構(gòu)建基層央行保障制度落實長效機制的探討

摘 要：長期以來，人民銀行系統(tǒng)始終將制度落實作為一項重要工作來抓，積極探索構(gòu)建制度落實長效機制，并取得了一定成效，但違規(guī)操作等現(xiàn)象仍時有發(fā)生。因此，基層央行仍須進一步建立和完善以制度責任分解、監(jiān)督考評、責任追究為核心的制度落實長效機制，從而實現(xiàn)制度落實常態(tài)化、長效化，不斷提升基層央行的風險防控和履職水平。

關(guān)鍵詞：制度落實；長效機制；對策建議

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）12-0085-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.19

近年來，人民銀行系統(tǒng)狠抓制度執(zhí)行力建設(shè)，不斷強化制度落實，呈現(xiàn)出制度建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展良性互動的良好局面，但制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象仍然存在。通過建立制度執(zhí)行責任體系和問責體系，積極探索構(gòu)建保障制度落實的長效機制，對于鞏固和擴大基層央行在制度執(zhí)行力建設(shè)中的成效，保障制度落實常態(tài)化、長效化具有重要的現(xiàn)實意義。

一、制度落實長效機制概述

（一）制度的內(nèi)涵與特性

“制度”的內(nèi)涵宏觀而寬泛，目前學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認識。西方新制度學(xué)派的道格拉斯·諾斯從廣義的角度認為，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德倫理規(guī)范，其目的是對追求個人利益最大化的行為進行約束[1]。而舊制度學(xué)派的康芒斯則把制度解釋為集體行為控制個體行為；舒爾茨則把制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為。雖然表述有所不同，但新舊制度學(xué)派都認為制度無非是約束和規(guī)范個人行為的各種規(guī)則。

一項實用且有效的制度，必須具有科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性。首先，科學(xué)性是制度的生命和存在前提。制度體系不是制度的簡單迭加，而是制度與制度間有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，通過制度科學(xué)匹配能達到制度效果的最大化。其次，制度的規(guī)范性在于其剛性和懲戒作用。制度必須具有懲戒作用，有了懲戒，才能使制度的強制性得到保障，否則制度將猶如一紙空文。第三，制度的可操作性在于制度能夠貫徹落實。制度必須結(jié)合實際，標準明確，要求具體，避免模糊和不確定性，才能使制度切實可行，落到實處。

（二）制度落實長效機制的解讀

制度的生命力在于執(zhí)行落實。目前理論上對制度執(zhí)行力還沒有統(tǒng)一的定義，比較流行的解釋是指在一定的范圍內(nèi)，通過一套行之有效的方法促進已制定的制度、政策有速度、有效果地實施的一種綜合能力。

制度落實不在一時，重在長遠，體現(xiàn)在整體性和連續(xù)性上。因此，基層央行要立足實際，將制度落實作為長期的職責任務(wù)來抓，作為一項長期的系統(tǒng)工程來抓，建立制度落實長效機制。筆者認為，制度落實長效機制建設(shè)是以制度執(zhí)行力為核心，針對制約因素、變化規(guī)律、作用方式，提煉、加工各種有效的解決方式方法，使之系統(tǒng)化、程序化，形成一套較為固定的運行機制，最終表現(xiàn)為常態(tài)的工作方式方法和長期性的執(zhí)行文化理念。

二、基層央行建立制度落實長效機制的現(xiàn)實意義

（一）高效履職的重要基礎(chǔ)

面對新形勢、新任務(wù)，基層人民銀行加強制度落實長效機制建設(shè)，并履行中央銀行職責在指導(dǎo)思想上相一致、工作目標上相協(xié)調(diào)、工作部署上相呼應(yīng)，努力把制度建設(shè)融入到履行中央銀行職責的過程之中，貫徹落實黨中央、國務(wù)院和人民銀行總行部署的各項工作任務(wù)，這是廉潔高效履行央行職責、更好地支持地方經(jīng)濟金融平穩(wěn)快速發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

（二）防范風險案件的重要保證

近年來，從人民銀行系統(tǒng)發(fā)生的案件來看，幾乎是“十案十違章”，有章不循造成的。制度執(zhí)行不到位、制度約束力不強問題的存在，為各類風險案件的發(fā)生埋下了嚴重隱患。只有加強制度執(zhí)行力建設(shè)，著力增強干部職工的制度觀念、風險意識和責任意識，才能確保各項工作安全、穩(wěn)定、高效運行。

（三）加強內(nèi)控監(jiān)督的基本內(nèi)容

內(nèi)控活動主要是通過制度落實得以實現(xiàn)，制度落實是內(nèi)控活動的主要載體。內(nèi)控監(jiān)督的內(nèi)容就包括監(jiān)控制度是否落實、制度落實的程度以及制度落實不力的原因等。基層央行通過構(gòu)建內(nèi)控監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對制度落實情況開展監(jiān)督、檢查、評價和問責，及時發(fā)現(xiàn)、制止、糾正制度落實中的問題。

（四）推進黨風廉政建設(shè)的必然要求

黨風廉政建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，教育要靠制度來保證，監(jiān)督要靠制度來落實，改革要靠制度來鞏固，糾風要靠制度來深化，懲治要靠制度來規(guī)范。切實抓好反腐倡廉制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力。

三、人民銀行海口中心支行構(gòu)建制度落實長效機制的實踐與探索

近年來，人民銀行海口中心支行（以下簡稱海口中支）始終將制度落實擺在突出位置，積極營造良好的制度落實氛圍，2011和2012年分別在轄區(qū)全面開展“制度落實年”和“制度落實鞏固年”活動，并在此基礎(chǔ)上進行制度創(chuàng)新，全面實施制度落實責任制，率先將制度執(zhí)行力建設(shè)納入規(guī)范化、制度化的軌道，重點解決制度建設(shè)不到位、制度落實不到位、監(jiān)督檢查不到位、責任追究不到位等問題，取得了一定成效。

（一）主要做法

1.增強制度觀念，營造制度落實氛圍。抓好制度學(xué)習和創(chuàng)建優(yōu)良的制度執(zhí)行環(huán)境是落實好制度的基礎(chǔ)。海口中支堅持制度學(xué)習不動搖，圍繞制度落實開展豐富多彩的廉政活動，努力消除干部職工麻痹思想和認識上的偏差，強化其學(xué)習制度和落實制度的自覺性和主動性。一是堅持制度學(xué)習經(jīng)常化。結(jié)合海口中支開展的“三基”（基本政策、基本制度、基本技能）學(xué)習活動和總行“廉政風險防控年”活動，建立定期學(xué)習制度，抓好制度學(xué)習，并通過網(wǎng)絡(luò)測試檢驗學(xué)習效果，促進干部職工達到熟悉制度內(nèi)容，把握制度規(guī)定，領(lǐng)會制度要求的目的。二是營造制度執(zhí)行的文化氛圍。利用各種載體和平臺，通過內(nèi)聯(lián)網(wǎng)“規(guī)章制度”專欄、身邊先進典型事跡宣傳、知識競賽、文體活動等方式，引導(dǎo)干部職工積極參與到以提升制度執(zhí)行力為核心的央行制度文化建設(shè)中來，營造人人崇尚制度、人人遵守制度、人人執(zhí)行制度的良好氛圍。三是充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用。海口中支始終把領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”執(zhí)行制度的情況，作為提升制度執(zhí)行力的一個關(guān)鍵，列入黨風廉政建設(shè)責任制考核、述職述廉、廉政談話、作風建設(shè)效能考核的重要內(nèi)容，積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。

2.注重制度建設(shè)，夯實制度落實基礎(chǔ)。近年來，海口中支按照“及時、高效、科學(xué)、實用”的原則，不斷完善各項規(guī)章制度，為提高制度執(zhí)行力提供前提條件。一是扎實推進制度建設(shè)。在“制度落實年”和“制度落實鞏固年”活動中，海口中支以涉及權(quán)、錢、人的管理制度和重要部門、要害崗位的內(nèi)控制度為重點，對業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部管理、監(jiān)督管理等方面的制度進行了全面梳理，認真落實規(guī)范性文件的立項、起草、審核、發(fā)布和清理等方面的規(guī)定，及時制定新制度、修訂現(xiàn)有制度、廢止失效制度，不斷完善制度體系。2011年以來，轄區(qū)共修訂制度493個，新制訂制度340個，廢止制度214個。二是構(gòu)建規(guī)章制度電子化平臺。從2009年開始，在內(nèi)聯(lián)網(wǎng)建立“規(guī)章制度”專欄，連續(xù)4年修訂匯編上載電子版《中國人民銀行海口中心支行規(guī)章制度匯編》，進行動態(tài)管理。最新版規(guī)章制度匯編共收錄制度232個，為干部職工學(xué)習查閱規(guī)章制度提供了便利。

3.細化責任分解，明確制度落實責任。干部職工是否明確并認真履行了自己在制度執(zhí)行中的崗位責任，是檢驗制度執(zhí)行的好壞關(guān)鍵。海口中支從制度落實的每一個環(huán)節(jié)出發(fā)，根據(jù)“誰主管、誰負責”的原則，建立制度落實責任制，確保制度執(zhí)行有落腳點。一是對規(guī)章制度進行責任分解。每年初對需落實的規(guī)章制度進行責任分解，細化落實到每一部門、崗位，明確部門主要負責人責任、部門分管負責人責任和崗位直接責任人責任，提出執(zhí)行要求。二是組織簽訂《制度落實責任書》。海口中支轄區(qū)各市縣支行、機關(guān)各處室結(jié)合各崗位履職特點和承擔的制度落實責任，制定符合崗位特色、人員特點和履職要求的《制度落實責任書》，并組織各崗位人員與單位（處室）主要負責人簽訂《制度落實責任書》，督促各崗位工作人員嚴格按制度履行職責，按規(guī)定操作業(yè)務(wù)。

4.強化監(jiān)督檢查，確保制度落實到位。一是常規(guī)檢查和突擊檢查相結(jié)合。在堅持抓好靜態(tài)（定期）檢查的同時，積極開展動態(tài)（隨機）監(jiān)督，增加突擊檢查頻率，特別是加強對重點崗位、要害部門、易發(fā)多發(fā)問題環(huán)節(jié)和兼崗人員的隨機抽查，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。二是部門自查和專項檢查相結(jié)合。各部門加強對制度執(zhí)行情況的日常監(jiān)督檢查，深入查找問題，抓好整改。同時發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察、同級審計、事后監(jiān)督、業(yè)務(wù)檢查的再監(jiān)督作用，對各部門制度落實情況進行再監(jiān)督、再檢查。三是同級監(jiān)督與上級檢查相結(jié)合。增進各部門與紀檢監(jiān)察、內(nèi)審部門及相互之間的溝通，整合監(jiān)督資源，圍繞制度落實情況開展同級監(jiān)督工作，海口中支在此基礎(chǔ)上加大對市縣支行監(jiān)督檢查力度，增強上下級的整體聯(lián)動，促進信息共享，嚴防屢查屢犯。四是監(jiān)督檢查與落實整改相結(jié)合。對自查和各專項檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行匯總，建立臺賬，分析問題根源、落實整改責任，明確整改措施，并由檢查牽頭部門跟蹤監(jiān)督整改，確保存在問題整改到位。

5.嚴格考評問責，樹立制度落實權(quán)威。一是獎罰并舉，建立制度落實考核評價體系。結(jié)合行員績效考評，每月定期做好工作人員落實規(guī)章制度情況的考評工作，并與當月績效評定掛鉤。同時將制度執(zhí)行情況納入年度黨風廉政建設(shè)責任制考核范圍，并將考核結(jié)果與各部門（單位）年度業(yè)績考核、評先評優(yōu)及干部績效考核等結(jié)合起來，發(fā)揮制度落實考核機制的激勵作用。二是從嚴管理，對違反規(guī)章制度行為嚴格追究責任。對違反規(guī)章制度的行為和人員，由紀檢監(jiān)察和組織人事部門根據(jù)相關(guān)法規(guī)制度要求，按程序和權(quán)限進行調(diào)查核實。依據(jù)制度執(zhí)行不力造成的影響和后果，結(jié)合責任分解情況進行責任倒查，區(qū)分直接責任、分管負責人責任和直接負責人責任，并按責任層級層層追究。

6.突出制度創(chuàng)新，構(gòu)建制度執(zhí)行力建設(shè)新模式。2012年，在總結(jié)“制度落實年”、“制度落實鞏固年”活動經(jīng)驗基礎(chǔ)上，海口中支創(chuàng)新制定了《關(guān)于實行制度落實責任制暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），并出臺貫徹《暫行規(guī)定》的意見，率先將制度執(zhí)行力建設(shè)納入規(guī)范化、制度化的軌道。《暫行規(guī)定》是海口中支黨委持續(xù)有效地提高制度執(zhí)行力的重要舉措，突出了檢查考核和責任追究，明確了各部門及其負責人、其他工作人員在制度落實工作中應(yīng)承擔的責任，對制度執(zhí)行力建設(shè)內(nèi)容做出詳細的規(guī)定，構(gòu)建制度梳理評估機制、責任分解機制、監(jiān)督檢查機制、考核評價機制、責任追究機制等五個制度落實長效機制，形成長效的制度落實責任體系和問責體系，使制度落實有制可依、有規(guī)可循，用長效機制固化制度執(zhí)行力建設(shè)。

（二）取得的成效

1.制度執(zhí)行力得到提升。一是提高了干部職工對制度落實重要性的認識。轄區(qū)掀起了制度學(xué)習的熱潮，干部職工強化了制度落實意識。二是制度體系日臻完善。增強了制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性，堵塞了某些崗位業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)存在的漏洞，消除了風險隱患，有效防范了責任事故與案件的發(fā)生。三是明確了制度落實責任。嚴格考評和問責，使制度落實的責任無可推卸，增強了干部職工落實制度的主動性、積極性，“按程序辦事、用制度管人”的科學(xué)管理理念深入人心，工作效率和業(yè)務(wù)水平逐步提高，為央行履職提供了保障。

2.內(nèi)控管理規(guī)范有序。一是干部隊伍管理更加規(guī)范。結(jié)合制度執(zhí)行力建設(shè)，扎扎實實把干部管理的各項制度落實到行動中，領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)不斷加強，初步形成了正向引導(dǎo)、正向激勵機制。二是崗位風險防控更加科學(xué)。在崗位風險防控中突出制度防控，實現(xiàn)權(quán)力、崗位、責任、制度的有機結(jié)合，解決了因崗多人少導(dǎo)致的違規(guī)兼崗或不合理兼崗現(xiàn)象，“制權(quán)有制度、用權(quán)依程序、越權(quán)須問責”的崗位風險防范良性機制正逐步形成。

3.工作作風切實好轉(zhuǎn)。一是廉潔從政成為央行履職過程中的主旋律。通過嚴格貫徹落實中央、總行和海口中支關(guān)于改進工作作風的相關(guān)規(guī)定，強化檢查考核結(jié)果的運用，增強了干部職工依法行政意識，自覺抵御“四風”和糾正不正之風，不斷提高金融服務(wù)水平，樹立了央行的良好形象。二是艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的良好風氣深入人心。領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮帶頭作用，自覺落實中央有關(guān)規(guī)定，以良好的示范作用激發(fā)了干部職工參與節(jié)約型機關(guān)建設(shè)的主人翁意識，形成了互相監(jiān)督的工作氛圍，以實實在在的行動推動厲行節(jié)約取得實效。

四、進一步完善保障制度落實長效機制的對策建議

（一）積極培育央行制度執(zhí)行文化，提高引領(lǐng)力

一是強化制度學(xué)習。把制度學(xué)習納入學(xué)習型機關(guān)、學(xué)習型組織建設(shè)的內(nèi)容，納入干部教育培訓(xùn)計劃，系統(tǒng)深入地開展制度學(xué)習活動。二是把提高制度執(zhí)行力與廉政文化建設(shè)結(jié)合起來。大力培育有利于提高制度執(zhí)行力的價值觀念、思想理念和行為方式，把制度執(zhí)行融入到基層央行的各項工作中，營造良好的制度落實氛圍。三是積極開展制度落實示范教育。發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、宣傳身邊執(zhí)行制度的先進典型，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。同時組織觀看警示教育片，剖析典型案例，用正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)教育職工認識到維護制度、遵守制度、落實制度的重要性。

（二）著力增強制度建設(shè)的執(zhí)行效益，提高規(guī)范力

一是健全制度執(zhí)行情況的信息反饋機制。及時掌握制度在執(zhí)行過程中存在的問題和制度本身的缺陷，適時進行廢止、修訂、完善，并結(jié)合新的情況和變化，及時調(diào)整和跟進。二是注重制度的系統(tǒng)配套。既要重視單項制度的制定修訂，又要注意某項制度與其他制度的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮整體效能，不斷提高制度體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。三是提高制度建設(shè)水平。對一些過于籠統(tǒng)、原則性的制度，要結(jié)合實際和業(yè)務(wù)特點，制定相應(yīng)的實施細則和操作規(guī)程，使制度便于理解和執(zhí)行。

（三）實現(xiàn)對制度落實的全流程監(jiān)督，提高約束力

一是完善制度落實監(jiān)督檢查機制。進一步明確監(jiān)督檢查的主體構(gòu)成、職責分工、檢查程序、結(jié)果運用等內(nèi)容，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、內(nèi)審、組織人事、事后監(jiān)督和業(yè)務(wù)部門的作用，形成監(jiān)督合力。探索構(gòu)建以崗位（廉政）風險防控為核心，日常監(jiān)督、定期監(jiān)督、專項監(jiān)督和聯(lián)合監(jiān)督相輔相成，各部門、各崗位之間相互監(jiān)督制約的制度落實監(jiān)督工作機制。二是突出對重點崗位及業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度落實情況的監(jiān)督檢查。制度落實在于央行履職的每一個環(huán)節(jié)，要堅持突出重點、統(tǒng)籌兼顧的原則，重點抓好要害部門和崗位制度落實情況的監(jiān)督檢查，加強對要害崗位人員的管理，關(guān)注業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和操作細節(jié)，強化對易發(fā)多發(fā)問題崗位和環(huán)節(jié)的再監(jiān)督、再檢查，發(fā)現(xiàn)問題要落實責任，杜絕屢查屢犯。三是建立業(yè)務(wù)與管理部門的管理與監(jiān)督檢查問責制和再監(jiān)督部門的監(jiān)督風險責任承擔機制，對未履行監(jiān)督檢查職責要嚴格問責。

（四）完善制度落實考核評價和問責機制，提高威懾力

一是進一步健全考核和評價辦法。根據(jù)單位、部門和崗位各自承擔的制度落實責任，綜合工作完成情況、效果、差錯率和公眾滿意度等因素，細化、量化考核指標，明確考核范圍、考核內(nèi)容、考核程序和考核方法。同時把制度落實情況作為黨風廉政建設(shè)責任制檢查考核和述職述廉的重要內(nèi)容，結(jié)合月度考核和紀檢監(jiān)察、內(nèi)審部門不定期抽查結(jié)果進行年度考評。要通過適當形式及時公開考評結(jié)果，確保考評結(jié)果真實地反映制度執(zhí)行情況，并在績效考核、年度考核、干部選拔任用、評先評優(yōu)過程中將考評結(jié)果作為重要依據(jù)。二是細化問責標準，嚴格責任追究。根據(jù)《中國人民銀行工作人員違反規(guī)章制度行為處理暫行規(guī)定》，結(jié)合基層央行實際，建立問責機制，明確問責程序，細化懲處標準，使制度落實有制可依，有規(guī)可循。對違反規(guī)章制度的人和行為，實行責任倒查，按責任層級層層追究，嚴格問責，不搞特殊化，保證制度落實的剛性約束力。

（五）抓好制度落實的人性化管理，提高凝聚力

一是注重制度的剛性約束與人的主觀能動性的有機結(jié)合。在高標準嚴要求的同時，要以人為本突出人性化管理。基層縣市支行人員不足、部分員工年齡偏大，要樹立以人為本的思想和內(nèi)控優(yōu)先的意識，把加強內(nèi)控制度建設(shè)同防范道德風險結(jié)合起來，增強干部職工的風險意識、法律意識和責任意識，充分調(diào)動職工的積極性和創(chuàng)造性。二是增強制度執(zhí)行的認同感和團隊意識。通過團隊精神的塑造，把規(guī)章制度和管理措施轉(zhuǎn)化為全體員工貫徹執(zhí)行制度的一種自律行為和自覺行動，保證干部職工在執(zhí)行制度過程中不走樣、不變調(diào)，切實維護制度的嚴肅性。三是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用。領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，率先垂范，帶頭學(xué)習制度，帶頭落實制度，切實做到行動先于一般干部、標準高于一般干部、要求嚴于一般干部，形成榜樣和示范，發(fā)揮引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。只有這樣才能充分調(diào)動下屬的積極性，促其由被動執(zhí)行向主動執(zhí)行轉(zhuǎn)變，由常規(guī)執(zhí)行向創(chuàng)新執(zhí)行轉(zhuǎn)變，改進執(zhí)行效果[2]。

參考文獻：

[1]麻寶斌，段易含.再論制度執(zhí)行力[J].理論探討，2013（2）.

[2]牛曉閩.當前基層央行制度執(zhí)行力建設(shè)的分析與對策[J].南方金融，2009（8）.