新時期群眾工作難的理性透視——以韶關市為個案考察

廖顯輝

（中共韶關市委黨校，廣東 韶關 512026）

群眾工作是黨和政府的一項重要工作，是社會管理的基礎性、經常性、根本性工作。當前，面對日益復雜的社會矛盾，如何在堅持黨的群眾路線前提下，創造性地開展新時期黨的群眾工作，是每名黨員干部面臨的重要任務和重大課題。

一、對新時期群眾工作難的若干判斷

難點之一：現階段既是發展的機遇期，又是矛盾的多發期，群眾工作任務重、要求高。經過30多年的改革開放，我國社會進入了國際公認的敏感發展階段，既面臨著“黃金發展期”，又面臨著“矛盾凸顯期”。一方面，我國的GDP總量已經跨入了世界的前列，人民的生活水平已經從過去的保溫飽逐步向小康水平邁進；另一方面，隨著改革的不斷深入，經濟社會的加速轉型以及社會利益格局的深刻調整，一些深層次的矛盾和問題不斷暴露出來，如近年來因企業改制、土地征用、房屋拆遷、收入分配、軍轉人員安置、涉法涉訴、社會保障等因素引發的社會矛盾和問題尤為突出，這些問題往往又與利益的合法性和普遍性糾結在一起，處置不當就會發展成為群體性事件。據有關部門統計，2010年韶關市、縣兩級信訪部門共受理群眾來信來訪6368批10333人次，同比上升2．51%，其中集體訪445批6923人次，同比上升3．73%，信訪形勢依然嚴峻。

難點之二：利益訴求多樣化使群眾工作呈現復雜性。過去的群眾工作主要是圍繞政治問題而展開，然而新時期的群眾工作，則主要圍繞經濟問題而展開，經濟利益居于中心地位，但同時也還涉及群眾的政治權利和文化權益。人民群眾在政治、思想、經濟生活中的各種矛盾問題相互交織，比過去任何時候都更為突出、更為復雜。如近年韶關市信訪訴求主體從過去的優扶對象、老幼病殘、貧困戶擴大到包括下崗職工、離退休人員、農民、個體業主、教師、學生、復退軍人乃至公務員等各個階層人員，幾乎涉及社會的各個階層、各個群體。這些不同區域、不同行業、不同群體的利益訴求日趨多元化和復雜性，一些歷史遺留問題與現實問題相互交織，經濟利益訴求與政治利益訴求相互融合，合理要求與不合法方式相互滲透，多數人的合理訴求與極少數人的無理取鬧相互糾纏，此項政策與彼項政策相互碰撞，形成“剪不斷、理還亂”的局面。而且，這些不同群體的利益訴求往往又有很強的政策關聯性，牽一發而動全身，增加了處置的難度。

難點之三：群眾自主意識覺醒但素質參差不齊，使群眾工作呈現艱巨性。伴隨著經濟的發展和社會的進步，民主法制建設進程的加速推進，群眾的法律意識和民主意識有了顯著的增強，大多數群眾已經懂得用黨的方針、政策致富和用法律手段來維護自己的合法權益，但也有部分群眾不習慣也不愿用法律和道德來規范和約束自己的言行，往往以非理性的行為來表達自己的利益訴求，存在著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的不良心態，盲目地追求自身利益的最大化，這部分群眾的利益訴求往往脫離實際，要求過高，化解難度大。有的群眾“信訪不信法”，所訴求的問題通過正常的法律渠道是可以解決的，但他們卻采取上訪的方式要求解決；有的群眾有意選“兩會”或其它重大政治活動期間集體上訪，或赴省進京越級上訪，向政府施加壓力，制造不良影響。群眾素質的良莠不齊，既增加了信訪總量，迫使信訪部門投入更多的人力、物力、財力，也給基層黨委政府做好群眾工作帶來了巨大困難和阻力。

難點之四：由人民內部矛盾引發的群體性事件使群眾工作呈現挑戰性。當前影響黨群關系的最大危險，來自執政黨掌握的公共權力的“兩重性”。即，一方面執政黨可以利用手中掌握的權力更好地為人民服務，另一方面由于公共權力是“凌駕于社會之上的力量”這一特殊性，決定了它的運用容易傷害群眾個別的、具體的、現實的、特殊的利益，甚至涉及他們的切身利益。毛澤東同志早就說過：“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務的政府，但是它同人民群眾之間也有一定的矛盾。這種矛盾包括國家利益、集體利益同個人利益之間的矛盾，民主同集中的矛盾，領導或被領導之間的矛盾，國家機關某些工作人員的官僚主義作風同群眾之間的矛盾。”[1]（P205－206）近幾年，因人民內部矛盾引發的群體性事件呈高發態勢，數量不斷上升，規模不斷擴大，涉及面越來越廣，行為方式越來越激烈，組織化程度越來越高，在很多地方已經成為影響社會穩定的首要問題。如韶關市近年來頻繁發生的涉軍人員上訪問題最具有代表性。情況表明，群體性事件的發生一般與群眾切身利益有關，如土地征用、房屋拆遷、企業改制、欠資糾紛等，這些問題所涉及的都是群眾利益，多種矛盾相互交織，處置難度大，而且越是經濟發展快的地方，引發群體性事件的矛盾越多，群眾工作面臨的考驗就更加嚴峻。

二、新時期做好群眾工作的幾個理論預設

群眾工作的上述難點說明，要做好新時期群眾工作，首先要有徹底的理論預設。正如馬克思所說：“理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本?！盵2]（P722）

預設之一：解決好思想觀念問題是做好群眾工作的根本。近些年來，為了提高人民的生活水平，黨和政府出臺了一系列的惠民政策，如農村取消農業稅，新農村建設帶來了路通、電通、水通、義務教育免費、新合作醫療等種種新變化。在城市社區，居民體會更深的是社會保障帶來的種種實惠。從干部到群眾，從城區居民到鄉村農民，大家談起黨的惠民政策無不喜形于色，從中可以看出，政策已經深得民心，老百姓對黨和政府發自內心的擁護。既然黨的政策深得民心，為什么干群關系仍然存在這樣或那樣的問題呢？從直接原因分析，是社會建設滯后于經濟建設，社會公共服務和社會保障投入長期不足，社會領域的公共產品滿足不了現實的需求，由此引發一系列影響社會和諧的社會矛盾和問題。從更深層次的原因分析，則是我們的一些黨員干部的群眾觀念淡薄，說話、做事沒有從群眾的立場出發，有的甚至門難進、臉難看、事難辦，對待群眾態度粗暴、簡單；有的領導干部存在著重經濟發展、輕群眾工作的思想傾向。由于思想上存在認識誤區，致使有些黨員干部不屑做群眾工作，不想做群眾工作，不會做群眾工作，不敢做群眾工作和不去做群眾工作，遇到問題繞著走，或是被問題推著走，缺乏做好群眾工作的主動性和創造性。

預設之二：解決好方法創新問題是做好群眾工作的有效途徑。江澤民同志曾經指出：黨委的“領導方式和領導方法，不僅是工作方法問題，也是思想方法和世界觀問題，是對人民群眾的立場和態度 問 題”[3]（P602）。急 劇 的 社 會 變動給 群 眾 工作帶來許多新問題、新矛盾，一些干部尤其是基層干部難以適應形勢發展的變化，群眾工作的方式滯后、方法簡單、針對性不強，遠遠滿足不了當前群眾工作的需要。加強新時期的群眾工作，過去行之有效的好傳統、好辦法要堅持，更重要的是要結合新情況不斷探索新的方式、方法、手段和機制。要在綜合運用經濟手段、行政手段和司法手段的基礎上，善于掌握“一把鑰匙開一把鎖”的工作方法，因地制宜、因時制宜、因事制宜，用新辦法解決新問題，用新點子解決新矛盾。要善于把做思想政治工作與解決實際問題結合起來，把依法辦事與帶著感情做工作結合起來，把言傳與身教結合起來，把發揚優良傳統與開拓新途徑結合起來，及時發現、總結、推廣基層創造的新方式、新辦法，不斷提高群眾工作的針對性和實效性。

預設之三：解決好機制創新問題是做好群眾工作的有力保障。群眾工作是社會管理的基礎性、經常性、根本性的工作，它貫穿黨和政府工作的各個領域。因此，健全和完善群眾工作的長效機制，使群眾工作走上制度化、規范化的軌道，是貫徹黨的的群眾路線、有效開展群眾工作的重要保證。近年來，韶關市各級黨委和政府在群眾工作的實踐中，探索出了一些行之有效的好制度，如建立領導信訪工作責任制度、領導大接訪活動制度、領導包案制度、重大事項社會風險評估制度、社會矛盾糾紛排查調處制度等，實踐證明，這些制度的建立有力地促進了群眾工作的開展。但是也應當看到，現有的群眾工作機制與當前群眾工作形勢還有不相適應的地方，如群眾訴求的渠道不夠暢通，有的地方和部門對群眾反映的問題層層轉送、推諉塞責，致使矛盾激化。信訪工作責任制還沒有真正落實，對侵犯群眾利益引發信訪問題的行政行為還沒有建立責任追究制度，對新出現的破壞信訪秩序的行為缺乏必要的、行之有效的制裁手段等。因此，進一步探索建立健全群眾工作的長效機制，是做好新時期群眾工作的關鍵。今后，要努力形成黨委政府統一領導、專門機構組織協調、職能部門各司其職，齊抓共管的群眾工作新機制。

預設之四：注重從源頭預防是做好群眾工作的有效手段。許多信訪案例表明，因利益關系引發的各種矛盾糾紛之所以日益增多，主要原因是各級政府在出臺政策時欠科學，實施上欠周全，方法上欠妥當。如近年來韶關市因征地拆遷補償問題、復退軍人補貼問題引發的群體性事件不斷上升，就是因為各地出臺的補償標準不一樣，這種因政策因素造成的社會矛盾目前已經成為信訪案件中的突出問題。因此，改革和完善決策機制，提高科學決策水平，做到從源頭上減少利益沖突和社會矛盾的產生，一定要堅持“以人為本”的決策理念，要把人民群眾的根本利益作為制定政策、開展工作的出發點和落腳點，在進行各項改革和決策時首先考慮群眾的承受能力，善于從政策取向上找準不同群體利益的結合點。正如毛澤東指出的：“我們共產黨人區別于其他任何政黨的一個顯著標志，就是和最廣大的人民群眾取得密切聯系。全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這就是我們的出發點?！盵4]（P1094－1095）為此，有必要大力推行重大事項社會穩定風險評估制度，把社會穩定風險評估作為出臺重大決策、項目、事項的前置程序，從源頭上預防社會矛盾糾紛的發生。

三、新時期做好群眾工作的總體思路和對策建議

新時期做好群眾工作的總體思路是堅持全心全意為人民服務的宗旨，以最廣大人民群眾的根本利益為最高價值取向和根本標準，把握新時期新階段群眾工作的特點和規律，圍繞黨的根本任務和基本職能，按照“科學執政、民主執政、依法執政”的方略，在組織依托、設置方式、管理模式、領導體制、工作機制、監督機制等方面，推進群眾工作的改革和創新。遵循這一思路，從以下六個方面提出對策建議：

（一）必須牢固樹立群眾觀念

牢固樹立群眾觀念，是我們做好群眾工作的前提和基礎。各級領導干部必須堅持從群眾中來，到群眾中去的群眾觀點，虛心向群眾學習，真心為群眾服務。真正站在群眾立場處理問題，為黨分憂，為民解難，多做人對人、面對面、手拉手、心連心的群眾工作，多辦一些順民意、解民憂、惠民生的實事。作決策、定政策、部署工作，都要始終把群眾呼聲作為第一信號，把群眾需要作為第一選擇，把群眾滿意作為第一標準，把群眾利益作為第一原則。使我們黨“真正成為群眾生活的組織者，群眾就會真正圍繞在我們周圍，熱烈地擁護我們”[5]（P 136－137）。

（二）必須加強組織領導

群眾工作是一項復雜的社會系統工程。因此，必須加強組織領導，努力形成做好群眾工作的強大合力。一是強化領導責任。各級黨委、政府以及各有關部門要從大局高度認識群眾工作，把群眾工作貫穿到各領域各方面的經常性工作中去，像抓經濟發展、抓重點項目那樣抓群眾工作，尤其是黨政主要領導要高度重視、親自協調解決重大問題。要繼續深入開展領導干部“帶案下訪”、“進門探訪”、“重點對象約訪”活動，落實工作責任，各級單位各司其職、各負其責，形成一級抓一級，層層抓落實的群眾工作領導責任體系。二是堅持齊抓共管。群眾工作是全黨全社會的工作，任何單位和部門都責無旁貸。與群眾切身利益直接相關的部門，要從各自職能出發，落實好有關政策，推出有力舉措，解決群眾反映的問題，真正使廣大群眾得到實惠。各部門、各單位都要在黨委的統一領導下，發揮職能作用，搞好協調配合，加強和改進群眾工作，形成做好群眾工作的強大合力。

（三）必須大力改善民生

信訪問題大多是民生問題，解決好了民生問題，許多信訪問題就能迎刃而解。當前，群眾反映較突出的土地征用、城鎮拆遷、企業改制、涉法涉訴、權益維護、社會治安等方面的問題，從表面看是信訪問題，實質上是民生之急。因此，做好新形勢下的群眾工作，必須從解決民生問題入手，下大力氣解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。一是健全社會保障體系。建立健全群眾就業、就醫、就學、住房、養老等一系列保障體系，尤其是建立健全困難群體的保障體系，擴大保障范圍、提高保障標準。二是改善人居環境。完善城建、交通、水利、電力、環保等方面的基礎設施，不斷提升亮化、凈化、美化、綠化水平。三是提高生活質量。加大文化體育設施建設投入，廣泛開展群眾文化體育活動，豐富群眾的文化生活，提高群眾的健康素質。各級政府要堅持新增財力主要用于改善民生、加大社會事業投入上，把為人民群眾興辦實事常態化、制度化，從群眾最盼、最急的事情做起，及時有效地解決群眾反映強烈的突出問題；要堅持向困難地區、困難群體傾斜，向群眾最需要解決的問題傾斜；要把保障和改善民生的重點放到農村，加大財政對農村社會事業和公共服務的投入，不折不扣落實強農惠農政策，讓老百姓共享社會發展成果。

（四）必須創新社會管理機制

加強和創新社會管理，是新形勢下做好群眾工作的重要內容。各地各部門要主動適應社會管理的發展變化，積極推動社會管理體制機制創新，最大限度地增加和諧因素，減少不和諧因素。要加強基層組織建設，根據城鄉基層發展的需要、農業產業化發展的需要、新經濟組織和社會組織發展的需要等，創新基層黨組織設置方式，不斷完善基層管理結構，構筑起適應新形勢要求的群眾工作管理網絡，使黨的組織網絡和管理網絡覆蓋到社會各個領域和各個方面。要積極培育更多具有自治性質的群眾組織，切實提高廣大人民群眾自我管理、自我服務、自我教育的能力。要完善維護社會穩定的體制機制，加強社會矛盾糾紛排查，搞好社會輿情分析研判，健全突發事件處置機制，加強社會治安綜合治理，營造和諧穩定的社會環境，提高群眾的安全感。建立充分反映群眾意愿的利益表達和政治參與機制、代表人民意志和人民利益的決策機制、黨員干部做好群眾工作的考評機制等。

（五）必須轉變干部作風

干部作風是做好群眾工作的一塊試金石。干部對老百姓的感情深不深，關鍵看宗旨意識強不強。因此，各級黨員干部要牢固樹立公仆意識，幫助群眾解決問題的意識。深入基層，深入群眾，多關心群眾疾苦，耐心傾聽群眾的呼聲和意見，時刻把群眾的安危冷暖放在心上，多為群眾辦一些“雪中送炭”的事情，及時解決群眾所關心的熱點和難點問題；要把關心群眾、依靠群眾，切實為群眾謀利益作為想問題、辦事情、作決策的根本出發點和落腳點。切實糾正群眾“落后”的陳舊觀念，樹立與群眾平等的思想。各級領導干部要帶頭到最困難的地方去，到群眾意見多的地方去，到矛盾問題集中的地方去，主動察民情、解民難、保民安；注重對群眾反映的重大突出問題進行調查研究，切實增強做好群眾工作的責任感，使命感，提高做好群眾工作的能力和水平。

（六）必須堅持依法執政

法律具有權威性、強制性、公平性和統一性的特點?；鶎狱h組織在開展群眾工作中，必須從協調利益矛盾的高度，堅持依法執政，保障群眾的合法權益。一是在群眾工作中，堅持依法行政，依法保障人民群眾的合法權益。在社會轉型的過程中，某些基層黨組織和政府的行政機關在處理群眾工作時存在著有法不依、執法不嚴、濫用權力和以權謀私的行為，這種做法容易導致群眾集體上訪、越級上訪案件的急劇增多。因此，基層黨組織必須高度重視在群眾工作中的依法行政問題，不斷提高行政執法人員的各項素質，保證依法行政順利進行。二是在群眾工作中，堅持以人為本，保障司法公正。司法公正是司法機關的生命線，是正確處理人民內部矛盾的重要保障。就目前而言，一方面要加大改革力度，為司法公正提供制度保證；另一方面，要不斷提高司法人員素質，定期培訓。三是在群眾工作中，普及法律知識，增強法制觀念。對群眾進行普法、強化其權益意識非常必要。使群眾明白契約的作用和違約的責任，不斷增強基層群眾的法制觀念，增強其依法維權的意識和自覺性。除了不斷地加以改進、完善和創新運用法律來解決人民內部矛盾外，還可以考慮采取與國際上出現的制定糾紛解決辦法等相接軌的方式[6]，創建化解矛盾糾紛的柔性機制。

[1]毛澤東文集：第7卷[M]．北京：人民出版社，1999．

[2]馬克思恩格斯選集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1995．

[3]江澤民．論有中國特色社會主義[M]．北京：中央文獻出版社，2002．

[4]毛澤東選集：第3卷[M]．北京：人民出版社，1991．

[5]毛澤東選集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1968．

[6]小島武司，伊藤真．訴訟外糾紛解決法[M]．丁婕譯，北京：中國政法大學出版社，2005．