芻議新公共服務理論的核心內涵

■ 楊正聯 副教授 杜培培（河海大學公共管理學院 南京 211100）

20世紀80年代以來，“新公共管理”（即new public management，NPM）理論以其突出的現實應用性和應用效果，在很多國家公共行政和公共管理實踐后形成了一股強勢的“新公共管理運動”，強調以一種企業化的行政模式來改造乃至重塑政府。但是，就在其方興未艾之時，各種批評聲音也開始出現，這其中最具代表性的就是以登哈特等人為代表的“新公共服務理論”。本文沿著“新公共利益”、“公民精神”和“民主治理”這三個方面的理論內容，力圖揭示新公共服務理論的核心內涵。

新公共利益

（一）新公共利益的界定

登哈特認為新公共利益觀由公共利益觀和行政責任觀組成，即“公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是找到個人選擇驅動的快速解決問題的方案……是要創立共同的利益和共同的責任”。

登哈特認為，新公共服務的公共利益觀與老公共行政和新公共管理的觀點有根本區別。傳統公共行政假定民選政策者是價值中立的理性人，他們能在決策過程中理性的發現公共利益并且通過科學、有效的手段將之實現。但是由于受制于有限自由裁量權及特殊利益集團的考量，行政官員在追求公益實現的過程中往往處于被動消極的地位。而新公共管理理論則把社會看作市場，把政府看作企業，把公民看作顧客；認為人民會像顧客一樣依據自身利益做出選擇，主動追求個體利益最大化，所以公共行政工作不應以追求公共利益為目標。

新公共服務理論的公共利益觀將公共利益重新界定：一方面，公共利益不是單一的個體利益，也不是民眾利益的簡單加總，它是政府在促進公民參與社區治理的過程中發現的一種超越狹隘個體利益和團體利益的社區共同利益；另一方面，公共利益不是短期利益，而是一種關乎社區發展的長期利益。政府應承擔增進社會公共福利的責任，并以此為準則做出決策、進行行政。為此，公務員有責任保證公民能夠參與公共治理全過程（包括選舉、決策、政策實施、效果評估等），確保公意的表達與實現。在這一過程中，通過公開對話和參與，公民既可以了解政策制定情況，又可以培育公民意識；在這一過程中，公共行政官員不是單獨界定公共利益的獨裁者，而是整合社會資本、追求和實現公益、民主規范的關鍵角色。

（二）公共行政領域的責任觀

公共行政領域的責任涉及三個問題：承擔責任的目的、功能（為誰負責）、責任擔當的實現。對這三個問題回答的答案不同，行政責任觀就不同。而且依據羅姆澤克和英格拉姆的研究框架，依據責任監督的內外性和主體自主性，責任可分為四種類型：層級制責任（外部監督，自主性低）、法律責任（外部監督，自主性低）、職業責任（內部監督，自主性高）和政治責任（外部監督，自主性高）。雖然這四種責任類型都存在，但是情形不同，重要性也不同。依據傳統公共行政責任鏈條，行政官員只對民選官員負責，責任履行時必須嚴守法律法規和組織程序，不得違背上級指令，不得擅自使用自由裁量權，即傳統行政責任觀注重“層級制責任和法律責任”。

依據邁克爾·哈蒙研究，依靠代理概念的責任觀因缺乏道德因素考慮而產生三個悖論：“職責悖論、責備悖論和負有責任的悖論”。新公共管理在依靠客觀測量和外在控制的同時，責任落腳點在于效率、成本-收益和對顧客（市場）需要的回應，即新公共管理行政責任觀注重“法律責任和職業責任”。這是一種完全忽視民主價值的責任觀。

在登哈特看來，新公共行政責任觀與前兩者簡化責任問題的觀點不同。他認為，“公務員應該關注的不僅僅是市場；他們還應該關注法令和憲法、社會價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益”。治理過程的復雜性決定了責任機制的復雜性；行政責任不僅難以確定，而且難以落實。因為公共行政官員的權威來源于公民，所以新公共行政重視公民權和公共利益，主張責任多樣化。責任是治理過程的基礎，構建責任政府是民主政體的主要目標之一。責任應廣泛包含一系列專業責任、法律責任、政治責任和民主責任，涉及職業標準、公民偏好、道德問題、公法和公益。責任并不簡單，責任的實現要靠公民參與、授權以及對話。公務員既不應是中立的專家，也不應是追逐利益的企業家，“他們應該成為復雜治理系統中的負責人的行為主體，在這個復雜的治理系統中，他們可能扮演的角色有促進者、改革者、利益代理人、公共關系專家、危機管理者、經紀人、分析員、倡導者，以及最重要的是，公共利益的道德領袖和服務員”。

公民精神

（一）公民權的界定

盧梭認為，國民集體是“人民”，服從法律的人民是“臣民”，只有參與主權管理的才是“公民”。“公民”不是一種被動的工具（一種達到目的的手段），而是一種目的；他們擁有“公民精神”和“公民美德”，有積極主動的參與公共治理的權力—“公民權”，為實現公共利益做出貢獻。民主公民權理論是這樣界定公民權的—“公民權涉及的是個人影響政治系統的能力；它意味著對政治生活的積極參與”。公民權有高低之分；其高低與公民參與社會治理的程度成正比。在托馬斯·霍布斯以及其他民主精英統治論者提倡的強權制國家中，公共權力劃分成等級化，往往由統治者掌握實權，公民權難以實現或實現程度極低。傳統公共行政活動的方式是直接供給或控制、規制，它視接受職業服務的一方為“當事人”；新公共管理則視人民為“顧客”，主張效仿企業精神重塑政府；登哈特認為，新公共服務超越了“被動式的當事人”和“責任缺失的顧客至上”治理理念，更加重視以“公民權”、“公民參與”和“優質公共服務”為核心內涵的公民精神建設。

在登哈特看來，高度公民權不僅符合民主價值觀或民主道德的要求，而且公民精神的復興對社會和人民自身都有很大益處。因為，從政府和社會的立場上看，第一，公民積極參與是達到最佳政治治理的前提；第二，公民參與的過程也是政府官員真正理解民意的過程，從而保證政府規則和政策的制定可以最大限度地滿足公民利益，并防止統治者侵犯公民利益的情況發生；第三，公民將擁護代表民意、執行民眾決策的政府機構，從而增強政府合法性。

（二）公民參與的作用及意義

從公民的立場上看，公民參與有助于解決三個問題：合乎道德的問題、整合的問題和公民教育的問題。第一，合乎道德的問題。公民積極參與有助于個人潛能得以最充分開發。在參與的過程中，公民會為實現公共利益而妥協個人利益，培養責任感和耐心，變成有道德的個體。第二，整合的問題。“公民的活動就在兩個方面發揮著整合作用，一是它使個人能夠對自己所扮演的各種角色進行整合；二是他可以把個人整合進社區”。最后，公民教育的問題。因為普通公民具有“可改進性”，所以他們在參與政治過程中，會竭盡自己所能（包括智商、情商和道德能力）與別人合作，適應社區管理，在學會成為一個好的個體公民的同時學會做一個公共公民。

（三）公民權的提升—優質公共服務

公民權的提升還與優質公共服務的提供密不可分。一方面，民主趨勢下公民愈加期望對公共服務的提供和質量產生實質性影響，產生外在驅動力；另一方面，若要實現公民權，政府必須平衡中心力量和社會力量權力分配，透明服務信息，而提供優質服務則是拓寬公民參與、提升公民權的關鍵所在。

民主治理

（一）重視人的作用

在登哈特看來，追求公共利益、承擔行政責任、推崇公民精神的最終目的都是實現民主治理。建立公民社會是實現民主治理的前提，而建立公民社會必須要重視人的作用。

以“官僚制理論”為代表的公共行政理論強調建立以層級控制為特征的自上而下的行政政府，而新公共服務主張“重視人，而不只是重視生產率”—“如果公共組織以及其所參與其中的網絡基于對所有人的尊重而通過合作和共同領導來運作的話，那么，從長遠來看，它們就更有可能取得成功”。登哈特認為，人的行為應以公共價值、忠誠、公民權和公共利益為考量。公務員可以并能夠關心他人、提供服務、遵守共同價值觀。所以，公共管理機構應善待公務員，這樣公務員才可能以同樣的方式善待公民。因此，組織應以一種具有高度包容性的參與性的管理方法來對待公務員，予以尊重、信任和支持，共同努力以實現民主治理理想。

（二）轉變執行觀和領導觀

登哈特認為，實現民主治理的關鍵在于轉變執行觀和領導觀。

新公共服務的執行觀關注公民參與和社區建設。因為公民既不會妨礙政策執行，也不應是降低執行成本的工具，反而應成為民主整體中政策執行過程必不可少的一部分。而政府責任在于培育和強化公民精神、自豪感、責任感，鼓勵其參與社區建設；政府必須為有效負責的公民行動奠定基礎，為公民權的行使創造機會。登哈特認為“滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責任地實施”。公共部門應重服務而不是“掌舵”。

老公共行政領導觀以“統一指揮、層級控制、自上而下的權威以及勞動分工”為關鍵性基本原則，新公共管理領導觀注重“掌舵”即政策制定和激勵。但是各種利益團體和利益集團在相互作用的過程中促使新的政策環境出現，新治理網絡不斷挑戰傳統領導權，促使新型領導觀的產生。在新治理環境中，公民要求參與公共決策的制定與執行，領導權隨之出現下放和分散的趨勢，領導工作也必須關注人類價值觀的實現。因此新公共服務理論主張一種新型的領導觀：基于價值觀的領導、共同領導和基層領導。其中，“基于價值觀的領導”是指領導應指導屬下正確定位價值觀，并且領導者和追隨者相互支持，使雙方價值觀、目標和利益都實現，從而推動組織向更高層次發展。“共同領導”是指在相關政策網絡內，非正式權威領導首先使公共關注政策議程問題，然后召集相關利益者共同參與問題解決過程，通過協商、鼓勵、分權或模范作用等方式形成多種可行的戰略選擇方案，最終通過制度規范促進問題解決。“基層領導”是指公共行政官員應當是為人民服務的公仆，而不是主人；應該以“參與者”的身份進入治理過程，成為公共資源管理者、公共組織保護者、公民權和民主對話促進者和社區參與催化劑。總之，新公共服務的領導是基于價值的共同領導，是最終公民權、鼓勵共享權力的參與式領導。

結論

新公共管理作為一種傳統的范式理論，曾一度為歐美行政現代化改革提供理論支持，它通過對以韋伯為代表的官僚制理論進行反思，反對層級制和官僚主義的僵化格局，主張效仿私營機構管理技術和企業家精神，以分權化、放松管制、需求管理等新的提供公共服務的方式進行行政改革，旨在提高公共管理者的積極性和責任意識，改善并提高政府部門工作效率，以鞏固政府治理的合法性和合理性地位。

總之，在揚棄新公共管理理論的基礎上，新公共服務理論提出了一種更加關注公民精神的治理理念，為現代公民社會建立提供了強有力的理論支撐。

1.[美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務—服務，而不是掌舵[M].丁煌譯.中國人民大學出版社，2010

2.[法]盧梭.社會契約論[M].李平漚譯.商務印書館，2010

3.國家行政學院國際合作交流部.西方國家行政改革述評[M].國家行政管理學院出版社，1998