食品安全治理新視角

黎橋發

【摘 要】“民以食為天，食以安為先”，食品安全涉及社會公眾的共同利益，保障食品安全則是政府的重要職責。但目前我國食品安全事故頻發，說明當前的食品安全監管并不是非常有效。針對這一現象，本文運用公共治理理論的合作網絡途徑這一理論基礎，提出由政府部門、食品生產者、第三部門和消費者共同合作對食品安全進行治理，構建食品安全治理的新體制。

【關鍵詞】食品安全；治理；合作網絡途徑

一、引言

受制于傳統的政府和市場兩分法的影響，人們在考慮如何解決問題時，不是想到政府，就是想到市場，或者二者相互彌補，在食品安全領域也一樣。但是國內外不斷發生的食品安全事故，一直在向我們敲響警鐘：僅僅依靠政府監管和市場機制調節，已經不能有效地解決食品安全所面臨的諸多問題。

二、食品安全領域的政府失靈與市場失靈

（一）為更好地保障食品安全，自2003年起，我國就食品安全監管體制做出了四次重大調整：第一次是2003年，成立國家食品與藥品監督管理局，改變了過去由衛生、農業、質檢、工商、商務等部門共同行使食品安全監管職能的混亂格局；第二次是2004年采取的“分段監管為主，品種監管為輔”體制，進一步明確了各部門對食品安全監管的職責；第三次是2008年國務院對涉及食品安全監管的各部門進行新的“三定”方案：衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，質量監督、工商行政管理和食品藥品監督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理；第四次是2013年3月10日，國務院公布機構改革和職能轉變方案，提出組建國家食品藥品監督管理總局，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合。經過前三次調整，各監管部門的職責得到了理順，但食品安全事故仍頻發，且有愈演愈烈之勢，這些都充分表明我國食品安全監管領域的政府失靈。在這樣嚴峻的形勢下，第四次改革雖然對各職能部門進行整合，但食品安全監管面臨的局面仍不容樂觀。

（二）做為食品提供者的生產企業和個人，本應向社會提供質量安全的食品。但是為了謀取不正當的利潤，從原材料生產到成品銷售的各個環節當中，都有可能產生惡意生產經營不合格食品的行為，而不法行為得不到有效地懲處，必然會侵害合法生產經營者的利益，甚至會出現“劣幣驅逐良幣”的現象。同時，由于消費者與食品提供者之間存在的信息不對稱，往往造成消費者在食品安全領域處于弱勢地位，在食品安全事故中成為受害者。在市場機制條件下，由于市場調節的滯后性和盲目性，不法行為得不到監督和查處，消費者權益得不到保護，這便是市場失靈。

綜上所述，不斷發生的食品安全事故，表明我國食品安全監管存在著政府與市場同時失靈的狀況。這就有必要尋找一條更為有效的治理途徑。

三、治理理論下的合作網絡途徑

合作網絡途徑指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的方式。對政府部門而言，就是從統治到掌舵的變化；對非政府部門而言，就是從被動排斥到主動參與的變化。該途徑更強調多中心的公共行動者通過制度化的合作機制，可以相互調適目標，共同解決沖突，增進彼此的利益。

將這一視角應用到食品安全治理中，則可以這樣理解：在食品安全治理過程中，政府、食品生產者和第三部門通過某種制度化的合作機制，相互對話、協調、合作，對食品安全實施共同治理，從而保證消費者獲得他們期望的安全食品。政府在治理過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用，只有在市場自身及社會力量不能解決的食品安全事務（比如重大食品安全事故、食品安全立法等）上才能發揮作用。

四、對構建食品安全治理新體制的意義

食品工業化與產業化的提高，使得一個完整的食品鏈涉及原料種植養殖、食品加工、流通和銷售、及終端的消費者，中間環節的日益增多和復雜化，加大了食品安全監管的困難，加劇了食品安全事故發生的的可能性，使得食品安全難以得到保障。傳統的食品安全監管體制更多強調的是政府在食品安全領域的責任，更多關注政府處理食品安全事件的能力，具有明顯的末端治理傾向。

而從合作網絡途徑的視角來看，問題的解決有賴于政府、食品提供者和第三部門在食品安全領域形成一種有效和良性的互動關系，建立一種新的治理體制。這一體制有如下特點：

（一）管理主體的廣泛性。與傳統監管體制以政府為唯一管理主體不同，新的體制下政府部門、食品提供者、第三部門都可成為食品安全治理的主體。這個體制不僅吸納了與食品利益相關的各主體，更重要的是某種制度性的安排，為各主體創造一個和諧相處的環境，并通過開展有效溝通、友好協作，構建一個開放、透明、合作的責任機制，共同對食品安全進行治理。

（二）管理手段的多樣性。管理主體的廣泛性，同時要求管理手段也要發生相應的變化。傳統監管體制下，主要依靠強制性的法律法規以及行政命令，而新體制則要求將傳統的強制性的法律法規以及行政命令、市場調節手段、第三部門的參與手段結合起來，這將一改傳統監管體制下監管力量不足的弱點，大大提升食品安全治理的能力。使食品安全治理從防止和處理食品安全事故這種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的現狀，轉變到通過對整個食品產業鏈的治理，促進食品產業鏈的健康發展，從而達到保障食品安全的目的。

（三）管理策略的轉變。在傳統的監管模式下，由于各主體間是相互分割且存在私利的（政府部門為了政績、市場為了經濟利益），它們就有可能為了各自私利而犧牲掉食品安全目標（例如2008年三鹿奶粉事件中，石家莊政府對三鹿集團的庇護、不法商人為獲取利潤，生產銷售假冒偽劣食品而置社會公眾生命健康于不顧）。在新的治理體制下，由于各主體所做的事都會對其他主體產生影響，所以在采取行政策略前都能考慮其他主體的選擇；同時各方間還有“相互監督”的功能，任何一方在制約他方的同時也會受到制約。這就要求各主體要約束自己對不合理私利的追求，通過各種形式的合作，最終采取合作行動實現共同利益。

食品安全的治理，是一項長期而艱巨的任務，單獨的部門或個人都無法憑一己之力去做好。唯其如此，我們需要構建一個食品安全合作網絡治理體制，把政府、市場、第三部門及個人都納入其中，各部門各主體間在承擔各自責任和義務的基礎上，良好溝通、互為補充、平等協作，最終實現食品安全的“善治”。

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