房產稅改革的難題及其破解之策

（浙江商業職業技術學院 浙江杭州310053）

2 011年1月，重慶和上海作為首批試點城市，開始征收房產稅，這標志著我國房產稅改革進入實質性的操作階段。2012年中央經濟工作會議和政府工作報告都將研究和推進房產稅改革列入“十二五”期間稅制改革的重要內容，擴大房產稅改革試點已是大勢所趨。

一、擴大房產稅改革試點的必要性

（一）深化房地產市場調控

房地產與其他國民經濟部門的聯動關系是顯而易見的。它在城鎮化、工業化的過程中必然成為經濟增長的引擎，表現出廣泛而長遠的輻射力。房地產業的過快發展，投機性需求的迅猛增長，造成房價過高，催生了房地產市場的泡沫。為了抑制房價的泡沫，政府試圖通過貨幣政策、財政政策乃至嚴格的城市房地產限購政策來解決房價過高的問題，但是這些方法并沒有收到預期的效果，房地產市場調控陷入了困境。稅收工具和調節手段作為一種新的房地產調控政策被公眾寄予了厚望。尋求真正長治久安的制度建設，不能繞過不動產保有環節的稅收這種法定規范的經濟手段。房產稅的政策效應主要作用于住房需求。房產稅影響房價的機理是通過增加房屋預期的持有成本，影響人們的未來預期，從而減少住房需求，降低房價。從這個意義上來看，房產稅這一稅收手段的調節無疑使房地產調控新政更接近最初的預期。

（二）優化收入和財產分配

世界銀行公布的我國居民收入的基尼系數已經超過世界公認的警戒線（0.4），貧富差距的擴大勢必會威脅社會的和諧穩定。收入分配差距的擴大實際上和財產分布狀態的差距擴大如影隨形。財產性收入占居民收入的比重日益擴大，因此調節財產性收入尤其是房產增值、溢價的收入成為縮小收入分配差距的關鍵點。房產稅在優化資源配置、縮小貧富差距方面的作用是顯而易見的。通過對富人的個人住房征收累進稅率或比例稅率形式的房產稅，可以使富人多交稅，窮人少交或不交稅，進而優化收入的合理分配。在保障房和商品房“雙軌統籌”框架下，房產稅不僅將作用于市場機制，還會在收入分配層面施加一定的影響。

（三）完善地方稅制結構

1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政框架，地方政府并沒有形成完整的地方稅體系，除營業稅外，沒有其他穩定的主體稅源，這使得土地出讓金收入成為地方財政的主要來源。這種明顯的“土地財政”盡管在一定時期可以創造“地王”的奇跡，但土地是有限的，從長期來看難以為繼。尋找可替代的稅源成為地方政策迫在眉睫的問題。房產稅的征稅對象具有很強的區域性，具有成為地方主體稅種的優點。隨著城市化進程的加快和物業的升值，房產稅的開征可以年復一年地提供穩定的現金流，實現地方的可持續發展。

二、滬渝房產稅改革試點中存在的問題

（一）滬渝房產稅改革試點方案比較

如表1所示，從征稅對象上來看，上海模式主要是“增量房”。本地居民新購第二套及以上住房和外地居民新購住房繳納房產稅，對存量房不征收房產稅，目的是遏制投機性需求，穩定房價。其政策著眼點是房地產市場的調控。重慶模式的征稅對象為存量獨棟別墅、新購高檔住房以及 “三無”人員新購第二套住房，主要是對豪宅征收特別消費稅，目的是抑制高端住宅消費，調節收入分配。其政策著眼點是收入分配。從稅率來看，上海為比例稅率0.6%和0.4%，但有70%的評估率，實際稅率為0.42%和0.28%。重慶為0.5%-1.2%的累進稅率。從稅收優惠來看，上海按照人均面積60平方米免稅。重慶按照存量別墅每戶180平方米，新購高檔住房每戶100平方米免稅。從計稅依據來看，兩者都是按照交易價格而非評估價格來計算。不同之處是上海可按70%的評估率計算交易價格。因此，上海模式可以概括為“增量稅”，而重慶模式則是“豪宅稅”。

表1 滬渝房產稅試點方案內容

（二）房產稅改革試點中存在的問題探析

隨著稅收政策效應的不斷釋放，滬渝房產稅改革試點中存在的問題也逐漸顯露。

1.征稅對象過于狹窄。滬渝兩市房產稅征稅對象主要是增量住房，免稅范圍過于寬松，沒有觸及我國房地產市場的突出問題——大量空置房和部分人持有多套住房。大范圍的存量住房沒有納入征稅對象中，客觀上是對既得利益群體的庇護。房產稅在制度設計上應體現納稅人的支付能力，納稅人擁有的房產越多表明支付能力越強，因此征稅對象不應僅停留在增量住房上，應對大量的存量住房征稅。征稅對象過于狹窄也造成了房產稅稅源匱乏，房產稅對地方財政收入的拉動作用十分有限。2011年重慶房產稅收入為1億元，而地方財政收入達到2 900億元，房產稅僅占0.03%。同期土地出讓金收入達到820億元，占地方財政收入的比重高達28%。2011年上海房產稅收入22.1億元，地方財政收入3 400億元，房產稅占比0.65%，而同期土地出讓金收入1 510億元。房產稅對財政收入的貢獻微不足道。

2.計稅依據不科學。房產稅的計稅依據應是房產的價值。由于缺乏完整、科學、合理、權威的評估體系對房地產價值進行評估，兩地的房產稅計稅依據都采用市場交易價格。上海采用交易價格的70%作為評估價格，重慶對存量獨棟別墅更是采用多年前的交易價格計算征收，與市場價值嚴重背離。由于交易雙方信息不對稱，市場行情有波動，房產的交易價格往往與房產的真實價格存在偏差。這就使得現行的房產稅無法反映房產的真實價值，無法反映城市建設和地方政府提供的公共服務對房地產升值的影響。

3.稅率偏低。上海房產稅試點的一般稅率為0.6%，并按應稅住房市場交易價格的70%計算征收，實際稅率僅為0.42%。重慶房產稅試點大多按照0.5%的稅率征收。兩地的稅率均低于國際平均1%的稅率。由于稅率較低，從兩地實施情況來看，房產稅并沒有對投資者產生很大的限制作用。投資者對房產未來的增值預期遠遠高于房產稅稅負的增加，而且房產稅對購房成本的增加在一定程度上可以通過轉嫁的方式轉嫁給購房者。投機性需求并沒有因為房產稅的開征而大幅下降。

4.相關配套制度不完善。房產稅擴大試點工作的順利進行，需要相關的制度保障。從滬渝試點實施細則來看，尚存在很多漏洞。首先，房產登記信息平臺不完善，尚無全國聯網的房地產信息平臺，造成稅源的大量流失。其次，房產評估能力差，評估人員缺乏專業能力。最后，房產稅征收管理制度不健全，缺乏有效的稅源控制。在相關制度、體系不完善的情況下，納稅人會質疑房產稅征收的公平性和法律的公正性，偷稅漏稅的現象就會屢見不鮮。

三、破解房產稅難題的對策和建議

（一）重視房產稅在地方稅制體系中的地位

從國際經驗來看，房產稅屬于地方稅種，是地方政府財政收入的重要來源。美國、英國、加拿大等發達國家的房產稅占稅收收入的10%。我國遠遠沒有達到這個比例，因此加大房產稅收入占財政收入的比重是房產稅改革的重要目標。尤其是在土地財政日益吃緊的環境下，作為地方稅種的房產稅在短期內能夠為地方政府提供建設資金來源，長期可以為政府提供可持續的現金流，有利于破解地方政府的土地財政困境，提升地方的公共服務能力。可以借鑒國外經驗，給予地方政府適當的稅收自主權，讓地方政府根據其經濟發展水平、土地資源狀況，納稅人的負稅能力等方面，設計稅率和減免稅政策，逐步提高房產稅在地方財政收入中的比重，優化地方稅制結構。

（二）擴大房產稅的征稅對象

房產稅的征稅對象應符合“寬稅基”原則。“寬稅基”既能給地方政府帶來更多的收入，也體現稅收公平原則。首先，房產稅應該對個人擁有的所有住房征收，無論是增量房還是存量房都應納入征稅范圍。世界上大多數國家征收房產稅的實踐表明，對個人擁有的住房征收房產稅，才能體現稅收的公平職能。當然，可以通過設定合理的免稅面積對住房進行差異化管理。在設定免稅面積時應充分考慮當地的住房實際需求，不宜過寬。其次，房產稅的征稅對象應覆蓋普通住房。僅僅對高檔住房征收房產稅，不能抑制全社會投機性需求。一旦普通住房囤積成本過低則容易造成投機，侵蝕社會公眾的利益，引發社會的不穩定問題。房產稅不應只是“豪宅稅”，應側重于抑制投機性需求。

（三）確定科學合理的計稅依據

以房產交易價格作為計稅依據很可能造成納稅人之間的稅負不公平，房產稅的征收應以房產的實際評估價值作為計稅依據，這就要求盡快建立房地產評估體系。在對房地產價格評估方法進行研究的基礎上，逐步形成適合我國國情的房地產估價理論和方法體系。構建專業的房地產評估機構和評估人員隊伍。評估工作應由獨立的社會中介評估機構開展，并由行業協會和政府部門實施監督。培養高素質的房地產價值評估專業人才，完善房地產價值評估的職業資格制度，規范從業人員的職業操守，使房地產評估更準確、公正。

（四）設計體現量能負擔的累進稅率

開征房產稅的主要目的是優化收入分配，縮小貧富差距。納稅人擁有較多的財產就應多繳稅，權利和義務相匹配。比例稅率無法達到這一要求，累進稅率更能體現量能負擔。擁有應稅房產面積越大者繳納稅款越多，房產稅更多的由過多占有社會資源的人來承擔，這樣能起到調節社會資源分配的作用。重慶模式的房產稅就是設置了累進稅率，但稅率偏低。可考慮基本稅率為1%，與國際平均水平持平，多套住房稅率累進，高檔住房稅率逐步遞增。稅率的設計還應考慮地區的差異性，應賦予地方政府一定的自主權，根據地區經濟發展水平、人均收入等狀況有一定的浮動比例。

（五）健全房產稅的征收管理

房產稅征收管理的基礎環節就是個人住房信息系統的構建。房產稅的征收涉及房產交易的各個環節，需要了解征收地區范圍內的全部房產信息，這就要求有完備的信息數據作為支撐。構建個人住房信息系統需要相關部門的配合協作，多部門的參與。可考慮由中央政府或建設部負責住房檔案信息管理系統、個人收入誠信系統的信息化建設，由省級政府負責系統建設，打通房管、銀行、稅務機關、公安機關的信息平臺，整合資源實現全國聯網。此外，房產稅征收管理也要明確收益權的劃分。作為一項重要的地方稅種，房產稅收入全部歸屬地方政府，由省、市、縣三級地方政府分成，原則上應向市、縣一級政府傾斜，使其分成比例達到75%以上，以此緩解基層政府的財政困難，保障基本公共服務的供給。

四、結束語

房產稅改革事關社會公眾的切身利益，關系到社會的和諧穩定。它被寄予了過多的社會期望，是一個復雜而系統的工程。必須深入總結試點地區的經驗和教訓，做出周密的頂層設計，逐步完善相關的制度安排，有條不紊地推進房產稅改革。