“營業(yè)稅改增值稅”政策對(duì)地方的影響及今后采取的對(duì)策

顧欣

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國現(xiàn)有的稅收制度已經(jīng)不利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，同時(shí)也對(duì)中央對(duì)地方的稅收征管造成了一些困境，“營業(yè)稅改增值稅”的呼聲變得越來越高。稅制改革刻不容緩， 2011年11月16日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)了營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案，明確從2012年1月1日起，在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，率先開展深化增值稅制度改革，擴(kuò)大增值稅征稅范圍試點(diǎn)。2012年7月31日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局明確，江蘇從10月1日完成新舊稅制轉(zhuǎn)換。2013年4月10日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，決定進(jìn)一步擴(kuò)大“營改增”試點(diǎn)，并逐步在全國推行，這有利于解決因局部地區(qū)試點(diǎn)導(dǎo)致的政策差異和稅收征管風(fēng)險(xiǎn)等問題。（一）擴(kuò)大地區(qū)試點(diǎn)，自今年8月1日起，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推開，適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點(diǎn)。據(jù)測(cè)算，全部試點(diǎn)地區(qū)2013年企業(yè)將減輕負(fù)擔(dān)約1200億元。（二）擴(kuò)大行業(yè)試點(diǎn)，擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)。力爭(zhēng)“十二五”期間全面完成“營改增”改革。通過實(shí)行“營改增”，激發(fā)企業(yè)活力，形成新的增長點(diǎn)，不斷擴(kuò)大就業(yè)，增加居民收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

此次“營改增”試點(diǎn)的增值稅稅率在原有 17% 、13% 稅率基礎(chǔ)上新增設(shè) 11% 和 6% 兩檔低稅率，同時(shí)對(duì)不符合一般納稅人條件的小規(guī)模納稅人按 3% 的稅率征收增值稅。“營改增”作為結(jié)構(gòu)性減稅的一個(gè)重要措施，為納稅人帶來較大優(yōu)惠，但也會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、稅收帶來影響。

1 “營改增”對(duì)地方的影響

1.1 “營改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響

我國在1994年實(shí)行了分稅制財(cái)政體制改革，增值稅是中央稅收的主體稅種，屬于中央與地方共享稅?，F(xiàn)行分稅制將鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的營業(yè)稅歸中央，其他營業(yè)稅收入歸地方；增值稅除進(jìn)口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征部分外，其余中央分享75%，地方政府分享25%。中央增值稅占中央稅收的比例高達(dá)40%～50% ，地方增值稅占地方稅收的比例也達(dá)20%左右。營業(yè)稅是我國第三大稅種，稅收規(guī)模在增值稅和企業(yè)所得稅之后，營業(yè)稅占地方稅收的比例一直保持在40%甚至更多，營業(yè)稅全額歸地方所有，是地方財(cái)政收入的重要來源，是現(xiàn)時(shí)地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，營業(yè)稅收入甚至可以被認(rèn)為是地方財(cái)政收入的 “半壁江山”。

隨著增值稅全面取代營業(yè)稅后，地方政府所掌握的營業(yè)稅這幾乎唯一的主體稅種便進(jìn)入到中央和地方共享稅序列，地方政府稅收收入近一半以上便進(jìn)入共享稅收入范圍。增值稅在中央分成比例不變的情況下，地方所分得的增值稅收入比重雖有所提高，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)減少的營業(yè)稅收入，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收入大幅度的減少，也有可能會(huì)引發(fā)各級(jí)地方政府預(yù)算外收入膨脹，亂收費(fèi)現(xiàn)象增多。

1.2 “營改增”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響

增值稅全面取代營業(yè)稅后，在沒有新的額外收入制度安排或原有的額外收入制度未作調(diào)整的情況下，最明顯的就是地方財(cái)政收入的減少，這種減少將會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生如下的影響。一是由于地方政府財(cái)政收入減少，財(cái)政對(duì)公共領(lǐng)域的投入也會(huì)相應(yīng)減少，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然受到影響；二是財(cái)政收入的減少，必然使得地方財(cái)政支出規(guī)模有所下降，增大地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的可能性；三是地方財(cái)政收入規(guī)模降低必然影響到對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模，同時(shí)也可能會(huì)導(dǎo)致地方政府執(zhí)行中央對(duì)不同產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的惰性，最終弱化對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；四是會(huì)受到地方政府的消極抵觸，甚至促使地方政府更加依靠賣地、借債過日，進(jìn)一步加大地方財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 “營改增”對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是在給定的不確定外部環(huán)境下，地方政府所擁有的公共資源無力履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任以至于給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定帶來損害的一種可能性。目前許多學(xué)者研究基本認(rèn)為地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)首先表現(xiàn)為地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其次是地方政府為本地區(qū)居民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)不足而形成的軟欠賬和拖欠地方行政事業(yè)單位的人員工資等形成的硬欠賬。這些風(fēng)險(xiǎn)有些是減收因素造成的，有些是增支因素造成的。

目前地方政府承擔(dān)的各種政府間貸款、世界銀行貸款、商業(yè)性借款和社會(huì)集資款等各種顯性、隱形和轉(zhuǎn)移的債務(wù)，而且大多數(shù)地方?jīng)]有一個(gè)專門的部門來統(tǒng)攬政府舉債，財(cái)政部門無法量化債務(wù)總額，也沒有將有關(guān)債務(wù)的償還納入年度財(cái)政預(yù)算，只有等到還本付息時(shí)才被迫介入，通過財(cái)政預(yù)算還款的方式來被動(dòng)償債，給財(cái)政預(yù)算平衡造成很大的困難。由于有些地方政府及部門擔(dān)保過濫，雖然《擔(dān)保法》明確規(guī)定，地方政府及有關(guān)部門無權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行擔(dān)保。但在實(shí)際工作中，許多國外的貸款和國內(nèi)銀行的貸款在簽訂貸款合同是都對(duì)財(cái)政擔(dān)保充滿信任，特別是對(duì)地方政府財(cái)政違規(guī)擔(dān)保的事情視而不見，均要求地方政府在相關(guān)政府平臺(tái)公司貸款合同無法履行時(shí)，由地方財(cái)政如約履行還款義務(wù)，在地方財(cái)政收入因“營改增”而有所降低的情況下，就更加加劇了地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 對(duì)策：健全地方稅收體系，不斷壯大地方政府財(cái)力

2.1 改革城市維護(hù)建設(shè)稅

現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅由于是一種附加稅，其職能作用日漸削弱，稅制設(shè)計(jì)缺陷凸顯，征收管理問題突出，城建稅改革勢(shì)在必行。按照獨(dú)立稅種的要求，重新確定稅率，擴(kuò)大征稅范圍，以納稅人取得的流轉(zhuǎn)額為計(jì)稅依據(jù)，把城建稅建成為地方稅體系中完全獨(dú)立的主體稅種，以保證改革后的城建稅隨著國民經(jīng)濟(jì)同步增長，為地方政府提供更多的財(cái)力，促進(jìn)分稅制財(cái)政體制的進(jìn)一步完善。

2.2 研究開征新的地方稅種

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府必須要承擔(dān)的基本職責(zé)包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等具有明顯的外溢性特征公共服務(wù)支出?，F(xiàn)行的稅制體制將稅源比較穩(wěn)定、增長潛力較大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩(wěn)定的小稅種，導(dǎo)致財(cái)權(quán)向上集中，地方政府無法籌措到與事權(quán)相匹配的財(cái)力。地方政府可以開創(chuàng)一些新的稅源，這樣不僅可以創(chuàng)造地方財(cái)政收入，而且還能給地方帶來意想不到的益處。重點(diǎn)是研究開征環(huán)境保護(hù)稅，使之成為地方稅主體稅種，增強(qiáng)地方政府財(cái)力，健全地方稅收體系。

開征環(huán)境稅，將環(huán)境稅按一定的比例設(shè)為中央和地方共享稅。劃歸地方支配的部分稅收，用于污染物相對(duì)不易擴(kuò)散的治理支出，如生活垃圾清理支出、污染檢測(cè)支出及本地區(qū)的綠化工程支出；劃歸中央支配的部分稅收，則逐年積累用于各項(xiàng)需要長期治理的跨地域項(xiàng)目，如江河湖泊污染治理、大氣治理及防護(hù)林工程等大型項(xiàng)目。開征環(huán)境稅不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)行稅制對(duì)環(huán)境的忽視，在發(fā)揮稅收市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下矯正其外部性的作用具有深遠(yuǎn)的影響，而且可以有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。開征環(huán)境稅會(huì)增加排污企業(yè)或者個(gè)體戶的成本，消弱其競(jìng)爭(zhēng)力，不利于高污染的企業(yè)而有利于無污染的企業(yè)，從而促進(jìn)企業(yè)開發(fā)清潔能源改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)。充分發(fā)揮環(huán)境稅的作用，必將促使高污染行業(yè)向低污染無污染行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.3 繼續(xù)推行房產(chǎn)稅改革

（1）給予地方一定稅務(wù)自主權(quán)。進(jìn)行房產(chǎn)稅改革會(huì)適當(dāng)減緩房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而土地出讓收入占地方上很大一塊，應(yīng)當(dāng)將房產(chǎn)稅作為我國地方稅的主體稅種重點(diǎn)培育，使之逐步成為地方政府稅收收入的主要來源，逐步代替地方上對(duì)土地出讓收入的依賴。并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下，富裕地方政府較大的管理權(quán)限，以適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，促使地方因地制宜地通過此稅增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海省份，應(yīng)適當(dāng)提高房產(chǎn)稅稅率，在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)降低房產(chǎn)稅稅率。

（2）房產(chǎn)稅改革應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)。可以考慮先從大城市開始，取得經(jīng)驗(yàn)以后逐步在中小城市推廣；也可以考慮選擇一些大、中、小城市同時(shí)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)以后逐步在同類城市再行推廣。

參考文獻(xiàn)

[1]張?jiān)迫A.理性看待增值稅擴(kuò)圍改革[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011，（10）