淺析當前我國基層社會管理中的發展“瓶頸”及應對之策

王 菠

（中共煙臺市委黨校哲學教研室，山東 煙臺 264000）

改革開放30多年來，伴隨中國社會政治、經濟和民生的長足進步和發展，中國的社會結構、社會組織形式和社會價值理念產生了深刻變遷。而當前我國社會又正處于經濟發展、體制創新、社會轉型的重要戰略時期，舊的利益格局已經解體，新的利益格局正在加速形成，這引發了十分復雜的社會矛盾。不同性質、形態和表現形式的社會矛盾的不斷出現，使我國現有的基層社會管理模式受到了強大的沖擊，呈現出了諸多的發展“瓶頸”。

一、當前我國基層社會管理中的發展“瓶頸”

（一）“管制型”的行政理念“瓶頸”

受傳統和體制等遺留因素制約，我國政府的行政主導理念更多地帶有“管制型”色彩。這種“管制型”行政理念有兩個基本特征：一是權力主體的一元性。即行政管理的主體及全部管理職能的來源都只能是政府，強調政府在社會管理中的絕對權威；二是權利運行方式的單向性。即權力運行方式總是自上而下，依靠政府的政治權威，通過強制的行政命令，對社會事務進行單一向度的管理。［1］當前，這種“管制型”的行政理念，已與人民群眾迫切需要政府更多“服務”的期盼不相適應。從社會發展規律而言，擴大民主政治、加強社會化管理和減少政府行政控制、增加政府服務職能是必然的發展方向。溫家寶總理就曾經提出這樣要求：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。”但是，我們還要清醒的看到，“管制型”行政管理理念的慣性在部分地區和部門中還依然存在。據武漢市江夏區的一位干部調研報告顯示：（當地）“控制型”的因素還相當突出。有的干部認為，管理就是“罰”，就是“卡”，就是“壓”；有的職能部門存在著“重管制控制、輕協商協調，重事后處置、輕源頭治理，重行政手段、輕法律道德約束”的“三重三輕”現象；有的執法部門審批事項多，辦理程序繁，抱著公章收費，靠著許可收錢等等。［2］諸如江夏區發生的此類問題，不僅進一步惡化了黨群關系，也成為制約我國基層社會管理進一步發展的“瓶頸”。

（二）“畛域型”的管理模式“瓶頸”

在基層社會管理實踐中，與“管制型”行政主導理念相配套，我國現行的城鄉基層社會管理體制基本上還在沿用計劃經濟時期的體制。各個社會基層管理單位，有著畛域分明的管轄區域劃分，在城市，市轄區以下設街道和社區兩級基層社會管理單位；在鄉（鎮），則設有鄉（鎮）、村、組三級基層社會管理單位。這種畛域分明的“行政式”的社會基層管理體制和管理模式，是計劃經濟和高度集權體制的產物，它已經與發展社會主義市場經濟和民主政治的要求不相適應。改革開放以來，隨著我國社會流動性的不斷加大，全國城鄉關系、城際關系日益緊密，城鄉的社會結構成也發生了深刻的變化。在農村中，農民已由原來區別不大的農村干部、一般農民兩個階層分化為農業勞動者、農村管理者、進城農民工、私營業主和鄉鎮企業主等多個階層；在城市，居民也由原來的干部和工人兩個基本社會階層分化為企業（公司）員工、公務員、個體工商戶、私營業主、下崗職工和社會服務者等多個社會階層。社會階層的這種深刻復雜變化，必然導致社會利益關系方面大的改變和調整。各社會階層，由于利益關系的指向，各自會產生要求有相應的組織單位對自己進行服務和管理的訴求。而既有的畛域分明的“行政式”的基層社會管理體制，不可能對所有的社會成員達到全面覆蓋，因而也就不可能滿足全體社會階層的利益訴求，造成基層社會管理方面的對象“流失”和管理“不力”。這成為制約我國基層社會管理進一步發展的又一“瓶頸”。

（三）“低層次”的社會服務供給“瓶頸”

馬斯洛的生存層次需求理論指出：人的需求層次總是和他的經濟收入水平有關，它遵循的是一個由低到高的發展規律。［3］在城市，隨著城市建設的拓展和居民生活水平的提高，城市居民對社區服務的需求不斷增加，社會依賴程度也不斷提高。但從整體上考量，我國的社區服務主體單一，公共服務體系還不完善。從服務主體上看，一個健全的社區服務體系，其主體應當包括承擔社會服務職能的基層政府組織、居民自治組織、社區專業服務組織、社區志愿者組織、社區中介組織和其他具備相應資質的民間組織。但是，由于我國的社區自治組織發展較晚且大多帶有官方色彩，其資金資源有限、整體能力不強、缺乏獨立性、功能不完備，難以有效發揮服務主體的作用。這使得我國城市社區服務主體趨近單一，不能有效滿足社區居民對社會服務的需求。在農村，隨著鄉鎮企業的飛速發展和農村經濟的不斷改善，農民的需求也呈現多元化的趨向。農民經濟收入水平的提高，使得他們不僅僅只停留在物質方面的需求得以滿足，他們有了接受教育、醫療、文化、娛樂、民主、尊嚴等更高層次的需求。但是，由于受起步較晚、發展滯后等因素的影響，農村的醫療、教育、交通、通訊、環境等公共事業建設薄弱，農民的看病難、上學難、行路難等問題較為突出。國家向農村投入的公共服務建設和向農民提供的公共服務項目有限，農民群眾難以享受到與城市人口同等水平的社會保障、社會救濟、醫療衛生、文化教育、環境整治等公共服務供給。這種“低層次”的社會服務供給，顯然已成為束縛我國基層社會管理進一步發展的“瓶頸”之一。

（四）“僵化”的矛盾調處方式“瓶頸”

當前，我國社會正處于經濟發展和社會轉型的關鍵時期，社會利益格局正在發生著深刻變遷，隨著利益分化和多元化趨勢的加速開展，利益矛盾沖突變得更加復雜和尖銳。不同群體、不同組織、不同層次的矛盾沖突時有發生，其性質、形態和表現方式各有不同，這都是黨和政府所面臨的新問題和新挑戰。通過調查分析筆者所在地并結合其他地區所發生的主要社會矛盾，筆者認為現階段主要的社會矛盾及其爆發與以往相比，呈現出以下幾個方面的共性特征：一是矛盾的內容已經溢出傳統的繼承、贍養、婚姻、家庭、財產爭執等私人屬性方面的糾紛，開始向征地補償、拆遷安置、社會保障、職工維權、村民維權等公眾屬性的方向轉移；二是矛盾糾紛的主體不是過去的單存的城鄉居民之間、鄰里之間、職工之間、親屬之間等常見的帶有明顯個體屬性的糾紛主體，而是干群之間、黨群之間、階層之間等帶有顯著群體屬性的糾紛主體；三是矛盾的性質異常尖銳復雜、既有歷史遺留問題、又有發展催生問題，既有人民內部矛盾，又有敵我矛盾；四是社會主要矛盾的表現形式和爆發呈現出一定程度的規律性，即矛盾的爆發由少數人上訪，到群眾上訪，再到圍攻政府機關，呈鏈條式發展態勢；五是社會主義民主法制建設滯后于社會經濟發展水平，政策在執行中往往帶有較大隨意性，法律權威得不到樹立，出現矛盾后，群眾更傾向于找政府解決而不尋求司法解決，造成群體性矛盾事件的滋生蔓延。

矛盾的性質和特點發生了變化，矛盾的處理方式也要隨之發生改變。而面對日益復雜的社會矛盾形式和利益糾紛，有些城鄉管理者仍然抱著過去“行政管制式”的理念和思維，用行政措施和手段去解決矛盾，缺少必要的教育的、引導的、經濟的、法律的方式和方法。這種“僵化”的矛盾處理方式，勢必無益于矛盾的調處和化解，甚至會激化矛盾，成為束縛我國基層社會管理進一步發展的又一“瓶頸”。

二、克服我國基層社會管理“瓶頸”的應對之策

綜上所述，當前我國在基層社會管理方面，還存在著許多與客觀實際形勢不相適應的突出問題，實踐中，黨和政府還面臨著突破基層社會管理“瓶頸”束縛的緊迫任務。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開幕式的講話中指出：“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基層工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制?！敝v話向全黨進一步指明了完善和創新基層社會管理的方向和工作重點。根據講話精神，圍繞克服上文分析的我國社會在基層管理方面存在的突出“瓶頸”，作者提出了如下應對之策。

（一）加快行政理念由“管制型”向“治理型”的轉換

改進和完善我國基層社會管理體系，必須要實現行政理念由“管制”到“治理”的轉換?！肮苤啤迸c“治理”是兩種完全不同的行政理念，兩者在權力來源、權力運行向度、社會參與程度等諸多方面存在著本質區別。與“管制”比較，“治理”更多強調權力來源的多元、權力運作的上下互動和鼓勵公眾的社會參與。從權力來源上看，“治理”雖然也需要政府的權威，但從權力的來源渠道上看，“治理”更強調政府與公民社會、公共機構、私人機構的合作，從而形成一個多元參與的網絡機構體系；從權力運行向度上看，“治理”強調運行向度的多元和雙向互動，主張通過一種建立在市場原則、公共利益和認同上的合作，實現對社會事務的管理；從社會的參與程度上看，在“管制型”行政理念主導的社會里，由于政府權力的絕對性和排他性，造成社會參與程度的嚴重不足?！爸卫怼眲t更強調社會合作網絡的構建，重視多元參與，支持培養公民社會，主張民眾通過基層社會組織表達自身權利、參與自治管理。只有實現“管制型”行政理念向“治理型”行政理念的轉變，才能克服現有弊端，改變政府對社會管理事務的絕對控制，將政府對基層社會事務的管理方式由直接控制、管理轉變為引導、協調多元參與，從而更好地實現基層社會管理的良性運行。

（二）推進“畛域型”治理模式向“開放型”治理模式的轉變

改革開放以來，我國社會結構的一大變化是大量的社會成員由“單位人”轉變為“社區人”，這些社會成員身份的轉變，給我國基層社會的管理帶來了諸多難題。突出表現為原有單位組織管理網絡的弱化，畛域分明的“行政式”的基層社會管理體制無法全面覆蓋全體社會成員。社會結構的深刻變化，要求社會管理體制的相應創新。面對不斷加快的社會流動和日益復雜的社會局面，我們在基層社會管理方面必須要實現治理模式由“畛域型”向“開放型”的轉變。而構建“開放型”的社會管理管理模式，本質上就是不斷改善社會建設，“社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設”。社會建設是社會管理的前提和基礎，現階段，黨和各級政府要根據人民群眾的新要求和新期待，在發展中要兼顧效率與公平，大力構建和諧社會。各級黨和政府要統籌城鄉發展，為城鄉居民提供良好完備的公共服務，建立健全基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進城鄉基本公共服務均等化。在統籌城鄉一體發展的時候，應該更多考慮讓城市和農村的居民都公平地享受公共服務，讓社會困難群體享受到充足的公共產品和公共服務。只有加快社會建設步伐，構建覆蓋全體人民群眾的“開放型”的社會管理模式，使全體城鄉居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，我們國家的基層社會管理才能擁有堅實的群眾基礎，才能獲得進一步發展的空間和保障

（三）實現社會服務供給由“低層次”向“全方位”的轉型

基層社會管理不僅僅只是一個管理過程，還是一個服務供給過程，各級政府在社會管理中，不僅要履行公共管理的職能，還要擔負起提供公共服務的職能。由于國民經濟和社會發展進入新的歷史時期，居民對公共服務的需求不斷增長，迫切要求政府增加相應的職能。在這樣條件下，所謂的行政體制改革，不僅僅意味著政府職能的轉換，也意味著政府職能的增加。一個新的適應形勢發展的政府，既要不斷提高社會管理能力又要不斷完善公共服務能力，以勝任社會管理和公共服務的雙重職責。

從長遠的發展目標看，一個完善的社會服務供給體系應該覆蓋、就業、扶貧、社區服務、醫療衛生、教育等多個部門。而要實現這個目標，就要解決當前我國基層社會管理服務供給中的突出問題，即服務主體的匱乏。各級黨和政府現階段要促進服務主體的多元化，特別是要大力培育基層社會中介組織等非盈利性組織。通過制定和完善有關法律法規，使非政府組織獲得合法地位和法律支持。要為非政府組織從事基層社會服務提供必要的財政支持，財政支持可以體現在資金、項目、場地、稅收等方面，這樣能夠吸引更多的非政府組織參與到基層社會的服務中。政府也要加強非政府組織的能力建設，提高非政府組織在基層社會服務方面的能力。要發揮基層社會的社區組織在社區服務中的骨干作用，這是完善基層社會服務的重要保證，基層社會的社區組織在開展社區服務活動時，應將重點放在積極引導社區居民為社區困難群體提供公益性服務方面。［4］

（四）實現“僵化”的矛盾調處方式向“多元化”的轉變

社會管理者應該積極應對社會社會發展的現實變化，不斷創新社會管理方法。當前，各級黨和政府在社會管理中，要從現行的重行政性、強制性手段，輕法制規范和道德管理，重管制控制，輕協商和服務，重事后處置，輕事先預防的傾向，向綜合運用法律、政策、經濟、教育等現代管理方式的轉變。加強社會管理的法制建設，通過地方立法和地方政府規章，逐步形成覆蓋社會管理各個方面的完整法規體系，保證社會管理工作有法可依、有章可循。對現行各類涉及社會管理的有關法規進行系統全面的梳理，廢止已經過時的法律法規、修改地方有關法規中與現實情況和發展趨勢不相適應的內容，既要保證相關法規的連續性，又要增強其現實性和針對性。在此基礎上，各級部門要強化依法管理社會的觀念，堅持依法調解社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾，確保社會管理在法治的軌道上健康運行。堅持依法規范社會行為，注重運用法律手段加強和改進社會管理，引導社會和群眾通過法律途徑解決處理社會矛盾。政府和法制部門要堅持依法行政，促進社會公平正義，保障公民應有的權利，維護社會穩定和人民群眾的合法利益。

總之，社會管理理論的發展和實踐驗證告訴我們，創新是當前和今后的主旋律，管理創新是管理的主旋律；也是我國基層社區社會管理發展的必然要求，組織中的每個人都應當成為創新者，自覺實現組織目標，實現管理境界最優化，讓基層社區社會管理創新成為促進社會更加穩定和更加和諧的有效力量。

[1]李靜,周沛.“政府管制”到“社區治理”：我國城市基層社會管理體系的完善與創新[J].領導之友,2011,(4):14.

[2]胡亞波.基層社會管理中存在的問題及改進對策[J].學習與實踐,2011,(8):125.

[3]（美）馬斯洛.動機與人格 [M].許金聲等譯.北京:華夏出版社,1987,114.

[4]王青.城市社區管理中存在的問題及對策[J].管理學刊,2010,(2):77.