公司并購中政府行為規范問題探析

周昌仕，齊曉亮，趙興楣

（1.廣東海洋大學 經濟管理學院，廣東 湛江 524088；2.廣東商學院 會計學院，廣州 510320）

經濟全球化趨勢下世界范圍內的公司并購浪潮日益高漲。我國作為世界第二大經濟體，公司并購浪潮必然充斥整個經濟市場，并購的規模和影響力也會越來越大。我國轉軌經濟加新興經濟的雙重特性，決定了政府對公司并購的干預不可避免。然而，在政府對公司并購進行干預與控制的過程中，不規范的政府行為所導致的并購非市場化運行現象并不少見。在此背景下，研究政府行為規范問題有著很大的現實意義。

一、政府干預公司并購的歷史背景

自19世紀末開始，西方共掀起五次大規模的公司并購浪潮。深入研究這幾次大規模的并購浪潮，可以發現政府的干預行為往往伴隨在公司并購的整個過程。第一次公司并購浪潮的高漲是在1898-1903年間，以《謝爾曼法》的制定與實施為標志，美國政府開始了行政力量干預經濟領域的早期探索，以期用公共政策來規范導致壟斷惡果的公司并購活動；第二次公司并購的最高潮發生在1929-1933年的“大蕭條”時期，其典型特征是以縱向并購為主。第三次公司并購的高潮掀起于“二戰”以后的整個50-60年代，其特征是以混合并購為主基調。第二和第三次公司并購高潮如此巨大的特征差異間接地說明了政府的行政力量已然深入到公司并購活動中；第四次公司并購以1985年為高潮期，其顯著特征是以政府發行“垃圾債券”為代表的新型并購融資模式；第五次全球戰略并購浪潮從20世紀90年代持續至今已有二十余年，如果沒有政府支持，跨國并購也不會如此高漲[1]。

我國真正意義上的公司并購起步較晚，最早開始于1984年的河北省保定市，可分為五個階段、三次高潮：

1.第一個階段大致是從1984年至1987年，以1984年的“保定兼并”為起點，我國才開始了公司并購的早期探索。這一時期公司并購的目的大多是為了消除虧損企業、甩掉政府沉重的財政包袱，因此行政強制色彩濃郁；

2.第二個階段為1988年至1989年上半年，政府制定了一系列鼓勵公司并購活動的政策以及法規，出現了我國第一次公司并購的高潮，并購目標由單純的消滅虧損企業向自覺優化經濟結構方向轉變；

3.第三個階段為1989年下半年至1991年，此時我國的公司并購跌入低谷期，某些領域甚至出現了“經濟滯漲”的局面，它與國家高度集中的計劃經濟體制共同催生了行政強制性的并購“拉郎配”現象；

4.第四個階段可以說是我國公司并購的第二次高潮，從1992年至2007年，我國公司并購的規模日益擴大，大型公司之間的并購活動愈加頻繁、“強強聯合”案例激增、涉及的資產數量也越來越大；

5.第五個階段為2008年至今，筆者稱其為我國公司并購的第三次高潮，因為這個階段以來我國的并購市場與國際并購市場關系更為緊密，跨國并購事件也呈現出直線上升的趨勢，這已經為2008年以來的全球金融危機所證實。仔細思索，我們之所以能夠在這樣巨大的金融危機前頑強挺立，凸顯“社會主義經濟體”強大的生命力，當然與我國政府對經濟的宏觀干預息息相關。

2010年5月，由清科研究中心發布的《中國上市公司并購績效專題研究報告》數據顯示，在清科研究中心研究范圍內，僅2005-2009年間，我國共發生了565起上市公司并購事件。2008-2009年間，盡管受到海外金融風暴的影響，但是在國家以及政府相關政策與并購貸款的扶持下，2009年我國的并購事件反而創下歷史新高，達到了2005年的5倍；并且，從該中心發布的《2011年度中國并購市場研究報告》可以看出，2010年和2011年我國的公司并購浪潮更為高漲，并購事件分別高達622起和1157起。數據來源：2010年中國上市公司并購績效專題研究報告（research.pedaily.cn）；2011年度中國并購市場研究報告（zdbchina.com）。

通過表1我們不難得出：市場對資源的基礎配置作用固然強大，但是如果沒有政府“這只看不見的手”的調節，如此懸殊的數據差距也是不現實的，所以行政力量必然貫穿在經濟運行過程的始終。然而，政府干預公司并購是把“雙刃劍”，如果政府沒有扮演好自己的“守夜人”角色或者干預過當都將不利于并購市場的順利發展。

表1 2005-2011年中國公司并購統計表

二、公司并購中政府行為不規范的表現

凱恩斯主義經濟學認為，市場并不是萬能的，它本身所具有的自發性、盲目性和滯后性，往往導致“市場失靈”的現象。政府行政力量深入經濟領域恰好是解決這一難題的有效途徑，也是達到帕累托最優的一種根本方法。由此，政府干預作為一種新型的糾正“市場失靈”的手段應運而生。然而，政府干預公司并購積極作用毋庸置疑，但其所產生的消極影響更值得我們去深究。

（一）政府自利動機，妨礙并購的市場化運作

詹姆斯麥基爾布坎南（James M.Buchanan）的公共選擇理論認為，人不僅僅是一個“社會人”，而且也是一個“經濟人”。政府是由政治家、政府官員和公務員等個人組成的群體，所以它同樣具有“經濟人”的某些特性。在履行職責時，政府難免會輸入自身利益的因子，設法使自己的利益得到最大滿足或者追求效用的最大化，主要表現為：（1）“地方保護主義”的盛行。各地方政府出于自身利益考慮，往往對跨行政邊界的并購活動制造障礙，尤其是當本行政區域外的優勢企業意欲兼并本土企業時，采用各種借口或者措施極力排斥此類并購事件的發生，錯失諸多區域整體經濟效益提升的良機；（2）“形象工程觀念”的束縛。一些地方政府認為，自己主管范圍內的企業被其他企業兼并是一種恥辱，有損自己的形象。從某種程度上來說，如果本行政區域內的企業被兼并，就很可能會弱化政府自身在行業內的地位。所以，這些政府同樣多采取行政強制干預的方式阻止此類并購事件的發生；（3）“拼盤現象”的吸引。在不健全的公務人員政績考核體系下，各地政府紛紛致力于組建本區域的大型企業集團。雖然這種做法可以在很大程度上拉動本地經濟增長，但是一味盲目地行政撮合使政府全然忽視了企業的自主性、無法充分考慮各個企業不同的經營戰略和組織結構等因素，往往出現“形聯心不聯”的拼盤現象，后果不僅大大增加了企業的運營成本、降低了并購的效率，而且有可能導致并購的失敗。總之，政府的自利動機最終阻礙了資源的自由高效流動、影響了市場對資源的優化配置，易于產生“政府失靈”的現象。

（二）政府職能界定不清，致使并購效率低下

我國政府兼有國有資產所有者和社會管理者的雙重身份，這就決定了政府干預公司并購的權力基礎是財產權與行政權的統一。[2]政府在行使對企業的所有權時，往往作為社會管理者參與到企業經營決策的全過程，在公司并購過程中具體表現為：社會管理者職能與資產所有者職能的重復混淆使用。（1）政府的社會管理者職能是指政府憑借自身行政管理權，對社會公共事務的一系列管理活動或過程，并以改善和保障人民的物質與文化生活為旨歸。由于我國計劃經濟體制下全能主義特點的社會管理模式使政府的社會管理效率低下與社會自治能力缺乏并存，所以社會主義市場經濟體制要求政府轉變管理理念、范圍、模式和方法，構建政府與社會良性互動的體系，即給予市場更多的自由并且把政府職能定位在宏觀調控的高度；（2）政府的資產所有者職能又使得它憑借國有資產所有權，從事生產和經營活動，致使社會管理者的職能自覺不自覺地滲透到資產所有者權能當中。政企不分就是這種身份與職能混淆使用的產物，最終出現許多低效率并購或者并購失敗的案例，從而使公司并購也變成了事實上的“包辦婚姻”。此外，由于政府行為本身在很大程度上反映著領導者的意愿，并且由這些領導者及其有關人員作出行為，所以他們往往為了實現自身利益和目的去變通執行并購行為，全然不顧其是否有利于市場經濟的發展。總之，政府職能的混淆致使公司并購行為嚴重“行政化”，這就違背了市場經濟的運行規律，低效率并購成為必然。

（三）政府行為目標多元化，侵犯公司利益

政府職能決定政府目標，政府行為取決于各級政府目標。社會主義的國家性質決定了我國政府職能的多樣性，即：政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能。政府行為相應也就表現出利益目標多元化的傾向，即政治目標、經濟目標和社會目標等。然而，政府也是一個“經濟人”，政府官員個人或局部的利益會影響到各級政府在公司并購中的行為目標選擇。[3]比如，基于實現社會目標的考慮，政府對外資的跨國并購進行干預時，必須考慮因公司并購而引起的工人失業等社會問題，同時又不得不考慮到并購活動對區域或行業內的經濟發展有利與否。因此，公司并購的過程始終貫穿著政府各子利益目標博弈的過程。社會主義市場經濟的獨特之處就在于政府對經濟的宏觀調控常常凌駕于市場對資源的基礎配置作用之上，往往是政府的社會目標代替個別企業的贏利目標，導致政企間的角色沖突與利益矛盾。總之，政府行為目標的多元化固然能夠實現效益的多元化，但是政府行為偏離企業目標、損害企業利益的案例并不少見，這就成為政府干預公司并購，其行為失范的又一佐證。

（四）政府不當干預產生代理問題，侵害股東權益

自Berle和Means的開創性研究以來，代理問題就一直是公司治理研究的核心問題。[4]323-329基于“兩權分離”的事實，西方傳統委托代理理論將全體股東和經營者均抽象為單一主體，研究委托人(全體股東)如何設計出一個最優的治理結構，以保證代理人 (經營者)按照委托人(全體股東)的利益辦事。[5]16-25因此，[6]委托人和代理人之間的利益沖突是現代公司治理中的核心代理問題。在公司并購的過程中，這種代理關系則更為復雜，公司所有者將自己投入公司的財產交給代理人來管理，從而確立他們之間的委托—代理關系。然而，代理人在追求自身效用最大化的同時，有可能采取背離股東財富最大化的機會主義行為，投機倒把損害委托人的利益。具體表現如：國有企業的代理人與委托人利益傾向差異，即委托人的利益所在是使國有資產保值與增值，代理人的利益所在則是個人利益最大化。基于此動機，代理者往往會偷懶、傳遞虛假信息、瞞報企業經營情況，甚至進行權力尋租等行為，最終置國有企業于委托風險和代理風險之中。[7]此外，對代理人缺乏有效的激勵和約束，即其所得相對于自身所做出的貢獻有一定差距，難以有效激勵代理人努力工作。此外，對代理人有效約束的缺乏在某種程度上加劇了他們逆向選擇的可能性，他們往往利用在企業獲得的資源，侵吞國有資產為己謀利，或采取悖德行為使得企業經營行為短期化，造成企業效益的虧損，嚴重侵害股東權益。

三、公司并購中政府行為的規范

（一）重新定位政府在公司并購中所扮演的角色

我國是“轉型中市場經濟”國家的典范，這就決定了政府對公司并購的干預是必然的。但是政府要把握住一個度，即避免對并購活動過多的直接行政性干預，重新定位政府在公司并購中的角色，充分發揮政府的引導、協調、監督、信息服務等功能。各地政府要從中央宏觀戰略高度出發，制定一系列科學合理的政策引導并購活動的良性展開，堅決杜絕地方本位主義的狹隘思想。對涉及跨地區、跨行業的并購，更高一級政府要充分發揮其協調者角色，克服一些地方政府所謂的“面子觀”、“形象觀”。政府可以利用其宏觀信息方面的優勢，定期向企業提供有關市場經濟運行狀況的信息，讓它們了解產業結構調整的方向和比重，從而把握好并購投資的方向及力度，盡量降低公司并購的交易成本。此外，還要加大監督各地方政府在公司并購中行為的力度，使政府在陽光下運行，這樣才能促使并購活動更加健康有序的進行。

（二）進一步明晰政府在公司并購中的職能

公司并購中政府行為失范的又一表現是：政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”。“越位”也就是政府做了本該由企業做的事，如某些地方政府直接插手企業內部的經營管理與人事安排等；“缺位”即政府沒有做本該由它為企業、公眾等做的事；而“錯位”就是政府社會管理者職能與資產所有者職能的混淆使用。[8]這里筆者主要分析解決后者的對策，即兩種職能分離。具體應做到：（1）政府作為社會經濟管理者，其職能是履行社會責任，對經濟進行宏觀調控，為企業發展創造良好的社會經濟環境以及提供必要的社會服務。（2）政府應以資產所有者身份介入公司并購活動，其職能是實現國有資產的保值與增值，以企業價值最大化為終極目標，盡可能規避低效率并購的發生。總之，只有科學合理地劃清政府社會管理者職能與資產所有者職能的具體界限，搞好國家國有資產管理部門與各政府部門之間的分工，建立產權責任主體的硬約束機制，企業才能走向市場化，才能防止政府利用企業實現其行政意圖，才能最終推動國民經濟的有序、協調、快速和高效發展。

（三）處理好企業與政府的關系，實現政企分離

改革開放已有三十余年，但計劃經濟體制的毒瘤依然難以徹底肅清：政企不分、條塊分割，政府對企業管得過多、統得過死等問題，致使社會資源難以有效合理地流動，嚴重阻礙了我國現代化的進程[9]20-21。所以，必須更進一步調整政府與企業的關系，實現政企分離，使企業真正成為并購的主體，政府積極地給予協調和支持。具體應做到：（1）政府應該改變以往“命令—服從”、“指揮—執行”的企業管理模式，變直接管理為間接管理，為企業的發展創造良好的外部環境。（2）現實生活中，政府依靠自身權利掌管并支配企業運營的現象時有發生，要想使企業成為真正意義上的企業，就必須徹底鏟除政府與企業之間的這種隸屬關系，將政府自身的權力下放給相關部門，必要時給予企業更多的自主權，如進一步改革干部管理體制，在人事制度上實現政企分離、弱化行政力量對企業內部人事安排的干預，從而使政府和企業各盡其能、各職其責，我們形象地稱之為政府不耕“企業田”、企業不管“政府事”。[10]135-1513要根據政企適當分開的原則來調整政府與企業并購的關系，只有這樣才能達到有效約束政府行為的效果。

（四）建立健全激勵與約束機制，有效規范代理人行為

激勵機制包括物質激勵和精神激勵兩個維度。物質激勵最有效的做法是把代理人的報酬與企業經營效益掛鉤。在西方公司中，股東個人收入與其資產增值息息相關，代理人的收入更與企業的經營業績直接相關，這是委托人與代理人勤奮努力，協作共榮的根本所在。這是一種值得我國企業借鑒的激勵方式，使各層級代理人的收入分別與國有企業的經營業績掛鉤。

精神激勵較為有效的是聲譽激勵，因為各層級代理人的名譽、聲望等關系到他們未來的職業生涯。因此，將名譽、聲望等與代理人的經營業績聯系起來，是一種行之有效的方法。此外，必須建立有效的約束機制，包括企業內部監督約束機制和企業外部監督約束機制，構建企業內部監督約束機制主要是完善法人治理結構，切實落實各職能機構的獨立性，使其獨立承擔相應的義務。完善企業外部的監督約束機制則可以在市場機制、法律制度、新聞媒體和社會道德等方面入手。[11]

四、結論

政府行政力量介入公司并購活動，其行為失范主要表現在：政府的自利動機、職能混淆、行為目標多元化以及干預不當等。這些問題要想得到妥善解決，除上述重新定位政府角色、進一步明晰政府職能、實現政企分離以及健全激勵與約束機制等對策外，亟須國家在宏觀政策方面做出更進一步的努力，如建立一部較為專業權威的《企業兼并法》[12]等等。另外，在政府對公司并購進行干預的過程中，我們務必遵循一個宗旨，即“服務型政府”理念的廣泛應用。唯有如此，公司并購中的政府行為才能得到有效規范，我國的并購市場也才會走上更加健康、更加高效、更加繁榮的市場化運行道路。

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[11]周昌仕，齊曉亮，張銳.公司并購中政府控制的代理問題分析[J].四川行政學院學報，2012，（6）.

[12]齊曉亮，周昌仕.公司并購中政府利益沖突與協調分析[J].管理學家（學術版），2012，（7）：48-54.