黨組織和政協共同遵守的程序性規定，不能想到了就協商，想不到就不協商;高興了就協商，不高興了就不協商;領導人有空就協商，領導人忙了就不協商。最后，提高協商質量。政治協商的內容應提前通知有關部門和人員，讓參加協商的民主黨派人士有充分的時間進行調研、摸底、論證，形成比較成熟的意見。協商后，執政黨應當及時向參政黨以及無黨派人士反饋重要意見和建議的采納情況。

第二，推進民主監督的制度化、規范化、程序化。目前，我國民主監督取得了顯著成績，但也存在一些不容忽視的問題，主要表現為:民主監督以事務監督居多，黨務監督和政務監督較少;民主黨派知情渠道有限，政治信息流動不暢;民主監督成效難以保障，缺乏約束力;監督者的主動性不夠，患得患失;被監督者主動接受監督的意識不夠，對民主監督心存芥蒂。首先，明確監督內容。民主黨派民主監督的內容應包括黨務監督、政務監督、事務監督三個方面，現階段尤其應把執政黨是否科學執政、民主執政、依法執政作為民主監督的重點。其次，規范監督形式。執政黨和政府要采取切實有效措施，提高現有監督形式的實效性，拓展新的監督形式，使其有一定的頻繁度和實質內容，不搞禮儀性、節慶性的監督。再次，強化保障機制。應通過立法、黨紀、政紀等途徑，真正讓民主黨派的民主監督具有約束力和實效性。最后，增強接受監督的意識。中國共產黨作為執政黨，要轉變觀念，虛心接受監督，堅決杜絕那種對民主監督視而不見、聽而不聞、聞而不辦、辦而不實的衙門作風。

第三，推進參政議政的制度化、規范化、程序化。目前，我國民主黨派參政議政面臨的問題主要表現為:如何把握參政議政的著眼點，如何提高民主黨派自身參政議政的能力等?，F階段，推進民主黨派參政議政的制度化、規范化、程序化建設，應著重抓好以下工作:首先，執政黨要建立健全黨外干部的選拔任用機制。要從進一步健全和完善我國政黨制度的高度，真正重視黨外干部選拔任用工作，把選拔任用黨外干部納入各級黨委議事日程。其次，執政黨要認真調研、充分協商，對于各級人大、政府、司法機關等需要配備的黨外干部的職數、比例、層級、程序等作出規范化的規定，為民主黨派參政議政奠定組織保障。再次，參政黨要建立健全參政議政的工作機制。具體要求是:建立健全參政議政的職能機構，強化參政議政工作的支持系統;建立健全參政議政的組織機構，進一步加強民主黨派的專門委員會建設;建立健全信息反饋機制，廣泛、深入、及時、準確地反映社情民意;建立健全干部培養機制，讓優秀人才脫穎而出。最后，參政黨要建立健全參政議政的調研機制。要深入實踐，加強調研，堅持特色，發揮優勢，在深入調研的基礎上，形成有價值的意見和建議，真正做到參政“參”到點子上，議政“議”到關鍵處。

［1］鄭杭生.社會學概論新編［M］.北京:中國人民大學出版社，1987.

［2］楊愛珍.當代中國政黨制度研究［M］.上海:學林出版社，2004.

［3］國務院新聞辦公室.中國的政黨制度［N］.人民日報，2007－11－16.

［4］佟一.蓬勃發展的多黨合作事業——中共十六大以來我國多黨合作理論、政策和實踐的創新與發展［J］.中國統一戰線，2012(8).

［5］江澤民文選:第3卷［M］.北京:人民出版社，2006.