地方教育立法過程及相關因素之研究

【摘 要】地方教育立法過程一般分為提案、審議討論、表決通過、公布等幾個階段。每個階段都應遵守相應的程序，考慮各方面的利益。在地方教育立法過程中，除了地方政府、地方人大、教育機構及學校團體，其他新聞媒介、利益團體、利害關系人、專家學者及民眾意見等都可能對教育立法過程產生影響。除此之外，還應注意各個省市之間教育立法的協調問題。區域間的立法協調可以通過兩個途徑加以解決，一是進行聯合立法，二是聯合制定規章。

【關鍵詞】立法過程 利益主體 立法協調

一、研究目的與緣起

國內有關教育法規政策的研究尚屬新興領域，教育法規的研究學者主要有兩部分，一部分是教育學者，如勞凱聲、鄭良信、楊穎秀、王悅群等。另一部分是行政法學者，如馬懷德、湛中樂、龔向和等。檢索這些學者的研究成果，發現大多集中于中央教育立法的研究，對于地方教育立法尚未有人進行深入研究。

此外，我國教育立法，大多集中于中央層面，地方很少通過地方教育立法來推動地方教育事業的發展。在民主法治社會，地方教育立法的過程、立法滿意度日益受到重視。合理而公正的程序是區別健全的民主制度與偏執的群眾專政的分水嶺，因為民主的真正價值顯然不是取決于多數人的偏好，而是取決于多數人的理性。在眾口難調的狀況下，程序可以實現和保障理性。[1] 我國正處于民主法治社會的轉型發展中，公民法治意識日益增強，對自身權益日益關注，參與公共事務的熱情日益高漲，對教育改革的參與度也日益提高。再者，由于社會日益開放，人們價值之多元化更彰顯出教育立法之復雜性。因此，探討影響地方教育立法過程的相關因素，以促進地方教育立法工作，是一個重要課題。

二、地方教育立法過程

從哲學上來看，過程是事物發展轉化的時空表現，即時間上的持續性和空間上的廣延性。立法過程，不僅包括過程的普遍含義，更有作為法過程的特殊含義——法的意義。“立法過程是以法律的確定為目標連續發展的一個統一的程序”。[2] 根據我國《 立法法 》的規定，中央立法過程一般分為提案、審議討論、表決通過、公布幾個階段。至于地方立法過程到底如何未作規定，但大致都包含這樣的幾個階段。下面以《 江西省立法條例 》《 江西省人民政府擬訂地方性法規草案和制定規章程序規定 》的相關規定為例來說明地方教育立法的過程。

1.提案

提案就是指由有立法提案權的主體依據法定的程序向立法機關提出的關于制定、認可、修改、廢止法律法規的提議的專門活動。立法提案為立法過程的第一步。提案者應當是有提案權的主體。根據《 江西省立法條例 》第十一條、第十六條、第十七條的規定，有權向省人大提案的主體有四類：一是省人大主席團。二是省人大常委會和省人大各專門委員會。三是省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院。四是10名以上人大代表聯名。根據《 江西省立法條例 》第二十八條、第二十九條的規定，有權向全國人大常委會提出議案的主體為省人大常務委員會主任會議、省人民代表大會各專門委員會、省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院、省人大常務委員會組成人員5人以上聯名。通常在議案起草前，由有關機關或者部門向省人大常委會提出立法建議，常委會根據各方面的建議和意見決定是否將其納入本年度立法規劃。一般來說地方教育法規的立法建議提出者為地方教育廳。

2.審議討論

就是在由法案到法的階段，由有權主體對列入大會議程的各項議案進行閱讀、討論、研究和審查，并經過審議后決定是否列入議事日程、是否修改及如何修改的專門活動。由于一次會議審議的法案有限，地方人大在收到教育法案后由有關委員會或領導機構審查決定是否列入議程。專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。根據《 江西省立法條例 》第二十條及第二十八條的規定，審議程序分代表大會審議和常委會審議。一般先由工作人員把議案文本宣讀一遍，然后由代表進行初步討論，聽取法律委員會關于草案修改情況和主要問題的匯報。對重要的不同意見，在每次的審議結果報告中應當予以說明。如果沒有大的意見分歧，即可交付表決。根據我國《 立法法 》之規定列入常委會議程的議案，應當經三次會議審議才能交付表決。而《 江西省立法條例 》簡化為經過兩次審議即可交付表決。

3.表決、通過

表決程序是法案審議階段的最后環節，表決的結果直接關涉此議案究竟能否成為法。通過法案，指法案經表決取得法定多數的支持或同意所形成的一種立法結果。經過復雜的審議過程，法案的結局可能有三種：一是不予表決。二是表決通過。三是表決未通過。列入立法議程的議案，在審議過程中發現議案尚不成熟或者對于制定該教育法規的必要性、可行性還存在較大分歧時，常委會委員長會議將決定暫不列入下次會議議程。如根據《 江西省立法條例 》第三十七條之規定，經常委會兩次審議，仍存在重大問題需要研究時，可以暫不付表決。法案能否最終成為法律法規，必須經過全體代表或常委會全體會議表決，過半數通過即可。表決的方式是采取整體表決的方式，即就整個法律法規草案文本采用無記名方式進行表決，而不是逐條進行表決。

4.公布

所謂法的公布是指由有權主體在特定時間內，采用特定方法將法公布于眾。[3] 法的公布是立法的一個重要程序與環節，其程序看似簡單，但卻十分重要，關系到立法系統的質量。未經公布的法律不能作為執法依據。法律的一個普遍特征是公開性，法律只有經過宣告和公開后才能生效。法的公布其目的與其說在于法律文本的宣示，毋寧說是接受人民的檢驗，從而使其獲得普遍承認。根據《 江西省立法條例 》第二十七條與第四十五條的規定，省人大及其常委會通過的地方性法規應當由主席團、常委會發布公告予以公布。省人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規公布后，應當及時在《 江西省人民代表大會常務委員會公報 》和《 江西日報 》上刊登。

三、地方教育立法相關因素

及時變革是所有面臨不可抗拒變革壓力的法律制度獲得生命力的關鍵。法律的目的是維護秩序與實現正義，作為實現正義的法律為推翻維護既存秩序的法律提供了合理的依據。[4] 不同的機構、社會團體、個人都可能會對立法過程產生一定的影響，公平地對待個人與政府機構是法律的題中之義。在市場經濟機制的刺激下，將進一步凸顯利益主體、利益結構的多元化，多元化的利益必然要求在立法上有所反應和體現。然而現實中我們經常可以看到“法律部門主義”盛行，部門的一己私利被堂而皇之地法律化了，法律成為維護、增加部門利益的工具，出現了所謂“立法中的腐敗”。因此，對教育立法進程中的相關因素進行深入考察是十分必要的。筆者以為影響教育立法的因素有幾個方面：行政機關、地方人大、利益團體、學校團體、利害關系人、大眾傳播媒介。

1.行政機關

地方政府在教育立法中的作用日漸重要，它不僅僅是執行者的角色，往往還扮演著重要決策者的角色。在地方教育立法過程中，政府首長、教育部門負責人占有舉足輕重的地位。一方面，在實際工作中地方政府首長一般由同級黨委副書記擔任。而人大常委會主任及副主任通常不是副書記也不是黨委常委，給人造成這樣一種感覺：人大常委會主任地位要低于政府首長。另一方面，很多地方的人大常委會主任由本省黨委書記兼任，其對地方人大立法的影響是顯而易見的。在地方教育立法過程中地方政府首長的影響可能會左右一部立法的生命。因此在地方教育立法過程中必須考慮地方政府的因素，防止工作將部門利益合法化，防止地方政府借機擴大行政管理權。同時，又要注意行政機關的執行力問題。立法最終需要行政機關去執行，如果沒有行政機關的支持，執法將會失去生命力，最終成為一紙空文。

2.地方人大

代議制是現代民主政治的重要組成部分，一個大型的民主社會，首先需要一個公正的充分反映人民意志的代表制度，窳劣的代表機構甚至會阻礙、挫傷既有智力又關心國事的公民。[5] 日本學者巖井奉信曾指出：“議會是一種制度性的存在，但既然構成議會的最小單位是議員，即個人，那么議會所具有的現實機能歸根結底是在制度的制約與議員的行為這一關系中被決定的。”[6] 人民代表有權利和義務將自己所代表的選民的意志和利益在代表大會上表達出來。人大代表在立法過程中最重要的利益表達方式是提出法律議案、意見和建議。目前法規提案的主體主要還是政府，導致實踐中“政府提什么，人大審什么”，人大不是主動“選米下鍋”，而是被動“等米下鍋”，人大代表的立法作用沒有得到充分發揮。要改變這種狀況，一是實行代表制改革，實行人大代表專職化，密切人大代表與選民之間的聯系。二是積極搭建人大代表參與立法工作的平臺。確保涉及人民切身利益的議題能進入大會議程，最大限度地反映和表達人民的利益。三是可以考慮對人大代表規定一些量化的立法義務。

3.利益團體

“在代議制民主政治制度下，發揮利益集團在選舉代表和立法決策過程中的功能和作用，使公民的利益訴求通過集團這一渠道反映到立法者，最終以法律的形式得以體現是實踐民主的有益途徑。”[7] 就立法來看，利益集團對立法的影響方式主要有以下幾種：第一，通過選舉使利益集團代表進入代議機關，提出有關法律議案。第二，通過出資贊助候選人等方式，獲得更多議員的支持。第三，在立法機關起草法案或制定規章過程中進行游說，表達自己的利益訴求。可以通過相關部門施加影響，也可以主動向決策層或有關領導人陳議，抑或是通過人大代表或政協委員反映訴求。第四，通過廣播、電視、報刊廣告等媒體制造社會輿論影響立法，積極參與立法和立法聽證等形式表達利益訴求。[8] 作為地方教育立法參與者的利益團體主要是投資者。在我國，教育總體上還是以公辦為主，但近年來民辦教育力量發展迅猛。民辦教育投資者的合法權益保護對于民辦教育事業的發展至關重要。投資人有權在立法過程中將自己的利益訴求通過正當渠道予以表達。利益團體參與立法有助于推進立法的民主化和法治秩序的形成，但是也應看到其所引發的復雜后果。

4.學校團體

我國《 立法法 》第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這就要求立法者在立法進程中必須廣泛聽取民眾意見，召開各種形式的聽證會、論證會，讓社會大眾的利益訴求能夠有效傳達。根據《 江西省立法條例 》規定，省人民代表大會法制委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構在起草、修改法規草案過程中，應當廣泛聽取各方面的意見。這里所指的“各方面”既包括相關機關、組織、社會團體、專家，當然也包括作為教育行政相對人的學校。學校作為教育管理對象，對教育立法應該有相應的發言權。

5.利害關系人

只有讓人們切實參與立法進程，充分反映其利益訴求，才能形成立法中的利益競爭機制，才能造就一大批自覺的守法者。[9] 然而在實踐中，立法論證會的組成人員一般有政府法制部門的人員、法學專家、社會名流、知名律師或者負責起草該法規的相關機構人員，至于利害關系人的代表則鮮有被邀請參加。例如學生家長作為教育管理中的利益相關人，在教育立法進程中其利益訴求卻難以通過合理渠道傳達至立法者，這不能不說是一大遺憾。筆者以為地方在進行教育立法論證時，應當邀請部分學生家長代表參加。

6.大眾傳播媒介

大眾傳媒具有傳播快、覆蓋廣、影響大等特點，在西方被視為“公共看家狗”和“第四力量”。在我國立法缺乏民意有效表達，缺乏信息公開，缺乏和政府相抗衡的利益集團參與的實踐中，大眾傳播媒介為民眾參與地方教育立法提供了一個有效平臺。但在立法過程中應注意防止媒體的片面報道而影響立法進程。特別是在新聞不能獨立之階段，新聞媒體被有關機關把持時，其報道將失去公正性，任由其報道對公眾造成負面影響，將阻礙立法進程。

四、區域一體化背景下的地方教育立法協調

除了上述因素影響地方教育立法，還應注意一個問題，即各個省市之間教育立法的協調問題。以義務教育為例，雖然我國有統一的《 義務教育法 》，但是各省市對義務教育的管理、實施狀況都不一樣。省與省之間分割嚴重，阻礙了地方教育的均衡發展。

隨著我國經濟、社會的發展，區域一體化趨勢日漸明顯，尤其是區域經濟一體化進程勢不可擋。長江三角洲經濟區、泛珠三角經濟區、環渤海經濟區、東北經濟區正如火如荼展開建設。一體化進程中，由于各地方在行政區劃上互不隸屬，導致分割、沖突嚴重，阻礙了區域一體化的有序發展。惟此，區域間的法制協調受到地方政府的重視，各類區域經濟合作協議即是例證。這類法制協調只能算作權宜之計，而且這類合作協議僅限于經濟領域及與經濟相連的行政審批事項，對教育基本不涉及，這不能不說是一大遺憾。受行政區劃、人事管理體制、市場分割壁壘等的制約，各省、市之間的教育協調發展、教育機構及學科專業建設、教育資源共享、師生流動、合作科研及培養人才等仍然受到制約。筆者以為在以下幾個方面需要各地方聯合教育立法進行協調：第一，高中階段教育。現行高中階段教育制度是架構在戶籍制度上的。以戶籍來區分生源的招生制度不利于合理選拔優秀學生，也妨礙學生對高質量教學的追求，有悖于市場規律，不利于基礎教育的長遠發展。地方之間可以探索跨地區招生的可行性，在基礎教育課程體系、教學內容、評價方法等方面進行協調立法。第二，非學歷教育。目前各省都有組織各種類型的教育培訓，頒發相應的技能證書，但此類證書有效性往往局限于本省，接受培訓者去外省工作時其證書經常不被承認。地方之間應該就此類非學歷教育進修協調立法，以解決重復培訓問題，同時，也有助于各類培訓資源的有效整合。第三，高等教育。如高校學分互認、高校學生省際互派，實現各高校之間學生跨省自由流動。共建共享高等教育專家資源庫，共同建立優質教學資源平臺。這些問題都需要通過地方間進行立法協調才能加以解決。

區域間的立法協調可以通過兩個途徑加以解決，一是進行聯合立法，二是聯合制定規章。聯合立法形式上可采用建立區域層面的聯合立法模式來實現，具體方式有兩種，第一是設立區域協調委員會，由全國人大及其常委會授權協調委員會在其區域范圍內統一進行立法活動。這種方式效果立竿見影，但由于與現行立法體制相悖，短期內恐難實現。第二是改革立法模式，由相關區域內的各地方人大選派一定比例的人員組成聯合立法機構。[10] 聯合制定規章，即由地方政府推進立法協調工作并聯合制定具有強制力與優先適用地位的法規——地方政府聯合規章模式。這種立法模式有的學者稱為緊密型的行政立法協作模式 [11]，有助于改變地方教育立法的“碎片化”與“地方化”現象，有效解決地方規章間相互沖突阻礙地方教育健康發展的問題，為市民選擇接受最佳教育提供良好的法制環境。

【注：本文系江西省教育科學“十二五”規劃課題（項目編號：10YB129）的階段性成果。】

（作者單位：宜春學院政法學院，江西 宜春，336000）

參考文獻：

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