鄉鎮債務之實

高志遠

鄉鎮債務構成復雜、性質多樣、總額巨大、償還困難，嚴重地影響了農村社會的穩定，并且已經成為了新農村建設的“絆腳石”，如何化解這顆鄉鎮“疾瘤”，是財政工作者必須面對的問題。本文以河北省沙河市為例，分析了當地政府性債務現狀及解決辦法。

債務現狀及特點

沙河市地處河北省中南部，屬縣級市。全市共轄13個鄉鎮辦，270多個行政村。據統計，截至2012年，全市由于歷史等原因，現有鄉鎮債務近1.8億元，占當年全市財政收入的8.7%，占全市公共財政預算收入的19.1%。

從債務構成上分析，沙河市鄉鎮債務主要有以下幾個特點：一是鄉鎮普遍負債，包袱沉重。沙河市鄉鎮債務覆蓋面廣 ，全市13個鄉鎮辦都存在不同程度的負債，平均每個鄉鎮負債一千余萬元。二是時空跨度大，累計時間長。鄉鎮的債務大多集中在上世紀90年代，有的鄉鎮甚至存在80年代形成的債務，其間由于鄉鎮拆并，有的債務、債權關系已不是十分明晰，短時期內要劃清債務界限，還清債務十分困難。三是債務構成復雜，涉及面廣 。從鄉鎮債務統計表上可以看出，鄉鎮債務的主要構成多種多樣，主要涉及的領域包括：發展鄉鎮企業，修建村級學校，修路辦電、計劃生育、文化衛生設施等公益事業，支付拖欠鄉鎮干部工資、養老金和補貼，墊付農業稅費，化解農村基金會，欠農業綜合開發及周轉金，辦公經費超支等。其中普九教育債務已經于2011年底前化解完畢，墊付農業稅費正在實施中。四是債務性質多樣，利息較高。鄉鎮政府債務構成復雜、性質多樣，有向農行、信用社、農村合作基金會借款，有向上級財政、農業綜合開發借款，還有大量的集資借款、個人借款。而這些集資借款和個人借款利息較高，債務的消化十分困難。五是債務統計不科學，透明度差。對各鄉鎮債務的統計缺乏統一的口徑，統計方法不是十分科學，如：對村級債務的統計，將已經破產和正在生產經營但尚未還清債務的企業全部納入村級債務之中，這樣做有欠妥之處。因為，正在生產經營的村級企業，雖然還沒有還清債務，但它還有生產的商品可以銷售，還有其固定資產可以折舊沖抵債務。

債務成因

從全國范圍來看，分稅制改革后，由于省以下財政體制的不完善，縣鄉政府的事權和財權嚴重不適應。在財權已經大大縮小的情況下，包括人員、辦公經費、經濟發展和社會穩定等方面的支出卻不斷增加，財政收支矛盾日趨突出。

上世紀80年代以來，為了大力發展鄉鎮經濟，部分鄉鎮政府在缺少市場調查，科學論證和自身財力有限的情況下，依靠舉債融資來直接投資興辦了一大批企業。導致現在多數企業不能適應市場經濟調節沖擊，或關停倒閉，或巨額虧損。因此造成的經濟損失也只能轉化為巨額的鄉鎮債務。因發展鄉鎮企業而造成的債務數額，將近占了鄉鎮債務總數的一半。

鄉鎮政府在進行農村基礎設施建設時，對社會和民眾的力量考慮不足，沒有充分吸收民間的資本投入，而是將本來可由非政府機構投資并通過收費取得經濟效益的設施，如：道路、橋梁設施等項目建設，在超出鄉鎮經濟承受能力的情況下，全部攬到鄉鎮政府的“懷中”。

近幾年，國家對農村的投資力度不斷加大，對縣鄉政府投資于農村建設的硬性指標也越來越多，如：每年用于農業、教育、計劃生育等硬性增長比例，造成支出基數越滾越大。此外，還有一些其他債務成因。一方面，受社會不良風氣影響，少數鄉鎮政府部門負債搞“形象工程”“面子工程”。另一方面，目前，全國實行的干部政績考核機制不科學、不完善，鄉鎮主要領導的任期時限不長，導致現任鄉鎮主要領導對前任或者歷史積累債務的化解缺乏積極性，片面追求個人任期內政績工作。

化債對策

近幾年來，各地財政部門都在積極探索債務化解的新思路。

在如何加大財源建設方面：一是依托資源優勢，壯大主導產業，實施項目牽動，擴大經濟總量，扶大扶強現有縣鄉企業，建設一個增長強勁、結構合理、稅基豐厚、收入穩固的財源。二是樹立工業理念經營農業，積極調整農業產業結構，大力發展適銷、對路、優質、綠色、有機、品牌農產品，并積極培植資源加工型龍頭企業，走市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶的發展路子，推動農業產業化經營。以農業產業化促農民增收、富縣鄉財政。三是堅持以城帶鄉、以鄉促城、城鄉結合，突出發展縣城和有資源優勢、特色優勢、規模優勢的中心鎮，加快城市化進程。四是堅持“引進來”和“走出去”相結合，加快推進外向型經濟發展，增強縣域經濟活力。

為推進鄉鎮財政體制改革。沙河選擇經濟基礎條件好、有發展潛力的個別鄉鎮率先實行分稅制財政體制，對其他鄉鎮，實行“統收統支加激勵”的財政體制，將收支納入縣級財政統管；考慮各鄉鎮的經濟狀況、發展潛力、財政收支水平、鄉鎮人口和地域面積等因素，將各鄉鎮分為一般、中等、較好三個檔次，按不同的檔次進行轉移支付；對轉移支付資金進行全程跟蹤監督、問效，確保該項資金不外流、不挪用。這樣不僅防止了鄉鎮政府繼續舉債運行和農村亂攤派、亂收費現象的發生，還保證了鄉鎮基層政權的正常運行。

近年來，沙河市財政局和政府編辦等部門聯手，從強化人事編制管理的建章立制、增強財政供養人員管理出發，根據“老人老辦法、新人新辦法”，運用“撤銷、合并、轉中介”的手段加強行政事業單位的人事編制管理工作。

此外，沙河市財政局自2005年以來，堅持村集體資金的所有權、使用權、收益權不變；任何組織和個人不準利用職權平調、借支、挪用代管資金的原則，采用“一村一賬一柜”的村級賬務管理體系，依照統一記賬方法、統一記賬科目、統一記賬薄設置、統一記賬地點的“四統一”探索實施了“村財鄉管”，并要求各村定期對本村的財務情況上墻公示，進一步鞏固了稅費改革成果，提高了財政資金的使用效益。