試論我國公益訴訟的訴訟模式選擇

吳曉軍　朱志權

【摘要】公益訴訟是當前議論較多，眾所矚目的問題之一，建立公益訴訟，是維護社會公共利益的重要途徑之一。公益訴訟的廣泛推行，對構建和諧社會，落實以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，具有十分積極的促進作用。針對我國未來的公益訴訟采取何種模式，本文在借鑒國外公益訴訟模式的基礎上，以我國檢察機關保護公益的傳統、現狀、理論依據等方面為視角，提出我國應建立以檢察機關提起為主導，公民或公民團體提起為輔助的公益訴訟模式。

【關鍵詞】公益訴訟；模式；檢察機關

公益訴訟的出現，不僅是公眾意識覺醒和司法進步的表現，它的廣泛推行，對便利公眾參與國家事務的監督和公共事務的管理，對擴大公民對公共事務的有效參與，促進社會公平、正義，構建和諧社會，推進決策的民主化進程，提高社會的法治化水平，乃至落實以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，都具有十分積極的促進作用。在我國環境下，確立公益訴訟制度勢在必行，但確立何種公益訴訟的訴訟模式則有待于進一步探討。

一、世界上主要的公益訴訟模式

從上個世紀60年代，公益訴訟真正在美國生長運行以來，但由于世界各國政治、經濟、文化以及歷史傳統的差異，導致各國在確立公益訴訟制度時，在考慮普遍規律的同時兼顧本國特色，從而形成了形態各異的公益訴訟模式。從啟動公益訴訟的角度看，概括而言，世界各國公益訴訟模式主要有下列幾種。

（一）國家訴訟。國家訴訟實際上是由法律規定的特定國家行使權利，啟動和參與公益訴訟。這樣的國家機關最常見的就是檢察機關，但又不限于檢察機關。

（二）團體訴訟。在一些國家和地區，除了國家機構以外，一些社會團體在必要的時候，出于維護社會公共利益的需要被法律賦予啟動公益訴訟的資格和權能。如德國1908年的《防止不正當競爭法（UWC）最早創立了團體訴訟制度，后來的立法又相斷承認了不少行業的團體訴訟。法國法律賦予一定團體以團體的名義起訴的權利，能夠享有原告資格的團體通常是工會、禁酒同盟、家庭團體的全國性組織和各地支部，以及為取消種族歧視、賣淫和脅迫賣淫現象而設立的團體。俄羅斯的國家和地方的消費者社會團體也有權提起這種訴訟。我國臺灣地區的立法吸收與借鑒了大陸法系的傳統，1994年的《消費者保護法》規定了團體訴訟。

（三）公民訴訟。在極少數一些國家，除了國家機構、社會團體之外，普通公民也可以提公益訴訟。這種形式通常被稱為公民訴訟。如美國的環境法里明確規定了公民訴訟制度，以加強對環境的保護。除此之外，還體現在反壟斷、反不正當競爭等領域內。瑞典在其環境保護法中也確立了公民訴訟制度。《瑞典環境保護法》第34條規定，任何根據本法對有害環境的活動提出訴訟請求的，有權向該活動已經發生即將發生地財產法院提起訴訟。

（四）集團訴訟。美國是實踐這一制度最為引人注目的國家。集體訴訟是一種在美國發展起來的集團訴訟方式。但關于何謂集團訴訟，國內外尚且存在很多理解上的差異。我國學者肖建華認為，集團訴訟是指一人或數個代表人，為了集團和成員全體的共同的利益，代表集團全體成員提起的訴訟。這種訴訟模式客觀上實現了公共目的或者保護公共利益的間接效果，但容易誘發不正當訴訟或健訴行為的危險。

二、我國的公益訴訟模式選擇

我國是實行公有制為主體的社會主義國家，我國人民所享受的社會公共利益在內容和范圍上都是空前廣闊的。但十分遺憾的是，我國當前公益訴訟立法較發達國家相差甚遠。我國民事、行政兩大訴訟法均規定原告必須是和案件有關的直接利害關系人，從而排除了公民、法人、社會團體、國家機關提起公益訴訟的資格。不僅沒有規定公民和社會團體公益訴訟，甚至連國家提起公益訴訟也未規定。由于缺乏公益訴訟的渠道，使得大量侵犯公共利益的違法行為得不到懲治。要改變這種狀況，必須加快公益訴訟立法。相比國外不同的公益訴訟模式，筆者建議我國將來公益訴訟立法應采取以檢察機關提起為主導，公民或公民團體提起為輔助的公益訴訟模式。

（一）以檢察機關提起為主導的公益訴訟模式

檢察機關作為法律監督機關，負有維護法律統一實施、保護國家利益和社會公共利益不受侵害、維護社會公平正義的使命，因而賦予我國檢察機關以公訴權，建立公訴制度是十分必要的。

1、檢察機關提起公益訴訟的現狀

隨著我國市場經濟體制和社會法制建設的不斷發展，不斷出現侵犯公益的現象，但根據我國現行立法，公民、組織發起保護公共利益的訴訟找不到法律依據作為支撐。《民事訴訟法》第108條規定，原告必須是與案件直接利害關系的當事人。而公益訴訟的最大特點就在于公共利益的主體并不特定，原告與案件事實沒有多大關聯甚至根本沒有任何關聯。因此受制于我國的法制現狀，公共利益得不到有效保護的情況時有發生。為此許多省市的地方檢察機關在司法實踐中作了大量的大膽探索。1997年河南省方城縣人民檢察院成功起訴全國第一例公益訴訟案件。1997—2003年，河南省檢察機關共提起或支持提起民事訴450余件，為國家挽為直接經濟損失2億多元；提起或支持提起行政訴訟20余件。山東省、陜西省、貴州省、江西省等省市都積極開展了相關的實踐探索。至今檢察機關提起和參予了數百例公益訴訟案件，積累了較為豐富的實踐經驗。但受制于我國訴訟的公益保護功能的缺陷，如我國現行法律采用宣言性立法的方式來維護公共利益，我國民事訴訟法、行政訴訟法中僅涉及訴訟代表制度、選民資格案件等規定，可以略微體現公益訴訟的理念，致使檢察機關在提起公益訴訟的理倫和實踐過程中存在諸多的困惑和不足，比如檢察機關提起公益訴訟的理倫依據、在公益訴訟中的地位、作用以及檢察機關參與公益訴訟的方式。

從以上可以看出，檢察機關擁有公訴權在我國不僅具有歷史傳統，而且也具有一定的實踐經驗。為了更好地維護國家利益和社會公共利益，傳統的法律文化應當得到繼承和發揚，司法實踐經驗更應當總結和吸收。

2、我國檢察機關提起公益訴訟的理論依據。

公共利益的主體是公共社會，但公共社會本身并非實在主體，因此需要一個實在主體來代表和維護社會利益。“無論就其產生的動因，還是肩負的歷史使命，以及其所享有的各種權力與方便，國家無可爭議地成為社會整體利益的代表，此種代表，不僅體現在確認社會整體利益的內容及其與社會個體利益之界限，而且還體現了當社會整體利益受到損害時動用國家機器進行救濟與維護”。法國的盧梭同樣認為，建立于社會契約基礎上的國家及其政府是一種“公共人格”，其活動的意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的“共同利益”。與此相一致，“公共信托理論”認為，公共利益屬于社會公眾，由社會公眾委托政府加以維護。國家是公共利益的代表者和維護者。而作為公權力的主要機關，檢察機關理應成為這種代表和維護的“主角”。因為自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和社會公共利益的代表的面目出現，作為國家法律監督機關，負有監督法律統一正確實施的職責，檢察機關能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。檢察機關代表公共利益、公共福利，檢察權的運作必須有利于公眾的整體意志和最大多數人的普遍期待。

而把這一理論應用于公益訴訟當中，就是檢察機關的“訴訟信托制度”，訴訟信托制度是指法律規定某一公益團體對某些權益有訴訟的權利，該公益團體專門在這項權利受到侵害或可能受到侵害時提起訴訟，組成該公益團體的成員可以直接旨用判決對有關的侵權人主張權益。結合我國現狀，我國應當確立起具有我國特色的以人民檢察院作為信托主體的訴訟信托制度。基于人民檢察院的司法監督職能和獨立的司法機關地位，不僅能夠使分割社會公共利益的行為處于嚴密的監督和有效遏制之下，維護公民、法人和國家的經濟利益，還以在最大程度上保證起訴標準的統一公正，避免私人起訴可能產生的報復和濫訴弊端，實現訴訟效率與效益。其次，檢察機關其特有的組織體系和專業品質也決定了其能維護公共利益。再次，人民檢察院以國家和人民的名義提起公益訴訟，代表的是社會成員的整體的利益，該公益訴訟判決的既判力應當延及其他受到該項侵害的社會成員，其他受害者均可以依據此判決向侵權人主張自己的權利。

（二）以公民或公民團體提起為輔助的公益訴訟模式

檢察機關在公益訴訟中作為社會整體利益之代表，有其合理性的一面，但同時也會存在一些弊端：（1）在具體的社會生活中，這些機關及其組成人員本身也存在著自己獨立的利益。因此，理論上就存在著這些機關與個人以自己的個體利益損害社會整體利益、或者將個體利益摻入社會整體利益、或者以社會整體利益的名義謀取個體利益的各種可能性。（2）雖然社會整體利益與意志的整合與形成有一整套機制，但當全體社會成員的代表的產生機制與具體運作、整合機制與運作以及利益與意志的執行機制及其運作的各個環節存在漏洞與偏差，則實際結果偏離真正的社會整體利益的情況將會出現。同時，也有學者認為“如果由檢察機關越俎代皰，對危害國家和社會利益的違法行為直接提起訴訟，必然使一些行政職能主管機關更加門可羅雀，名不符實，而檢察院卻是疲于奔命，不堪負重。這不僅無助于問題的根本解決，而且可能模糊司法權與行政權之間的界限，有違國家機關之間的分工與制衡理論。”正因為上述弊端的客觀存在，因此在公益訴訟的提起主體上，我們可以以檢察機關為主體，以其他主體為補充。通過建立這種輔助性、補充性的代表機制來保護公共利益的實現，這也可以避免檢察機關疲于奔命，不堪得負。

三、檢察機關的公益訴訟中的地位及其作用

檢察機關提起公益訴訟的地位，是關系到公益訴訟制度的一個重要理論問題，也是是否支持檢察機關提起公益訴訟爭議的關鍵所在。一種觀點認為，檢察機關以原告身份提起公益訴訟違背當事人地位平等和權利義務相一致原則，且與檢察機關的法律監督職責相矛盾。另一種觀點認為，檢察機關提起公益訴訟，體現了國家干預，并不違背訴訟當事人地位平等原則。檢察院的起訴權是基于法律監督權，檢察權和公訴職能是相伴而生的，而且監督權行使必須以具體的訴訟職能部門為載體，因為檢察監督權在本質上是一種帶有相對請求權性質的程序制約權。因此檢察機關在提起公益訴訟時，應具有原告人的法律地位。第三種觀點認為檢察機關在提起公益訴訟過程中，具有原告人和“國家監訴人”的雙重身份，既主張權利，又監督訴訟。

檢察機關參與公益訴訟的方式包括起訴、支持意見書、檢察建議書等。事實上，只有在直接起訴中檢察機關的身份才符合嚴格意義上原告身份，在其他方式中檢察機關只是一般意義上的參與者，甚至有時僅對訴訟產生影響而其并未參與到程序之中。因此，不能僵硬的以某一說將檢察機關定格為原告或法律監督者，而應結合檢察機關實際的參訴行為來分析。從方便檢察機關保護公益的角度出發，應該允許檢察機關以當事人身份提起公益訴訟，但“當事人”不能成為檢察機關參訴的唯一身份，法律監督者也應成為檢察機關參與他訴公益案件的選擇。因此揚立新認為：檢察機關提起訴訟，不是僅僅負擔單一的提起訴訟職能，還要在行使訴訟提起的職能之外，對該訴訟進行監督，對在訴訟中發生的違法行為，有權進行監督。

事實上“在各國的檢察機關監督職能中，更多的是規定檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中的起訴權和參與訴訟權，單獨規定審判監督的抗訴權（即所謂的事后監督）極為罕見。可見，檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中的主要職能，是參加到訴訟之中進行監督。而中國的民事行政檢察監督卻只能規定審判監督的抗訴權（事后監督），而沒有規定其起訴權和參與訴訟權，與各國的立法潮流大不相同。”在刑事訴訟在實行國家追訴主義，提起刑事公訴，是將實現社會正義作為首要目標。那么，在民事、行政訴訟中國家機關為維護國家經濟利益和社會公共利益，代表國家實行干預，提起民事、行政公訴，不也是同樣把實現社會正義為已任，體理的是公正的理念和精神嗎？