新型全球金融治理模式下的IMF改革

摘 要：在金融全球化的背景之下，新型的全球金融治理模式應該是以國際組織為側重的多元多層合作金融治理模式，同時堅持以多邊主義思想為原則。在新型治理模式下，IMF作為唯一核心的正式機構，地位非常突出。改革IMF使其成為“國際最后貸款人”，是建立新型全球金融治理模式的要求。本文在新型全球金融治理模式的理論指導下，深入分析了IMF的進一步改革問題，提出了許多具體性建議。

關鍵詞：全球金融治理；新型；治理模式；多邊主義治理；IMF改革

中圖分類號：F831 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）12-0023-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.05

要想對日益增加的全球性金融問題進行有效治理，首先需要明確全球金融治理的模式。全球金融治理的模式選擇有兩個核心問題：一是哪一類主體更為重要？二是哪一種指導思想更為重要？筆者通過分析主張，新型的全球金融治理模式應該是以國際組織為側重的多元多層合作的金融治理模式[1]。同時，在金融全球化的背景下，國際組織的治理實踐應放棄霸權主義的思想，堅持多邊主義的治理原則[2]。

在新型的全球金融治理模式下，IMF作為唯一核心的正式機構，制定和執行全球金融治理的主要決策，IMF的一些作用無可替代。如IMF是國際金融標準的制定者和執行者，是唯一可以為國際收支赤字融資的機構，也是唯一擁有遍布全球會員國的國際金融機構，即使這些會員國的權利并不是平等的。但IMF的治理結構沒有隨著世界經濟形勢的變化而作出相應的調整，在治理結構方面存在很多的問題，使得它成為以美國為首的發達國家控制國際金融事務的工具。要對全球金融體系進行有效的治理，必須改革IMF，改革的重點主要在于以下幾個方面：

一、樹立IMF“國際最后貸款人”角色

IMF仍是當前全球金融治理體系中最為重要的正式國際金融機構，僅次于全球中央銀行。金融全球化的發展將全球金融體系連為一體，應對越來越復雜的全球性金融問題需要有一個統一的全球中央銀行。中央銀行的最后貸款人功能是當前全球金融體系最為急缺的。各種全球金融問題的快速演化，帶來不斷的國際金融危機和全球金融危機，應對危機需要有一個“最后貸款人”。在所有的國際金融組織中，IMF是最接近最后貸款人的角色。在逆差國因國際收支問題而引發的支付危機中，IMF一直都充當了最后貸款人的角色。由于多種原因，近年來，IMF的最后貸款人角色發揮并不十分有效。Truman（2010）認為有必要加強IMF的“國際最后貸款人”角色[3]。他認為，未來仍會不斷的有危機重演，IMF需要承擔更多責任，向國際最后貸款人角色靠近。也有很多人不贊成IMF充當“最后貸款人”，他們擔心IMF更多的貸款會帶來道德風險。以前IMF的援助帶有許多附加條件也正是為了平衡人們擔心的道德風險。也正是由于考慮這些道德風險，在金融危機演化過程中，IMF才幾次失去了危機管理的良機，最后隨著事態的惡化，不得不倉促進行救援。因此，從目前來看，道德風險的考慮不足以妨礙加強IMF在危機預防和管理中的地位。需要做的是，在強化IMF“國際最后貸款人”功能的同時，如何合理的減少道德風險。

因此，本文認為在以國際組織為側重的多元多層合作治理模式下，應強化IMF的核心正式機構的地位，發揮“國際最后貸款人”作用。IMF仍需要在以下幾個方面做出努力：首先，IMF要承擔起“最后貸款人”的責任和義務，這要求IMF轉變為適合全球金融治理的核心機構。例如，合法性要進一步的提高，使IMF能代表全球金融共同利益進行行動；有獨立性，可以獨立判斷和及時行動等等。其次，IMF需要有足夠的資源去救助危機中的國家，IMF要擴大IMF的份額，同時調動IMF其他的融資機制，如SDR分配和與各中央銀行的臨時互換安排。再次，在實踐“國際最后貸款人”功能時，需要合適的貸款工具，既要有效地達到救助的目的，又要防止道德風險。最后，全球金融體系的“國際最后貸款人”要求IMF的監督職能基于全球的角度，有效的預防金融危機。

二、決策機制的進一步改革

在IMF的決策機制中，份額是成員國在IMF中決策權大小的基本決定因素。IMF采取的各國投票權與基金份額掛鉤的方式，各國經濟總量是重要的影響因素，其它因素，如經濟增長速度等，則考慮不多。這種方式對許多新興經濟體國家而言是不公平的。2010年以前“金磚四國”在IMF中的投票權和份額分別僅占9.62%和9.76%，話語權嚴重不足。而且在IMF的多數表決制中，某些特定事項的決定要求特別多數85%的票數通過。在85%多數的情況下，美國擁有一票否決權。另外，董事會中權重過于偏向發達國家，尤其是歐洲，沒有給與足夠的權重給新興國家和發展中國家。

總的來講，IMF的決策機制是比較有效率的。加權投票制度和多數表決制度都有助于一項決策的盡快產生，效率方面要好于一致通過的原則。但IMF的規則更有利于維護西方發達國家的利益，擁有少數投票權的發展中國家群體利益受損，因此缺乏基本的公平性，很多發展中國家的代表性不足。尤其是，隨著金融全球化的發展，發展中國家也不斷壯大，產生新的大國。當前的全球金融穩定不再僅僅依靠美國及其同盟國，同樣也需要依賴中國等新興的大國。當這些重要的新興大國的代表性仍然不足的時候，IMF的各種決策是顯然不符合現實的，也難以湊效。同時，IMF會失去這些新興國家的信任，這些國家甚至不會使用自己在IMF中權力，而是轉向其他的治理途徑。如，組成新的聯盟或者采取自我保護的政策。1998年東南亞金融危機以后，一些東亞國家積累外匯儲備的“自我保護”政策就是例證。

一直以來，眾多學者支持應改變IMF的決策機制，提高發展中國家的地位和作用。改革的方式有兩種：一是改變現有制度，即將發達國家份額轉移給發展中國家，以Truman（2009）和Cooper（2009）等為代表[4-5]；二是推倒重來建立新的制度框架，以德斯坦、沃爾夫和詹姆斯為代表。從目前來看，IMF已做出的改革是采用了第一種方式。2008年金融危機以后，IMF改革已經取得了部分的進展。例如，G20的首爾峰會同意6%的份額將從歐洲轉移給新興市場國家，已經同意執行董事會中由歐洲占據的2個席位轉移給新興市場國家。然而，已取得的改革仍受到了廣泛的批評。大家認為改革仍然是“太小，太慢”。不僅僅是份額的改革，也包括新興和發展中國家在IMF管理層中的代表改革等方面，改革的結果都是不足夠的[6]。

總的來說，新的改革措施并沒有從實質上改變治理結構：美國和歐洲仍然通過各種各樣的規則（如85%規則和一票否決權）和執行董事會的構成來主導著決策權。在這種情況下，新興市場國家，尤其是亞洲新興市場國家，仍然不會信任IMF，也不會歡迎IMF的加強監督。

IMF要發揮“國際最后貸款人”作用，仍需要在決策機制方面做出進一步的改革，治理結構應該得到根本性的改變。因為如果不是這樣，IMF可能面臨邊緣化的風險，成為僅僅是發達國家的代理機構。改革的重點在于：仍需要進一步提高新興國家的代表性。一些新興的國家，尤其是一些新興大國在IMF中的代表性仍是嚴重被低估的。例如2005年，中國在IMF中的實際份額比例為2.99%，而按照購買力平價GDP折算出中國占有的份額比例（Kelkar份額比例）卻是9.741%，代表性被嚴重低估了。IMF份額改革以后，截至2012年，中國的實際份額比例是4%，代表性仍是被嚴重低估的。

IMF若要代表全球金融共同利益，必須提高這些被低估國家的代表性。這樣，IMF才能被這些國家接受和信任，IMF的政策才能得以真正實施。否則，如同IMF在推出靈活信貸工具（FCL）時遭遇的情況一樣，大多數國家會避免與IMF合作。

具體的措施主要有：繼續擴大基本投票權；繼續增加分配份額，向新興國家傾斜；重新劃分選區，增加來自新興國家代表的執行理事；調整投票規則，改變85%特別多數規則等等。但是，這些改革若要得以實質推行，必然會損害發達國家，尤其是美國，在IMF中的利益。在直接改變IMF治理結構面臨很多困難的情況下，本文贊同Je Cho（2010）所提倡的“將G20財長會議作為IMF治理的指導委員會”建議。如果G20成為IMF內部的一個決策部長團體，將大大減少全球經濟治理論壇和IMF治理結構中的不對稱性，將有助于重新樹立IMF在國際貨幣體系中核心正式機構的重要性[7]。

三、融資方面的進一步改革

要發揮“最后貸款人”作用，IMF需要有足夠的資源。由于金融全球化和規模巨大的資本流動，因此，相對比以前的國際金融危機，現在的國際金融危機一旦爆發，陷入其中需要救助的金額也是巨大的。而IMF的資源規模多年以來調整很少，G20倫敦峰會將新借款安排（the New Arrangement for Borrowing）由250億美元提高到500億美元。這些有限的改革相對于當前國際金融危機的需求來講，是微不足道的。IMF所有可用資源可能不足以支持所有新的貸款工具，從加強全球金融安全來講，它們比中國外匯儲備的一半還要少。因此，資源需要進一步提高以支持新的貸款工具。為了滿足需求，目前的份額整體應至少翻倍。對IMF來講，擴大資源主要有兩種途徑。一是來自于IMF內部，例如，擴大基金份額。當前在份額擴大方面，IMF和G20都在努力取得突破。但這種方法的作用是有限的。在有國家不同意或不配合的情況下，份額擴大的總量是有限的。而且份額的調整不是常規的行為，相對于現實來說，總是有一定滯后性的。二是來自于IMF外部。例如，通過市場借款、各中央銀行進行互換安排等等。這些方式具有靈活性的特點，對IMF提供緊急性援助是非常有幫助的。

此外，本文認為提高IMF資源，有另外兩種途徑可以考慮。一是從SDR尋求突破。SDR是IMF發行的貨幣，但目前其使用很有局限性，不是真正的貨幣。在國際儲備貨幣體系改革的各觀點中，有許多學者呼吁未來應提高SDR的重要性，使SDR成為真正的國際儲備貨幣，具有可操作性和實踐性。從樹立IMF“最后貸款人”角色和提高資源的角度來看，依靠“股東”的注資和市場借款是難以滿足一個“最后貸款人”所需資源的。因此，如果SDR能成為實踐性的真實貨幣，那么IMF就具有一定“貨幣發行人”的中央銀行性質，SDR的分配將更具有靈活性和獨立性，IMF就擁有了規模巨大的潛在資源。二是充分協調各中央銀行，向“各中央銀行的中央銀行”角色靠攏。當一些國家出現國際收支危機的時候，是存在另外一些國家是國際收支盈余的。當一些國家陷入危機，等待救援的時候，是存在另外一些國家有剩余流動性的。但往往在危機的時刻，這些國家之間是很難自行進行救助和資本流動，主要原因就是缺乏可靠的中介。如果IMF能夠充分協調各中央銀行，在各中央銀行之間建立起一種網絡，IMF在其中起到關鍵中介的作用，類似于“各中央銀行的中央銀行”角色，情況將會有所不同。例如，在2008年金融危機以后，西方發達國家陷入困難，尤其是歐洲發生主權債務危機使歐洲情況一再惡化。與此同時，一些新興市場國家的中央銀行卻擁有大量的外匯儲備，并且由于缺乏投資渠道而面臨貶值風險。但由于缺乏信任，擁有剩余資金的國家是很難直接對危機國進行直接援助。IMF如果能創新一些新的工具，在保障安全和一定收益的情況下，將新興國家的外匯儲備吸引過來，再提供給危機中的國家使用，這無疑將解決危機管理中的很大問題。但在具體操作上，仍需要更深入的研究。

四、貸款工具方面的進一步改革

IMF在實踐“最后貸款人”功能時，除了需要更多的資源以外，還需要一個更有效的調配資源的方式。其中貸款工具的改革是其中重要的內容。合適的貸款工具，既要達到有效救助的目的，又要防止道德風險。以前的貸款工具，過多的考慮道德風險，附加了很多苛刻的貸款條件。在對一些國家進行危機救助時，效果不好，甚至使一些國家陷入更長期的衰退，IMF喪失了許多國家的信任。而一個缺乏信任的國際金融組織很難在全球金融治理中發揮有效作用。

IMF已經在做調整，放寬貸款條件甚至不附加貸款條件等，如推出靈活信貸工具（Flexible Credit Line，簡稱FCL）、預防性信貸安排（Precautionary Credit Line，簡稱PCL）等。2009年，IMF引入了新的無條件貸款工具——FCL，但只有3個國家，波蘭、墨西哥和哥倫比亞使用了FCL來應對在全球金融危機中面臨嚴重的流動性問題。其他的新興國家，包括韓國，拒絕使用FCL，盡管他們也面臨嚴重的流動性問題。主要原因在于：一是許多國家和觀察者感覺FCL不像本來設計的那樣可預期和有效；二是FCL僅僅迎合了少數國家，那些表現良好的國家被排除在外；三是由于有不同程度的擔心“污名效應（stigma effect）”。

本文認為IMF并沒有抓住改革的要點。附加了不合適的貸款條件。例如，拉美債務危機時，主要原因在于有些國家的財政盲目擴張和對外的過度借貸，因此，IMF開出的“緊縮”的藥方，效果就較好。可到了東南亞金融危機時，情況完全不同，IMF依然采取同樣的藥方，當然效果不好。IMF貸款工具的選擇，同樣需警惕走向相反的極端，過于寬松的救援政策也是有弊端的，會帶來道德風險。另外，本文贊同IMF貸款工具“及時性”方面的改革建議。Truman（2010）提出應在IMF設立“全面資格預審（comprehensive prequalification）。有IMF的官員和執行理事會根據IMF第四條款每年定期對每一個成員國的經濟和金融政策作出評估。報告將指出成員國在什么條件下可以獲得IMF的融資，包括什么情況下可以獲得FCL融資，什么情況下獲得PCL融資，什么情況下可以獲得備用信貸安排（stand-by arrangement，簡稱SBA）融資。

五、監督方面的進一步改革

一直以來，IMF的監督功能也是廣受批評的一個方面。全球金融體系的“最后貸款人”要求IMF的監督職能基于全球的角度，有效的預防金融危機。2008年以后，G20峰會已經賦予了IMF這樣的職能，即作為全球金融市場與經濟的主要監督機構。

首先，要調整以往IMF監督功能的不對稱性。一直以來，大多數厲害的批評集中在IMF監督功能的不對稱性上——對赤字國家和發展中國家過于苛刻，而對發達國家和盈余國家過于沉默。有效的監督不應只是針對發展中國家成員，應涉及所有成員國，尤其是一些西方大國。一些發達國家，尤其是美國，所實施的國內政策很有可能對地區和國際造成重大的影響，IMF尤其要監督這樣的國家。

其次，應在強化雙邊監督職能的同時，將多邊監督逐漸作為監督工作的重點。之前IMF的監督多是雙邊的，主要是IMF官員對成員國宏觀經濟的監督，但對世界經濟與全球金融體系卻缺乏整體的多邊監督，相對于金融全球化的發展，其監督是滯后的。雙邊監督仍然需要，但要提高其有效性。Je Cho（2010）提出“加強的同行壓力（peer pressure）”可以給IMF雙邊監督職能更大刺激。為了提高雙邊監督的有效性，特別是那些發達經濟體和盈余國家，IMF應該試著接觸更廣泛的觀眾，發表更及時的熱點報告，并且提高和利益相關集團的接觸。另外，建立獨立的外部專家委員會，有規則的評價和監督IMF在監督方面的表現，將是一個有助的措施。在金融全球化的背景下，出現很多全球性的問題，而這些全球性的問題要涉及多個國家。分析和判斷全球性金融問題需要對所有相關國家進行監督，解決全球性問題也需要以多邊磋商的形式協調所有的相關國家。因此，IMF的多邊監督功能也有必要得到強化，既在宏觀經濟政策方面，也在金融市場方面。IMF已經做過嘗試，2006年IMF首次啟動多邊磋商，將中國、歐元區、日本、沙特阿拉伯和美國五個國家召集到一起，組織了多邊論壇，探討全球經濟失衡的問題。

最后，監督的范圍應進一步擴大，尤其是需要基于一個全球的角度。匯率的監督只是IMF監督工作的一個部分，監督的范圍應擴大到結構性政策、金融部門以及其他的領域，其中最難的部分是對各國金融部門的監督。資本流動的規模和方向對一國的金融部門沖擊很大，而對資本流動的有限監測和監管在目前仍然是一個難題。因此，如何對資本流動進行有效的監督是IMF未來面臨的一個挑戰。

本文贊同已有的許多關于IMF監督改革的觀點。例如，未來IMF監管職能面臨最大的挑戰是全球的增長與調整，并且IMF需要更多的依靠于非正式的監督功能，而不是正式的監督功能；很多學者Truman（2009），Je Cho（2010）等還強調了“同行審查程序（peer-review processes）”在IMF履行監管職能中的作用。另外，有學者指出，為了使對個別國家經濟政策的報告可觀又中立，有必要將IMF官員與他們自己國家的政治壓力隔離。IMF需要發行它自己的關于主要成員國匯率政策的報告，評估更加廣泛的政策，和金融部門更經常的、更獨立的溝通。

六、考慮SDR的規則發行

（一）SDR對于強化IMF“最后貸款人”的作用

特別提款權SDR是IMF在1969 年創設的一種儲備資產和記賬單位，其創設的一個重要目的是為了解決國際流動性不足以及國際貨幣體系的不對稱性問題，但在實踐中發揮的作用其實并不大。許多經濟學家都在提倡應發揮SDR更大的作用，很多人甚至呼吁建立以SDR為基礎的單一國際儲備貨幣。Stiglitz也不斷對SDR的思想加以發展，2003提出創建SDR“綠背”實體鈔（global greenbacks）的建議，2006年更加詳細的描述了他的SDR實體系統（global greenbacks system），建立實體鈔的主要目的是將它推向私人交易領域，可以與其他貨幣進行兌換，這樣SDR就可以像其他國際貨幣一樣具有市場價格，可以被私人持有。

2008年全球金融危機爆發以后，國際貨幣體系改革成為經濟學家們討論的焦點。這些觀點里邊，有一派主張建立超主權國際儲備貨幣，提高SDR的地位和作用，以克服現存國際貨幣體系中的弊端。持建立超主權貨幣的觀點主要基于其可以避免主權貨幣做國際儲備貨幣所具有的“特里芬難題”缺陷，代表人物有周小川（2009）、Ocampo（2009）等[8-9]。

IMF作為SDR的發行機構，應考慮爭取規則發行SDR，使其成為真正的國際儲備貨幣。一方面，SDR的規則發行可以有助于國際儲備貨幣體系的改革，克服現存的“特里芬”難題；為各國提供超主權貨幣的儲備選擇，有助于克服一些國家的儲備積累模式，克服全球經濟不平衡的現狀。另一方面，SDR的規則發行，有助于強化IMF在國際金融體系中的地位和作用，加強“最后貸款人”的功能。加強IMF“最后貸款人”功能，需要充分提高IMF的資源，這樣在危機管理中才能真正發揮作用。IMF的資源目前主要依靠各成員國的注資和市場借款，來源的途徑十分有限。因此，如果SDR能成為實踐性的真實貨幣，那么IMF就具有一定“貨幣發行人”的中央銀行性質，SDR的分配將更具有靈活性和獨立性，IMF就擁有了規模巨大的潛在的資源。在國際貨幣體系的改革觀點中，Ocampo（2009）認為最可取的國際貨幣體系改革是構建以明確反周期為目的、全面以SDR為基礎的IMF（fully SDR-based IMF）。在這種體制下，IMF可以通過創造出無條件的流動性——即發行新的SDR，對出現支付危機的國家進行反周期融資。

（二）發行SDR的困難

由于SDR一直以來并未受到較高的重視，目前只是IMF的記賬單位，不能用來干預外匯市場，不能用來償付債務，距離貨幣或儲備貨幣的真正要求還相差很遠。因此，規則發行的SDR轉變為真正的貨幣及儲備貨幣，還有較長的路要走。

首先，關于SDR的定值貨幣構成問題。目前，SDR的定值構成中只有美元、歐元、日元和英鎊四種貨幣，其中美元在SDR中的權重很大。IMF應考慮增加SDR籃子貨幣的種類與代表性，以增強SDR的可接受性。未來IMF應考慮納入新興市場國家的貨幣，這將提高SDR的吸引力。不過，籃子貨幣的數量不應太多，否則增加其復雜性及交易成本。

其次，關于SDR的分配問題。IMF每5年為基本期以決定是否進行SDR分配，但近40年里SDR只分配過兩次，顯然無法滿足世界經濟增長的需要，因此，未來IMF應考慮按規則定期分配SDR，且SDR的規模應適應世界經濟發展的需要。另外，目前SDR的分配建立在基金組織成員國份額（Quotas）的基礎上，發達國家所分配的SDR顯然要大于發展中國家。這是不公平的，分配越多的國家實際上是太需要SDR，而更需要儲備貨幣的發展中國家所得到的分配卻很少。

最后，關于SDR的交易問題。儲備貨幣只有在能被廣泛使用的情況下才對人們有吸引力。目前SDR的使用只限于各國政府和IMF之間，如果SDR要成為儲備貨幣，其必須可以在私人市場進行交易[10]。因此，未來IMF應考慮擴大SDR的使用范圍。例如，建立起SDR與其他貨幣之間的清算關系、推動國際貿易、大宗商品等以SDR計價、推動創立SDR計值的資產等。同時，SDR功能的發揮需要強大交易市場的支撐。這首先需要建立起發達的SDR計價的流動性強的債券市場。只有這樣各國中央銀行才愿意吸收SDR為儲備，而每個中央銀行的外匯儲備都必須有高度的流動性。不只是官方部門，私人部門也應該可以持有SDR證券，并且雙方存在可以交易的平臺。建立起諸如此類的發達的私人市場是及其困難的事，銀行為什么會愿意接受SDR的存款和提供SDR的貸款？私人為什么會愿意發行以SDR計價的債券？只有在一種情況下可以做到，就是對私人來講，使用SDR就和使用現在正在使用的貨幣一樣。也就是SDR要具備貨幣的基本職能，這些如果都做到了，SDR就成了名副其實的“國際貨幣”。但達到這一點，路程漫長而艱辛。

（三）SDR替代賬戶

鑒于上述改革的長遠性和困難性，當前有學者又重新提到了特別提款權替代賬戶的概念。特別提款權替代帳戶是20世紀70年代初由IMF首次提出，指用各國所持有的主權貨幣儲備資產與基金組織的SDR進行置換，以解決各國儲備資產多樣化的問題，但SDR替代賬戶沒有實施。當前，又有學者建議實施SDR替代賬戶，如Ber

gsten（2009）。本文也認為在SDR的實質改革難以推進的情況下，可以先嘗試從SDR替代賬戶入手。SDR替代賬戶具有以下幾個優點：第一，對于各成員國來講，可以把自己多余的儲備資產與SDR進行置換，改變自己的儲備結構，在一定程度上也部分解決了國際儲備貨幣體系中的不對稱性和不穩定性問題[11]。第二，有助于提高SDR作為儲備資產的地位和作用。儲備資產與SDR的置換過程也是SDR的創造過程。隨著各成員國對置換的需求，SDR就存在一定基礎的對外發行規模。同時，各成員國可以根據自己的需要隨時贖回所需的儲備貨幣，這樣各成員國也愿意持有SDR，SDR獲得了更大的可接受性。這些都有助于SDR向真正的儲備貨幣轉變，有助于提高SDR的地位和作用。第三，SDR替代賬戶并不會改變當前的國際儲備貨幣體系的實質格局，也并沒有觸動美元的主導地位，它遇到的改革阻力也會相對較小，容易推出。第四，對于IMF來講，通過SDR的發行，集中了全球多余的外匯儲備，提高了其掌握的資源，有助于其“最后貸款人”功能的提高。從20世紀70年代一直到80年代，SDR替代賬戶幾次被提出，都失敗了。因此替代賬戶也存在很多難以克服的問題，包括技術難題、制度缺陷等，其中的成本分擔機制如何設計是該賬戶的核心問題。

總的來說，這些改革若要得以實質推行，必然會損害發達國家，尤其是美國，在這些國際金融組織中的利益。因此，這些國家也必然會反對。在這樣的背景下，國際金融組織的進一步改革是一項長期的任務。新興國家之間需要進一步的協調和合作，從而團結起來，與發達國家進行“討價還價”，爭取自身的合理利益。

參考文獻：

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