關于建立我國存款保險制度的幾點思考

李忠

一、建立存款保險制度的重要作用及缺陷

存款保險是指符合條件的銀行等存款性金融機構依法繳納保險費后，存款保險機構對銀行吸收的存款予以保護。一旦銀行破產，存款者依法可得到一定數額的賠償。

第一個現代意義的存款保險機制出現在上世紀30年代經濟大蕭條時期的美國。之后，越來越多的國家開始建立存款保險機制。據統計，截至目前，已有超過100個國家和地區建立了存款保險機制。在G20國家中只有南非、沙特以及中國尚未建立。但2012年，我國《金融業發展和改革“十二五”規劃》明確指出，要“建立健全存款保險制度”。

存款保險制度的主要作用:

(一)維護金融穩定。銀行是特殊的金融中介，存在著資產負債可能錯配的流動性風險。而風險爆發與否，在很大程度上往往取決于公眾信心變化的影響。存款保險為存款人提供銀行倒閉時獲得賠償的保障，可以穩定公眾信心，防止擠兌的發生和蔓延，從而保證金融體系的穩定。近年來，我國銀行業快速發展，儲蓄率高達52%，成為全球儲蓄率位居前列的國家之一。特別是在表外資產、“影子”銀行快速增長的背景下，系統性金融風險和地區性金融風險不容忽視。我國應在強化監管、防范風險的同時，加快推出金融機構破產制度，建立存款保險制度，以加強對投資者的權益保護。

(二)促進市場競爭。《中國統計年鑒》的數據表明，我國儲蓄率已從2000年的37.6%提高到2011年的51.8%，并一直維持在較高水平，明顯高于發展水平相近的發展中國家，更高于發達國家。中國人民銀行發布的數據顯示，截止到2012年年末，我國人民幣存款余額達到91.74萬億元，因而建立存款保險制度勢在必行。建立存款保險制度，有利于維護存款人的利益，維護金融體系的穩定，有助于建立多層次金融體系。監管機構可以使用破產等多種手段處置困難銀行，降低了銀行退出成本，有助于形成市場淘汰機制，促進銀行改善經營。

(三)合理分攤救助成本。存款保險機制規定由銀行系統承擔大部分成本，通過繳費形成一筆防范風險的專用基金。一旦發生銀行危機，可以據情使用專用基金化解危機，政府的財政救助和央行最后貸款人的壓力大大減輕。

當然，存款保險機制也存在一定缺陷，可能產生逆向選擇和道德風險，增加額外的金融風險。一是較好的保障程度會導致存款人在選擇開戶行時更多關注利率，忽視其風險，促使銀行用不正常的高利率進行競爭;二是不合理的保險費率使銀行不用為其過度冒險行為而支付額外的成本，在追逐利潤的驅使下從事風險更高的投資。

二、國外建立存款保險制度的主要做法

從上世紀30年代經濟大蕭條時期的美國開始，越來越多的國家開始建立存款保險機制。國外部分國家建立存款保險制度的主要做法:

(一)建立存款保險制度的法律體系。美國是最早建立存款保險制度體系的國家，1933年頒布《格拉斯－斯蒂格爾法案》，創立了聯邦存款保險公司(FDIC)。該法案對FDIC的職能和組織作了詳盡的規定。1989年通過了《金融機構改革、復興和鞏固法》，并根據該法案設立了清理信托公司，負責處理有問題的儲蓄與貸款機構;同時撤銷了聯邦儲蓄與貸款保險公司，將其監管責任移交給聯邦存款保險公司。1999年底，國會通過了《金融服務現代化法案》，明確要求包括聯邦存款保險公司在內的監管部門加強對金融機構的資本管理，加強對金融機構內部的交易和其他關系的管理。

印度是發展中國家最早建立存款保險制度體系的國家之一。1961年12月，印度通過并頒布實施了《存款保險公司法》。根據該法，印度存款保險公司于1962年組建成立。

(二)建立專業的存款保險組織機構。德國的存款保險組織機構是非官方存款保險模式的典型，以銀行業協會為載體，由國內商業銀行體系、儲蓄銀行體系與合作銀行體系根據各自的需要建立了三個獨立存款保險基金，即商業銀行存款擔保基金、儲蓄銀行保障基金和信用合作保障基金。德國的存款保險機構完全依賴行業自律和市場約束進行運作，保險資金主要來源于成員銀行繳納的保費、特別保費與借款。

日本存款保險公司(DICJ)由日本政府、日本央行和私人金融機構共同出資組建，屬于官銀結合的組織機構模式。在成立之初，DICJ的業務范圍十分有限，僅限于收取保險費用和支付保險金。自上世紀80年代后期開始，隨著日本泡沫經濟的產生，金融機構的經營狀況不斷惡化，日本的存款保險制度進行了三次重大改革，DICJ也不斷被賦予新的職能與權力。如在日本存款保險制度第二次改革后，DICJ被賦予了購買有償付能力銀行的不良資產、對破產金融機構追究民事和刑事責任、向可繼續經營但資本金不足的銀行注入公共資金和由政府提供擔保進行融資等職權;第三次存款保險制度改革，擴大了DICJ的財務救助范圍，允許其在對破產金融機構進行業務轉讓過程中提供財務救助，或待其業務轉化和重組后向其提供補充財務救助。

(三)明確承保對象、范圍和限額。一是明確承保對象。美國《聯邦存款保險法案》和《2002年聯邦存款保險改革法》等法律規定，所有聯邦儲備體系成員的銀行，必須參加聯邦存款保險公司的存款保險;非聯邦儲備體系的州銀行以及其他金融機構，可以自愿參加存款保險。凡自愿參加聯邦存款保險的非會員銀行或其他金融機構，必須提出投保申請，經聯邦存款保險公司審查合格后方能取得保險資格，而美國的商業銀行則全部參加了聯邦存款保險。二是明確承保范圍。從世界各國和地區的情況看，存款保險的承保范圍一般不包括金融機構存款、境外金融中心存款、外幣存款。如美國對所有活期存款賬戶、定期存款賬戶、儲蓄存款賬戶提供存款保險。日本不承保外幣存款，只承保一般存款，定期、零存整取存款等。三是明確承保限額。德國最高承保限額為每一存款銀行機構自有資金的30%;美國規定每一存款賬戶最高保險保額為10萬美元;法國每一存款賬戶最高保險保額為40萬法郎。

(四)建立有效的風險管控體系。一是實行資本金監管。美國《聯邦存款保險公司改進法》把銀行業機構按照資本金充足程度分為“資本金相當充足”、“資本金足夠充足”、“資本金不夠充足”、“資本金明顯不足”和“資本金嚴重不足”五類。對于“資本嚴重不足”的銀行，規定必須采取行動予以關閉。二是實行差別費率。實行風險差別費率已成為目前國際存款保險制度的主流和發展趨勢。如意大利、葡萄牙、瑞典等國家的存款保險費率實行與銀行風險掛鉤的差別費率。在差別費率下，銀行風險高則繳納相對較高的保費，使其為自己進行的風險投資活動付出一定的成本。這種做法能有效引導投保銀行關注存款的安全性，一定程度上抑制了投保銀行進行高風險投資的沖動。三是建立融資體系。在全額保險的過渡期結束后，正式實行限額存款保險制度。1997年，日本北海道拓殖銀行和山一證券倒閉，而當時日本存款保險公司在資金方面卻存在一些問題。對此，日本政府拓寬了存款保險公司的融資渠道，賦予了其特別融資的權利，確保了存款保險公司可以擁有充足的資金及時處置倒閉的機構。此后，在全額保險過渡期結束后，正式實行限額存款保險制度。

三、建立我國存款保險制度的建議

(一)堅持與利率市場化進程相協調。與主要發達國家存款保險制度“從無到有”不同，我國面臨的主要是“由暗轉明”的問題。長期以來，我國一直執行著事實上的“零費率”“全額償付”的隱性保障機制。隨著我國市場化改革的推進，繼續實行“全額保障”“零費率”可能會一定程度上致使銀行利用高利率吸收存款，從事高風險業務，從而加劇不良競爭，不利于金融市場的穩定。同時，政府承擔過高的隱性擔保和銀行救助成本，負擔太重，也不利于分散風險。

(二)合理選擇存款保險組織機構模式。結合我國目前銀行經營現狀和儲蓄結構，可借鑒美國的做法，建立高度集中的全國范圍的存款保險公司，并在各省、市設立分支機構。另外，由于國有商業銀行資金實力雄厚，可參照日本的做法，由國家財政和銀行業機構共同出資組建存款保險公司，原則上按照1∶1的比例出資;隨著我國存款保險制度的不斷發展，再適當擴大國家財政出資的比例。為防范存款保險機制建立過程中的風險，可以借鑒日本做法，在全額保險的過渡期結束后，正式采取限額存款保險制度。

(三)構建符合實際情況的存款保險體制。一是存款保險機構應具備一定的監管職能，以提高救助效率，降低救助成本。但是，其監管職責界定應清晰，以避免與央行和銀行監管機構的重復。一般而言，存款保險機構負責配合央行和監管部門，對一些有嚴重問題的銀行進行監控和處置。此外，監管部門之間應建立信息收集和共享的長效機制，加強溝通與協調。二是在承保范圍的確定上應堅持屬地原則。國有商業銀行、股份制銀行、城市農村信用社、城市農村商業銀行以及外資銀行在華的分支機構，都可納入承保的范圍。三是在承保限額上以10萬元為限。考慮到我國居民儲蓄大部分為10萬元以下余額的賬戶，因此，目前存款保險的最高限額可參照10萬元這一標準制定。四是在投保方式上采取強制與自愿相結合的方式。可參照美國的做法，規定國有商業銀行、城市農村信用社必須強制投保;而股份制商業銀行和外資銀行在華機構，可自愿投保。

(四)以立法的形式明確存款保險機構職能。國外的經驗證明，存款保險制度的建立，必須堅持立法先行的原則。因此，我國在建立和實施存款保險制度時，應先制定相關的法律，并依照出臺的法律法規，構建我國存款保險機構。同時，要通過法律法規對存款保險機構的職責進行明確，并以法律形式賦予存款保險機構相應的權利。要根據《銀行業監督管理法》，明確存款保險機構與銀行業監管機構在問題銀行處理上的職責分工;根據《商業銀行法》，明確存款保險機構在問題銀行行政撤銷關閉中的作用;根據《企業破產法》，明確存款保險機構在問題銀行破產整頓過程中的職能;根據《銀行業金融機構破產條例》，明確存款保險機構在銀行破產清算中的職權職責。

(五)重視存款保險制度設計，防止逆向選擇和道德風險。存款保險制度設計要實現銀行機構全覆蓋，逐步實現風險差別費率，解決逆向選擇和道德風險問題。國外的實踐證明，存款保險制度為銀行業機構提供了強有力的保證，但也往往刺激了銀行冒險的沖動，形成了道德風險。可以學習美國的做法，根據各銀行業機構資本金充足情況，確定差別化的存款保險費率。對銀行業投保機構的存款情況進行滾動檢查和監測，及時發現存在的風險。要加強銀監部門與存款保險機構之間的聯系，強化信息披露制度，防范風險。