泰州市有效實現農村土地流轉促進農民增收的研究

顧欣

促進農民增收是社會主義新農村的核心任務，是解決“三農”問題的關鍵。要真正解決農民增收問題，現階段首先要穩定和完善好農村土地承包關系，在這個前提條件下遵循“依法、自愿、有償”的原則，積極穩妥地推進農村土地流轉，發展多種形式的適度規模經營，推進農業產業結構調整，積極發展現代農業。

1 泰州市進一步有效實現農村土地流轉的制約因素和有利條件

1.1 制約因素

1.土地產權不甚清晰。

一是產權體系不夠完整。目前我國土地產權體系中，只有土地所有權、國有土地使用權、農村土地承包經營權以及土地抵押權。隨著土地社會化和市場化發展，新的土地權利不斷地從所有權和使用權中分解和細化出來，使土地產權日益多元化，如土地的占有權、發展權、空間權、通行權等等。這些細化的權利在現實生活中大量存在， 但對這些權利進行相應規范的產權制度的建設和完善嚴重滯后，極不適應土地市場產權交易和平等保護土地財產權益的要求。

二是產權主體界定含糊，我國《憲法》和《土地管理法》都規定了農村土地歸農民集體所有，但是該規定實質上是模糊的，因為“農民集體”的含義并不明確。根據我國《村民委員會組織法》的規定，無論是村民小組還是村委會都不可能成為農村集體土地的所有者。這樣就造成了農地所有權主體的虛位。實際上，村民小組、村委會、鄉政府，甚至一些集體經濟組織都成為集體土地的實際支配者，行使著所有人的權利。由此導致現實中的嚴重后果是，村干部和鄉干部成了農村集體土地的實際支配者和最大受益者，集體土地所有權主體實際已被虛化，鄉村干部“尋租”成為一種較為突出的現象。除了對農村土地產權的主體規定含糊以外，有關現行土地承包經營權制度的法律法規也不甚清晰和滯后，而取而代之的是更多的政府政策和措施。

2.土地市場化程度不高。

目前，農村土地流轉交易的市場化程度小，特別是市場成分含量高的流轉形式數量相對較少，農村土地流轉交易市場發展落后，雖然農村土地流轉交易已經大量發生，但是市場對土地資源最優配置的作用沒有充分發揮。其主要表現有以下幾點：

第一，農村土地流轉交易的需求還是不足，荒置土地面積逐漸擴大。目前制約農村土地流轉交易需求的因素有很多，農業整體收益水平低、土地的負擔沉重，因此，不僅進城打工和勞動力不足的勞力戶出讓土地，連種地的農民也有出讓土地的愿望。這樣造成農村土地流轉交易供應有余而需求不足，造成土地撂荒現象。

第二，建立市場化土地機制的體制障礙是農村土地所有權實現形式有缺陷。從理論上講，先在農村土地的集體所有是村組兩級所有，而實際上是歸農民小組所有。這樣，無法人資格的村民小組沒有所有權卻行使所有權，具有法人資格的自治組織不行使所有權卻擁有所有權。這樣的一個二難的體制矛盾使得土地使用權在流轉中實現集體所有權成為巨大的體制障礙。由此衍生的血緣關系和地緣關系等制約因素，農村土地流轉交易無法按效率優先的原則優化組合，市場調節作用大大減弱。

第三，農村土地流轉交易市場化的制度障礙是片面強化土地社會保障功能。由于我國農村土地的制度安排，使得土地具有生存保障和經濟效益兩大功能，但如果片面強化其保障功能則會使從事二、三產業的農民擔心返回農村后無地可種，使其不敢支持土地流轉交易，這樣耽誤了農業和農村現代化的大業。

第四，農村土地流轉交易缺乏市場中介，程序不規范。由于農村土地市場缺乏中介，使得大多數農戶在土地流轉交易時都是自找對象，范圍小，規模小，流轉期短，這樣限制了土地流轉交易的大范圍，大規模，社區外的長期流轉。另外由于程序不規范，使得農民之間發生糾紛時調處判決無符合法律規定的合法依據。

3.農民社會保障不到位，導致土地保障功能過強。

在我國特殊國情和制度背景下，土地體現的不僅是生產功能，還充當著農民可以長期賴以生存的保障功能。在農村社會保障制度缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障承擔著農民的全部保障項目。可以說土地是一種綜合性保障載體，它包含最低生活保障、養老保障、醫療保障、失業保障等城市人口所具有的基本保障項目。然而隨著城市化進程的加快，土地流轉成為必然，在農村正規社會保障缺失的情況下，土地流轉后農民的社會保障問題如何解決成為一大難題。

1.2 有利條件

1.農民對土地流轉有現實愿望

現在農民收入的構成比重已發生了較大變化，農民來自非農產業和工資性收入已成為農民增收的主要來源。因此，一方面，由于農村勞動力的大量轉移及其它多種因素的影響，他們對土地有流出意愿；另一方面，種養大戶、企業、農民專業合作社等土地流轉主體，為規模發展，做大做強企業，對流入土地有迫切要求。姜堰市溱潼鎮龍港村的河北垛田，地勢低洼、四面環水，耕種極其不便，收益甚微，農戶們怨聲載道，致使這塊老水田的大部分處于半拋荒狀態。村“兩委”為解決這一問題，尋求種養能手，將農戶土地流轉出來，租賃給養殖大戶從事白對蝦養殖，不但解決拋荒問題，又能使農戶得到穩定的收益，還帶動了本村養殖業的發展。

2.現代農業發展對土地流轉有迫切要求

傳統的農業發展模式已經不能適應新環境的要求，推進土地流轉，發展現代農業，為大力推廣規模化、標準化生產和產業化經營創造了物質技術條件，促進了農業適度規模經營和農業增效、農民增收。海陵區天成蔬菜種植專業合作社流轉土地500多畝，新建鋼架大棚已全面投入生產。姜堰市姜堰鎮太宇村依托城郊優勢和蔬菜生產基礎，集中全力發展高效設施農業，促進一、二、三產業協調發展。姜堰市秋潤草莓合作社流轉土地320畝搭建鋼架大棚，全部用于種植優質草莓。

2 泰州進一步有效實現農村土地流轉促進農民增收的對策思路

2.1 進一步有效實現農村土地流轉的原則

1.依法、自愿、有償的原則

推進農村土地承包經營權流轉，必須嚴格執行有關法律、法規和政策，受讓方須有農業經營能力，任何單位和個人不得強迫或者阻礙土地承包經營權流轉；不得未經發包方同意擅自流轉；不得惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，流轉期限不得超過農戶土地承包期的剩余期限；土地承包經營權流轉收益歸承包方所有，任何單位和個人不得擅自截留或扣繳。

2.規模經營的原則

必須在符合城鄉總體規劃和土地利用總體規劃的前提下，以土地成片流轉、農業產業化發展為基礎，以培育特色優勢產業為目標，推進土地集約利用和農業生產的規模經營。

3.因地制宜、分類指導的原則

推進土地承包經營權流轉和發展適度規模經營，必須與當地農村生產力發展水平、農村勞動力轉移程度和區域性特色農產品布局等相適應，做到因地制宜，分類指導，穩步推進，不搞“一刀切”。

2.2 進一步有效實現農村土地流轉的途徑

1.企業加農戶的模式

鼓勵各類企業到農村采取多種形式經營土地，單獨興辦或與農民聯辦農業企業。對利用流轉土地依法興辦的農業企業，按有關規定給予政策支持。積極扶持龍頭企業（包括農民專業合作社、種養大戶）以公司化、園區化和合作化形式整體流入土地，實行規模經營，促進優勢農業產品區域化布局和特色農產品生產基地的發展。

2.股份合作型的模式

鼓勵組建由農村集體經濟組織牽頭，農民以土地經營權入股成立的農村土地合作社，以“零入整出”的方式由業主進行規模經營。支持農民自愿聯合，把家庭承包土地經營權量化為長期股權，組建合作農場，以市場運作的方式進行規模經營或土地資本營運。

3.創業型模式

積極引導資金、技術、人才等資源向農業和農村流動。支持有經濟實力的致富能人回歸創業，興辦農業企業，以“統一規劃布局、統一技術操作、統一訂單銷售”的模式進行規模經營，帶動當地農戶土地流轉。

參考文章

[1]張婉麗：《地方環境立法研究土地財產權益保護與產權制度創新》，中國民商法律網，2006-10-29，

[2]李南潔：《農村土地流轉后土地保障功能如何存續》載于《鄉鎮經濟》.2008年第03期