基于全生命周期理論的高校突發事件應急管理研究

鮑丹 路威銘 刁雅靜

摘 要：近年來，高校突發事件頻發且呈增長趨勢，本文從全生命周期法的角度出發，結合高校突發事件應急管理實踐的經驗，提出全生命周期減輕、就緒、響應、恢復各階段應注意的問題，并將高校突發事件應急管理相關機構職責做出劃分，形成系統、法制、科學的高校突發事件應急管理構架。

關鍵詞：高校突發事件；應急管理；全生命周期

高校突發事件是指“那些突然發生、危及師生生命和財產安全、對學校和社會的安全與穩定具有重大影響、急需學校甚至政府快速應對的負面事件。”高校突發事件除具有突發事件的共性，又因其特定的發生場所——高校而具有了其特性。高校作為知識傳播的場所，近年來，高校突發事件頻發，這不僅影響了高校正常運作，影響師生的學習和生活，同時也給學校造成諸多負面影響。因此國內外很多專家學者展開了對應急管理的研究。陳安、王宏偉等提出了應急管理理論。趙林度在城市應急方面做了大量研究。其他學者從政策理論角度給出了對高校應急的相關策略。但在已有的研究中，缺乏針對中國高校的系統的應急理論研究和應急體系的構建。在此背景下，本文以應急管理的全生命周期為主線，研究高校突發事件的應急管理機制，并提出相關策略。

一、基礎理論

1.高校應急管理

管理學對應急管理的觀點有很多。伊恩·L. 奧古斯丁認為應急管理是關于應急為何生，以及如何能夠阻止其發生或惡化的研究；羅伯特·希斯認為應急管理包含對危機事前、事中、事后所有方面的管理 ；格林認為，危機管理的一個重要特征是“事態已發展到無法控制的程度”。對于高校突發事件應急管理，丁烈云、楊新起等認為，校園突發事件應急管理，是指學校、政府在校園突發事件的發生、發展過程中，通過建立必要的應急管理機制，采取一系列相應的應急措施，預防事件的發生或減輕事件的危害，恢復學校正常的教學和生活秩序，維護學校和社會的穩定。

2.全生命周期

全生命周期法將應急管理的全過程劃分為減輕（Reduction）、就緒（Readiness）、響應（Response）、恢復（Recovery）四個階段。減輕階段是應急管理的第一個階段。王宏偉將這一階段定義為“減少影響人類生命、財產的自然或人為致災因子或降低脆弱性的行動”。在高校突發事件應急中，我們將減輕階段定義為“基于高校本身所采取的一切降低高校內突發事件發生可能性或減輕突發事件造成的危害和損失的行動”。這一階段所采取的安全措施是建校時就應注意的，在日后高校應急管理中不易補救的措施，如：高校選址、建筑設計、電路水管的布置、各處安全設施的配置等問題。該類措施使得高校在遭遇同等突發事件的沖擊時，能將損失降到最小。就緒階段是發展應對各種突發事件的能力的階段，該階段的任務包括：成立應急辦公室、制定預案，進行預案演練等。該階段任務完成后，高校應基本具備應對可能發生的突發事件的能力，即為應對突發事件已準備就緒。該階段在發現安全管理漏洞時應及時補救。響應階段是事件的爆發、控制與解決的過程。應急響應過程可分為三個步驟，分別為信息獲知、有效反應、重點應對。恢復階段是在突發事件的主要矛盾解決完畢后處理次要矛盾的過程，主要包括排除危險因素，防止次生災害、評估損失并修復受損設施、災后公眾心理干預、評價獎懲以及應急管理預案的終止。

基于全生命周期的高校突發事件應急管理研究就是從生命周期的各個階段，研究高校突發事件應急管理應注意的問題。

二、應急管理的全生命周期

1.減輕階段

減輕階段是應急管理最基礎，也是最易被忽視的環節，該階段要求高校選址避開突發事件易發地帶；建筑質量及安全通道的設置符合國家標準；電路鋪設為暗線，有效防止私接私拉問題；水管布局應與應急設施布局相適應。

2.就緒階段

（1）應急組織機構。將學生管理辦公室內分管突發事件的部分與保衛處分管突發事件的部分合并，成立一個專門應對高校突發事件的辦公室——應急辦。應急辦向上接受校辦、黨辦領導，向下負責協調后勤部門、衛生科、宣傳部門、心理部門、法律咨詢部門工作，形成一個三級一體的領導體系。

（2）高校突發事件應急預案。高校突發事件應急預案，是針對該校可能發生的重大事件或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或方案。應急預案應該針對本校實際情況，全面具體地考慮突發事件的種種可能情況，并在實際應急工作中不斷完善。

①應急預案制定。制定高校預案總則，明確高校有關部門相應職責，形成有序的常規化管理。按突發事件類別制定預案。高校突發事件可分為自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類、社會安全事件類。高校突發事件應急預案根據突發事件的類別制定，并結合高校自身情況有針對性的細化到某類事件。在同類事件的預案中，再對突發事件發生地點、發生時間以及事件等級制定不同的方案。借助三維GIS的幫助，模擬出最佳應急方案。

由于高校突發事件具有不確定性、多樣性，各高校各自為戰難以對所有突發事件做出預案。鑒于此種情況，本文擬將高校預案進行校際共享，對于已發生的高校預案中未曾出現的情況，可以參考高校突發事件預案庫，再結合高校自身特點制定出適合本校的事件處理方案。

②預案演練與評估。對于可積極應對的群體性突發事件，應根據預案進行定期演練。

演練前，宣傳部門負責進行應急知識普及，注意形式多樣化，舉辦專家講座、開展應急活動周活動，或者是應急知識進課堂，作為一門課程普及應急知識，調動同學參與積極性。做好演練宣傳工作，向參與演練人群詳細解釋演練流程。

演練中，注意秩序，確保安全。對于耗費應急資源的演練，如消防滅火，可采取比賽方式，宣傳應急器材使用方法。其他演練，應盡量使可能受影響人群都加入演練當中。

演練后，及時做好總結，發現預案中的不足，進行改正，并將演練結果及時反饋給參與演練人群。

（3）應急資源資金。高校在突發事件發生后能否迅速做出適當的反應體現了一所大學的管理能力， 而高校管理能力是由可得資源和資金的多少， 以及有效發揮這些資源最大效用的能力決定的。

①資金。高校應急資金來源較為單一，一般應提取一部分資金作為預備費用，以應對突發事件。這類資金的資金量應視學校規模而定。資金分為兩部分，一部分流動資金，由后勤部門負責，用以購買更新應急設施。一部分固定資金，用以應對突發事件。

②資源。應急資源的配置應按國家標準定，同時兼顧學校自身重點，關注突發事件易發地帶。應急完畢后，后勤部門及時動用應急資金中的流動資金購買補充應急物資，從而形成良性循環。

（4）學生心理問題監測。前諸多高校突發事件因學生心理問題而起，而該問題因平時不易發覺，破壞性大而成為高校應急中的棘手問題。據此，高校可在新生入學時進行心理健康檢查，建立高校學生心理健康庫，對檢查中暴露出的一些有心理隱患的學生應給予關注，適當地由心理老師介入；加強日常師生溝通，確保及時發現學生心理障礙，及時排除隱患。

（5）高校突發事件應急系統的評價。以組織彈性來衡量高校突發事件應急系統的工作水平。高校突發事件應急系統的彈性是指其在危機事件發生之后能夠恢復到初始狀態或理想狀態的能力， 包括恢復到正常績效水平 （應急資源儲備、專業救援人員比率等 ）的速度。只有高校應急系統具有足夠彈性，才能有效應對各種突發事件。

3.響應階段

當突發事件發生時，現場人員及時將信息反饋至應急辦，應急辦負責學生工作與安全保衛工作的人員第一時間趕至現場，通知相關部門，合力控制局面。同時以電話方式口頭報告黨辦、校辦相關負責人。黨辦、校辦接到報告后，及時組織應急管理各部門召開緊急會議。會議上，應急辦人員介紹突發事件起因及目前情況，對事件發展作出評估，而后根據高校已有預案或參考預案庫中預案，制定解決方案，分配各部門任務。

各部門根據會議安排，負責相應工作。衛生處負責傷員健康恢復工作；后勤部負責應急物資的供給；學生處處理與學生有關事件，安撫學生；保衛處維持高校正常秩序，加緊巡邏；宣傳部作為校方對外新聞發言人，負責向校內外公布事件進展，避免謠言產生，同時防止媒體過多報道產生負面作用，使事件成為反面教材；心理咨詢部門負責對突發事件涉及人員的心理干預，穩定師生情緒；法律咨詢部門確保事件的處理依法進行，收集事件處理過程中相關資料，為事后處理問題做準備。

4.恢復階段

恢復階段首要任務是排除危險因素，防止次生災害，該工作主要由保衛處和后勤部負責。其次，評估損失，由應急辦聯合后勤部檢查登記受損物資，人員傷亡，整理成書面報告，報黨辦校辦，動用應急資金修復受損設施。 再次，心理干預，由心理咨詢部門有心理咨詢師資格的老師對涉及人員進行心理干預，減輕心理創傷，助其走出陰影。對于受打擊較大的人群，需進行長期心理干預。然后是經濟賠償問題，突發事件最難解決的問題是賠償問題，雙方常在賠償金額問題上進行拉鋸戰，嚴重影響事件的快速解決。高校可設置法律咨詢部門，由具有律師資格的人員常駐該機構，突發事件發生后參與賠償問題的談判，從法律角度加速賠償問題的解決，依法辦事。最后，由黨辦校辦組織召開突發事件應急總結會，總結經驗，發現不足，會議內容整理成知識，以報告形式存入應急管理預案系統。對此次應急中人員表現進行獎懲，發布應急終止通知。

三、各類突發事件應對策略

上文中提到高校突發事件可分為自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類、社會安全事件類，每一類相應的應對策略有所不同。各類突發事件的應對策略如下：

1.自然災害類

自然災害類突發事件，是指高校駐地發生自然災害危及高校的高校突發事件。一般包括氣候災害、地震災害、地質災害、生物災害等。自然災害類應對策略為：遏制致災因子，降低高校脆弱性，做好各個方面的監控和相應管理工作，盡量避免突發事件的發生。具體有：注意建校選址，遠離地震帶和火災高發區；建立和定期疏通排水系統等。組建高校突發事件應急管理體系，成立應急辦公室。明確責任人及其職能，并進行相應培訓，從而在事件發生時能做到臨危不亂，冷靜地做出正確而高效的決定。各部門各司其職，在應急辦的協調下有序應對高校突發事件，確保受災人員安置及救災資源供給。

2.事故災難類

事故災害類突發事件是指高校發生各類事故災害所造成的高校突發事件。主要包括：火災事故、交通事故、校園周邊安全事故等。除自然災害類事件中需要注意的問題外，事故災難類突發事件中還需要注意的是：保衛處制定日常行為規范，遠離和監控各種可能的致災因子，如禁止使用違章電器，禁止亂接電路，校園內車輛限速行駛等；后勤部門注意安全設施的維護和更新，對安全通道進行定期檢查，確保安全通道的暢通，并定期與宣傳部門聯合組織應急疏散演練；應急辦負責人在事故發生時第一時間趕到現場，安排人員疏散，報警接警；衛生科負責現場急救；宣傳部門發布事件起因及進展，避免謠言產生；心理咨詢部門對受影響人群進行心理干預。最后，由應急辦調查事故原因，明確事故責任人，進行相應處理。

3.公共衛生事件類

公共衛生類突發事件是指高校突然發生造成或者可能造成師生健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食物中毒以及其他嚴重影響師生健康的事件。該類事件應注意監控校內及高校周邊食品衛生安全，普及相關常識。在高校群體性公共衛生事件發生后，衛生科針對該問題迅速給出急救和防控措施，避免病情惡化和疫情擴散。宣傳部及時公開事件處理進展，做好與師生家屬、媒體的溝通工作，與心理咨詢部聯合對師生進行心理干預，避免恐慌和謠言。事后，應急辦調查事件原因，并由法律咨詢部門負責處理相關經濟賠償工作。

4.社會安全事件類

社會安全事件類突發事件是指高校內發生的社會恐怖事件，民族宗教事件，經濟安全事件，涉外突發事件和群體性事件等。預防和應對該類事件，高校應根據自身特點制定相關政策，對少數民族進行相應照顧，避免民族宗教事件的發生；安保部門防止校外閑雜人員進入校園，遏制該類事件的致災因子。心理咨詢部門根據心理健康庫的資料，普及心理健康教育，避免師生出現極端情緒。注重安保部門人員的日常訓練，加強安保監控力度。事件發生后，應急辦人員及時趕至現場，保護案發現場，第一時間聯系警方，配合警方調查。事后宣傳部門進行相關信息公布，心理咨詢部門對相關人員進行心理干預。

四、結論與研究展望

隨著高校規模的不斷擴大化，社會對高校的關注度不斷加強，高校突發事件的應急管理問題急待解決。本文根據全生命周期理論將高校突發事件分為減輕、就緒、響應、恢復四個階段，并結合高校突發事件應急管理實踐的經驗，提出各階段應注意的問題。將數據庫知識運用到高校應急中，建立師生心理健康庫，隨時監控，防止他人因心理問題暴力傷人。將法制觀念引入高校應急管理，以法制化加速突發事件的解決。注重媒體的雙刃劍作用，合理運用媒體公布訊息，避免謠言，同時防止媒體過多報道使事件成為反面教材。隨著科技發展，類似于三維GIS技術也將運用于高校突發事件的管理，使得管理科學化。一個越來越系統、法制、科學的高校突發事件應急體系必將有助于高校突發事件的避免和解決。

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（ 作者單位：江蘇科技大學）